Prof. Dr. Dr. Ino Augsberg Wintersemester 2016/17. Examensübungsklausur im Öffentlichen Recht am

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1 Prof. Dr. Dr. Ino Augsberg Wintersemester 2016/17 Examensübungsklausur im Öffentlichen Recht am Die staatsorganisationsrechtliche Klausur behandelt auf verschiedenen Normebenen angesiedelte Minderheiten- und Oppositionsrechte im Deutschen Bundestag. Sie ist angelehnt an ein aktuelles Urteil des Zweiten Senates des Bundesverfassungsgerichts: BVerfG, Urt. v BvE 4/14. 1 Der Sachverhalt selbst enthält klare Hinweise auf einen Großteil der Probleme und wesentliche argumentative Gesichtspunkte des Falles. Insofern wurde vor allem erwartet, dass der Sachverhalt im juristischen Gutachten so weit wie möglich ausgeschlachtet wurde. Darüberhinausgehende konstruktive eigenständige Erwägungen sind selbstverständlich positiv zu bewerten. Lösungsvorschlag - Gliederung A. Zulässigkeit I. Zuständigkeit II. Parteifähigkeit 1. Parteifähigkeit des Antragstellers 2. Parteifähigkeit des Antragsgegners III. Streitgegenstand IV. Antragsbefugnis 1. Eigene Rechte als Fraktion 2. Rechte des Bundestages a) Prozessstandschaft der Fraktion für den Bundestag b) Möglichkeit einer geltend gemachten Rechtsverletzung c) Fehlendes Verfassungsrechtsverhältnis? 3. Zwischenergebnis V. Rechtsschutzbedürfnis 1. Gesicherte Rechtspositionen aus der GOBT? 2. Subsidiaritätsgedanke 3. Mitwirkungspflicht des Bundesrates 4. Zwischenergebnis VI. Form und Frist VII. Ergebnis der Zulässigkeitsprüfung 1 NVwZ 2016, 922 (m. Anm. Lassahn); JuS 2016, 764 (m. Anm. Sachs); JA 2016, 638 (m. Anm. Hillgruber). 1

2 B. Begründetheit I. Antrag zu 1 1. Spezifische Oppositionsrechte aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition a) Verfassungsrechtliche Herleitung des Grundsatzes effektiver Opposition aa) Demokratieprinzip bb) Rechtsstaatsprinzip cc) Abgeordnetenstatus dd) Effektivität der Opposition ee) Zwischenergebnis b) Spezifische Oppositionsrechte aa) Existenz spezifischer Oppositionsrechte bb) Verfassungsrechtliches Gebot zur Einführung spezifischer Oppositionsrechte (1) Art. 38 I 2 GG als Hindernis für die Einführung spezifischer Oppositionsrechte (α) Inhalt des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse (β) Ungleichbehandlung durch die Einführung spezifischer Oppositionsrechte (γ) Rechtfertigung der Ungleichbehandlung (i) Faktische Zurückhaltung der strukturell die Regierung stützenden Abgeordneten (ii) Kompensationsargument (δ) Zwischenergebnis (2) Zwischenergebnis cc) Zwischenergebnis c) Zwischenergebnis 2. Anpassung der Quoren im Grundgesetz a) Möglichkeit teleologischer Reduktion der grundgesetzlichen Bestimmungen über Quoren b) Rechtsfigur des verfassungswidrigen Verfassungsrechts c) Verfassungsrechtliche Pflicht zur Absenkung der Quoren im Grundgesetz d) Zwischenergebnis 3. Ergebnis der Prüfung des Antrags zu 1 II. Antrag zu 2 III. Antrag zu 3 IV. Ergebnis der Begründetheitsprüfung C. Gesamtergebnis 2

3 Lösungsvorschlag Das Verfahren ist erfolgreich, soweit es zulässig und begründet ist. A. Zulässigkeit Für das Begehren der L-Fraktion kommt prozessual ein Organstreitverfahren in Betracht. Die Anforderungen an die Zulässigkeit des Organstreitverfahrens ergeben sich aus Art. 93 I Nr. 1 GG, 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG. I. Zuständigkeit Nach Art. 93 I Nr. 1 GG, 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Die L-Fraktion sieht durch die Ablehnung der Zuerkennung der begehrten Oppositionsrechte prozessstandschaftlich geltend gemachte verfassungsrechtlich verbürgte Rechte des Bundestages (Antrag zu 1 und zu 2) und eigene Rechte (Antrag zu 3) durch den Bundestag verletzt. Streitgegenstand sind somit verfassungsrechtliche Organbeziehungen, so dass eine Streitigkeit im Sinne von Art. 93 I Nr. 1 GG, 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG vorliegt, für die das Bundesverfassungsgericht zuständig ist. II. Parteifähigkeit Parteifähig sind gemäß Art. 93 I Nr. 1 GG, 63 BVerfGG die obersten Bundesorgane, die entsprechend qualifizierten Teile dieser Organe oder andere Beteiligte isv Art. 93 I Nr. 1 GG. 1. Parteifähigkeit des Antragstellers Die L-Fraktion ist als Bundestagsfraktion ein sowohl in Art. 53 a I 2 GG als auch in 10 ff. GOBT anerkannter und mit eigenen Rechten ausgestatteter Teil des obersten Bundesorgans Deutscher Bundestag und somit parteifähig. 2. Parteifähigkeit des Antragsgegners Im kontradiktorischen Organstreitverfahren muss auch der Antragsgegner parteifähig sein. Antragsgegner ist der Deutsche Bundestag. Dieser ist ein oberstes Bundesorgan isd Art. 93 I Nr. 1 GG, dessen Parteifähigkeit ausdrücklich in 63 BVerfGG normiert ist. III. Streitgegenstand Streitgegenstand des Organstreitverfahrens kann jede konkrete rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners sein, 64 I BVerfGG. Rechtserheblich ist jedes Verhalten, das geeignet ist, die Rechtsstellung des Antragsstellers zu beeinträchtigen. Die L-Fraktion wendet sich zum einen gegen die Ablehnung eines Gesetzentwurfes zur Änderung des GG (Antrag zu 1) sowie eines Gesetzentwurfes zur Änderung einfacher Gesetze (Antrag zu 2) und gegen die Nichtzuweisung der in diesen Gesetzentwürfen enthaltenen begehrten Rechte. Ob die bloße Untätigkeit des Gesetzgebers als solche ein im Organstreitverfahren rügefähiges Verhalten 3

4 darstellt, ist zweifelhaft. 2 Hier hat sich der Bundestag indes inhaltlich ausführlich mit den in den abgelehnten Gesetzentwürfen begehrten Rechten befasst und jeweils einen ausdrücklich auf bestimmte Änderungen des Grundgesetzes (Antrag zu 1) oder einzelner Gesetze (Antrag zu 2) gerichteten Gesetzentwurf im parlamentarischen Verfahren abgelehnt. Die nach inhaltlicher Befassung erfolgende Ablehnung eines Gesetzentwurfs steht als qualifizierte Unterlassung des Bundestages dem als Maßnahme zu wertenden Erlass eines Gesetzes gleich und stellt deshalb einen zulässigen Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren dar. 3 Die L-Fraktion greift zudem den Beschluss über die Einführung des 126a GO-BT an (Antrag zu 3), welcher eine rechtserhebliche Maßnahme des Bundestages im Sinne des 64 I BVerfGG darstellt. Zudem begehrt sie in Parallelität zu den Anträgen zu 1 und zu 2 die Zuweisung weitergehender Rechte, macht also wiederum ein qualifiziertes Unterlassen des Bundestages geltend. 4 Die L-Fraktion greift somit dem Antragsgegner Deutscher Bundestag zuzurechnende statthafte Antragsgegenstände im Sinne von 64 I BVerfGG an. IV. Antragsbefugnis Der Antragsteller muss ferner gemäß 64 I BVerfGG geltend machen, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch den Antragsgegenstand in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Zu dieser Geltendmachung genügt es, dass eine solche Verletzung oder Gefährdung möglich erscheint, also jedenfalls nicht sicher ausgeschlossen werden kann. 1. Eigene Rechte als Fraktion Soweit sich die L-Fraktion hinsichtlich des Antrags zu 3 auf eigene Rechte als Fraktion aus Art. 38 I GG beruft, erscheint es jedenfalls nicht als von vornherein ausgeschlossen, dass sie durch die Einfügung des 126a GO-BT durch den Bundestag in ihren grundgesetzlich verbürgten Rechten verletzt worden ist, indem ihr nicht Rechte in einem Umfang eingeräumt worden sind, wie sie von Verfassungs wegen geboten gewesen wären. 5 Insofern ist die Antragsbefugnis zu bejahen. 2. Rechte des Deutschen Bundestages Die L-Fraktion macht mit den Anträgen zu 1 und zu 2 aber zudem Rechte des Bundestages im eigenen Namen geltend. a) Prozessstandschaft der Fraktion für den Bundestag Grundsätzlich sind Fraktionen berechtigt, Rechte des Deutschen Bundestages im Wege der Prozessstandschaft, das heißt fremde Rechte im eigenen Namen, geltend zu machen. 6 Die Zuerkennung der Prozessstandschaftsbefugnis ist sowohl Ausdruck der Kontrollfunktion des Parlaments als auch Instrument des Minderheitenschutzes. Vor dem Hintergrund der weitgehenden Übereinstimmung von Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit im parlamentarischen Regierungssystem soll die Öffnung des Organstreits für andere Beteiligte als die obersten Bundesorgane nach der Vorstel- 2 Die Frage ist vom Bundesverfassungsgericht bisher offengelassen worden (vgl. BVerfGE 120, 82 (97) m.w.n). 3 So im zugrunde liegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn So im zugrunde liegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn So im zugrunde liegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn St. Rspr. BVerfG (vgl. BVerfGE 2, 143 (165); 45, 1 (28); 67, 100 (125); 131, 152 (190)). 4

5 lung des Parlamentarischen Rates vor allem dazu dienen, Oppositionsfraktionen und damit der organisierten parlamentarischen Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit den Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht zu eröffnen, um somit die tatsächliche Geltendmachung der dem Parlament im Verfassungsgefüge zukommenden Rechte zu ermöglichen. Problematisch erscheint allerdings, dass es sich im vorliegenden Streit beim Deutschen Bundestag, dessen Rechte prozesstandschaftlich geltend gemacht werden sollen, zugleich um den Antragsgegner handelt, so dass gewissermaßen ein Insichprozess vorläge. Der Sinn und Zweck der Prozessstandschaft besteht allerdings nicht nur darin, der Parlamentsminderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des Bundestages zu erhalten, wenn dieser seine Rechte, vor allem im Verhältnis zu der von ihm getragenen Bundesregierung, nicht wahrnehmen will. Die in 64 I BVerfGG vorgesehene Prozessstandschaft stellt den Organstreit vielmehr in die Wirklichkeit des politischen Kräftespiels, in der sich Gewaltenteilung über die klassische Gegenüberstellung der geschlossenen Gewaltträger hinaus in erster Linie in der Einrichtung von Minderheitenrechten verwirklicht. Die Prozessstandschaft dient daher auch dazu, der Parlamentsminderheit die Möglichkeit zu geben, Rechte des Bundestages gegen die die Bundesregierung politisch stützende Parlamentsmehrheit geltend zu machen. 7 Die prozessstandschaftliche Geltendmachung der Rechte des Bundestages durch die Fraktion gegen den Bundestag ist deshalb möglich. Anm. Ob Organteile im Wege der Prozessstandschaft Rechtspositionen des Gesamtorgans gegen das Gesamtorgan selbst im Organstreitverfahren geltend machen können, ist umstritten. 8 Gegen die Möglichkeit, auf diesem Wege die Selbstschädigung eines obersten Bundesorgans 9 rügen zu können, lässt sich der Rechtscharakter des Organstreitverfahrens als eines kontradiktorischen Verfahrens zwischen zwei verschiedenen Organen anführen. 10 Die Ablehnung der Prozessstandschaft der L-Fraktion für den Bundestag im vorliegenden Fall ist also vertretbar. 11 Klausurtaktisch empfiehlt es sich indes, hier der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu folgen, das die Möglichkeit bejaht. 12 Andernfalls bleiben als Gegenstand der Begründetheitsprüfung nur die in dem Antrag zu 3 geltend gemachten eigenen Rechte der L-Fraktion übrig. In diesem Fall wären die Anträge zu 1 und 2 gleichwohl hilfsgutachterlich zu prüfen. b) Möglichkeit einer geltend gemachten Rechtsverletzung Die L-Fraktion beruft sich auf einen Verstoß gegen das Demokratieprinzip (Art. 20 I und II GG) und gegen Grundsätze des parlamentarischen Regierungssystems (Art. 45b, 63, 67, 68 und 69 GG), namentlich gegen die Gebote effektiver Ausübung der Opposition und wirksamer parlamentarischer Kontrolle von Regierung und Parlamentsmehrheit. Bei dem vorliegend prozessstandschaftlich geltend gemachten Recht des Bundestages handelt es sich um parlamentarische Kontrollrechte, welche strukturell maßgeblich von Ausübungsmöglichkeiten durch die parlamentarische Opposition abhängig sind. Effektivität und Intensität der vom Bundestag ausgeübten Kontrolle hängen im parlamentarischen Regierungssystem von der Reichweite der parlamentarischen Minderheitenrechte und ihrer 7 So im zugrunde liegenden Fall die Argumentation des BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn Vgl. Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 10. Aufl. 2016, Rn. 94a. 9 Detterbeck in Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 93 Rn Vgl. Pietzcker/Pallasch, JuS 1995, 514 f. 11 Kritisch für den vorliegenden Fall auch Sachs, JuS 2016, 764 (765). 12 Vgl. auch schon BVerfGE 123, 267 (338 f.). 5

6 Ausgestaltung im Hinblick auf Instrumente der Kontrolle von Regierung und regierungstragender Mehrheit ab. Die parlamentarische Kontrolle ist umso effektiver, je stärker die der parlamentarischen Opposition zur Verfügung stehenden Minderheitenrechte sind. Es erscheint daher nicht als von vornherein ausgeschlossen, dass der Bundestag seine Kontrollrechte durch die Nichtannahme der Gesetzentwürfe, die Gegenstand der Anträge zu 1 und 2 sind, verletzt hat. 13 c) Verfassungsrechtsverhältnis Der Antragsbefugnis könnte aber entgegenstehen, dass die L-Fraktion eine Änderung des Grundgesetzes begehrt. Dies könnte so zu verstehen sein, dass ihr Antrag nicht auf die objektive Wahrung des bestehenden Verfassungsrechts, sondern auf ein erst zu schaffendes Verfassungsrechtsverhältnis gerichtet ist. Die L-Fraktion beruft sich allerdings, auch soweit sie eine Änderung der bestehenden verfassungsrechtlichen Regelungen begehrt, auf ein aus verfassungsrechtlichen Prinzipien und Grundsätzen abgeleitetes bereits bestehendes und nicht erst zu schaffendes Verfassungsrechtsverhältnis. 14 Auch insofern ist eine Rechtsverletzung nicht auszuschließen. Anm. Denkbar wäre, bereits an dieser Stelle das Problem einer Hierarchie von Verfassungsnormen zu diskutieren. Um eine Kopflastigkeit der ohnehin schon umfangreichen Zulässigkeitsprüfung zu vermeiden, empfiehlt es sich aber, den Gesichtspunkt erst in der Begründetheitsprüfung vor dem Hintergrund der Möglichkeit verfassungswidrigen Verfassungsrechts ausführlicher zu thematisieren. Insofern genügt es hier, wenn der Einwand des Bundestages kurz angesprochen und verworfen wird. Auch das Bundesverfassungsgericht handelt diesen Punkt in der zugrundeliegenden Entscheidung in der Zulässigkeit sehr knapp ab Zwischenergebnis Die L-Fraktion ist somit sowohl im Hinblick auf ihre eigenen Rechte als Fraktion als auch im Hinblick auf die prozesstandschaftlich geltend gemachten Rechte des Bundestages antragsbefugt. V. Rechtsschutzbedürfnis Es muss ferner ein Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers bestehen. Dieses ist in der Regel durch die Geltendmachung der Verletzung (Antragsbefugnis) indiziert. 1. Gesicherte Rechtspositionen aus der GOBT? Zweifel am Bedürfnis nach einer verfassungsgerichtlichen Klärung könnten im vorliegenden Fall aber aufgrund der Regelung des 126a GOBT zur besonderen Anwendung von Minderheitenrechten in der 18. Legislaturperiode bestehen. Möglicherweise besteht damit eine gesicherte Rechtsposition der L-Fraktion, so dass ihr ein Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Die Regelungen der Geschäftsordnung sind allerdings jederzeit durch einfache Mehrheit im Bundestag änderbar. Zudem ist Prüfungsmaßstab des Bundesverfassungsgerichts im Organstreitverfahren allein das Grundgesetz. Rechte aus der GOBT sind deshalb nur insoweit verfassungsgerichtlich einklagbar, soweit sie sich auf ein entsprechendes Verfassungsgebot zurückführen lassen. Allein in der GOBT gewährleistete Rechte sind vor 13 So im zugrunde liegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn. 68 f. 14 So in dieser Kürze im zugrunde liegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn Vgl. BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn

7 dem Bundesverfassungsgericht nicht einklagbar. Die Regelungen in der Geschäftsordnung stellen deshalb keine gesicherten Rechtspositionen dar, so dass die L-Fraktion ein erhebliches Interesse an einer verbindlichen Feststellung der sich gerade aus dem Grundgesetz ergebenden Rechtslage hat Subsidiaritätsgedanke Möglicherweise könnte aber der Subsidiaritätsgedanke, wonach die L-Fraktion zunächst einen konkreten Antrag stellen müsste und erst gegen dessen etwaige Ablehnung das Bundesverfassungsgericht anrufen könnte, dem Rechtsschutzbedürfnis entgegenstehen. Ein solches Vorgehen müsste der L-Fraktion allerdings auch zumutbar sein. Dabei ist zu berücksichtigen, dass bereits die abstrakte Möglichkeit der Ausübung von Minderheitenrechten Vorwirkungen auf die oppositionellen Wirkungsmöglichkeiten haben kann. So kann etwa allein die (Möglichkeit der) Androhung, ein der Opposition zur Verfügung stehendes Minderheitenrecht auszuüben, zu einer entsprechenden Reaktion bei der Regierung und der parlamentarischen Regierungsmehrheit führen und auf diese Weise die eigentliche Ausübung des Minderheitenrechts überflüssig machen. Die L-Fraktion hat deshalb bereits im Vorfeld der Ausübung eines Minderheitenrechts ein erhebliches Interesse an der Klärung der verfassungsrechtlichen Rechtslage, so dass es ihr nicht zumutbar ist, vor der Antragsstellung im Organstreitverfahren im parlamentarischen Prozess zunächst den Versuch zu unternehmen, ein Minderheitenrecht auszuüben Mitwirkungspflicht des Bundesrates Problematisch könnte das Rechtsschutzbedürfnis schließlich auch insofern erscheinen, als die Änderung des Grundgesetzes gar nicht durch den Antragsgegner Deutscher Bundestag allein erfolgen kann, sondern nach Art. 79 II GG zwingend der Mitwirkung des Bundesrates bedarf. Das Begehren der L-Fraktion ist allerdings nur auf den Beschluss des verfassungsändernden Gesetzentwurfes durch den Bundestag und damit auf einen abgrenzbaren Teilakt im Verfahren der Verfassungsänderung gerichtet. Bei Ausbleiben der nach Art. 79 II GG erforderlichen Zustimmung des Bundesrates könnte die L-Fraktion gegebenenfalls ein eigenständiges Organstreitverfahren gegen diesen anstrengen Zwischenergebnis Ein Rechtschutzbedürfnis der L-Fraktion besteht demnach. Anm. Ein anderes Ergebnis erscheint allenfalls mit sehr guter Argumentation vertretbar. In diesem Fall wäre die Begründetheit hilfsgutacherlich zu prüfen. VI. Form und Frist Von der Einhaltung der Formerfordernisse des 23 I BVerfGG und der sechsmonatigen Frist nach 64 III BVerfGG ist auszugehen. 16 So im zugrunde liegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn. 77 f. Nach Hölscheidt, ZG 2015, 246 (253) gewährleistet 126a GOBT wegen des Widerspruchs zu den grundgesetzlich und einfachgesetzlich festgesetzten Quoren überhaupt keine Rechtsverbindlichkeit. Der Paragraph habe nur einen politischen Gehalt. 17 So im zugrunde liegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn So im zugrunde liegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn

8 VII. Ergebnis der Zulässigkeitsprüfung Das Organstreitverfahren ist zulässig. B. Begründetheit Das Organstreitverfahren ist begründet, soweit die beanstandete Maßnahme bzw. das beanstandete Unterlassen verfassungswidrig ist und der Antragsteller dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Dem kontradiktorischen Charakter entsprechend ist offenbar zweistufig nach der Rechtswidrigkeit der Maßnahme und der Verletzung eigener Rechte des Antragstellers zu fragen. Diese Auffassung ist allerdings nicht unumstritten; teilweise wird dem entgegengehalten, dass laut 67 BVerfGG das Gericht lediglich feststellt, dass die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt die in 64 Abs. 1 BVerfGG genannte mögliche Verletzung in eigenen Rechten wäre danach nur ein Problem der Zulässigkeit. 19 Die Frage ist aber nur dort relevant, wo deutliche Anzeichen für ein Auseinanderklaffen der objektiven Rechtswidrigkeit und der subjektiven Rechtsverletzung bestehen. Wenn wie hier die geltend gemachte Rechtsverletzung nur in der Verletzung von Rechtspositionen bestehen kann, die dem Antragsgegner zukommen, kann sie dahinstehen; dann kann die Begründetheitsprüfung ohne weitere Diskussion des Problems den genannten Obersatz zugrunde legen. Relevant ist dagegen auch hier die Frage des Aufbaus. Grundsätzlich kommen zwei Möglichkeiten in Betracht: ein eher verwaltungsrechtlich orientiertes zweistufiges Verfahren (1. Rechtswidrigkeit der Maßnahme; 2. Subjektive Rechtsverletzung) oder ein dreistufiges, an der Prüfung der Verletzung von Freiheitsgrundrechten orientiertes Schema (1. Rechtsposition des Antragstellers; 2. Beeinträchtigung dieser Rechtsposition durch den Antragsgegner; 3. Rechtmäßigkeit der Maßnahme des Antragsgegners). 20 Im vorliegenden Fall besteht allerdings die Besonderheit, dass sich der Antragsteller gegen ein Unterlassen wendet. In diesem Fall empfiehlt es sich, einen Anspruchsaufbau zu wählen. 21 I. Antrag zu 1 Der Antrag zu 1 ist begründet, wenn eine verfassungsrechtliche Pflicht des Bundestages besteht, die von der L-Fraktion begehrten Rechte auf Ebene des Grundgesetzes einzuräumen. 1. Spezifische Oppositionsrechte aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition Eine Pflicht zur Einführung der begehrten Oppositions(fraktions)rechte auf Ebene des Grundgesetzes könnte sich aus dem allgemeinen Grundsatz effektiver Opposition ergeben. a) Verfassungsrechtliche Herleitung des Grundsatzes effektiver Opposition Das Grundgesetz müsste einen Grundsatz effektiver Opposition enthalten. 19 Vgl. Augsberg/Augsberg/Schwabenbauer, Klausurtraining Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2016, S. 50 f. 20 Vgl. näher Augsberg/Augsberg/Schwabenbauer, Klausurtraining Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2016, S. 33 f. 21 Vgl. dazu auch Degenhart, Klausurenkurs Staatsrecht I, 3. Aufl. 2013, Rn

9 aa) Demokratieprinzip Der verfassungsrechtliche Schutz der Opposition wurzelt im Demokratieprinzip nach Art. 20 I, II und Art. 28 I 1 GG. 22 Zwar gilt in der parlamentarischen Demokratie des Grundgesetzes das Mehrheitsprinzip, dieses wird jedoch an verschiedenen Stellen punktuell durch parlamentarische Minderheitenrechte (Art. 23 Ia 2, Art. 39 III 3, Art. 44 I 1, Art. 45a II 2 und Art. 93 I Nr. 2 GG) durchbrochen. Der parlamentarischen Minderheit soll eine realistische Chance gewährleiste werden, zur Mehrheit zu werden. 23 Dahinter steht die Idee eines - inner- wie außerparlamentarischen - offenen Wettbewerbs der unterschiedlichen politischen Kräfte, welcher namentlich voraussetzt, dass die Opposition nicht behindert wird. 24 Die Bildung und Ausübung einer organisierten politischen Opposition ist konstitutiv für die freiheitliche demokratische Grundordnung. 25 bb) Rechtsstaatsprinzip Zusätzlich verfassungsrechtlich abgesichert ist das Recht auf organisierte politische Opposition 26 im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III und Art. 28 I 1 GG). 27 Der dort verankerte Grundsatz der Gewaltenteilung hat den Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems Rechnung zu tragen, wie sie durch das Grundgesetz und die politische Praxis ausgestaltet werden. Weil danach die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl einer handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende Unterstützung unerlässlich ist (vgl. Art. 63 und 67 bis 69 GG), obliegt die parlamentarische Kontrolle der Regierung nicht nur dem Parlament als Ganzem, sondern insbesondere und gerade auch den Abgeordneten und Fraktionen, die nicht die Regierung tragen. Als parlamentarische Opposition stellen sie die natürlichen Gegenspieler von Regierung und regierungstragender Mehrheit dar (sogenannter neuer oder innerparlamentarischer Dualismus). 28 Die zentrale Rolle der parlamentarischen Opposition bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrollfunktion spiegelt sich auch im verfassungsrechtlichen Rechtsschutzsystem wider: Zum einen besteht ein parlamentarisches Minderheitenrecht hinsichtlich der abstrakten Normenkontrolle aus der Mitte des Bundestages, zum anderen sind subjektive Rechtsstellungen im innerparlamentarischen Bereich über die Antragsberechtigung anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind, im Wege des Organstreitverfahrens (vgl. Art. 93 I Nr. 1 GG) verfassungsprozessual durchsetzbar. Darüber hinaus eröffnet die Möglichkeit einer prozessstandschaftlichen Geltendmachung der Rechte des Bundestages gerade den Oppositionsfraktionen und damit der organisierten parlamentarischen Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit ein effektives Eintreten für die parlamentarische Kontrollfunktion Vgl. BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn. 86; E 2, 1 (13); 44, 308 (321); 70, 324 (363). 23 Vgl. BVerfGE 5, 85 (198 f.); 44, 308 (321); 70, 324 (363); 123, 267 (367). 24 Vgl. BVerfGE 123, 267 (341 f.). 25 Vgl. BVerfGE 2, 1 (13); 5, 85 (199); 123, 267 (367). 26 BVerfGE 123, 267 (367). 27 BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn Vgl. auch BVerfGE 49, 70 (85 f.); 129, 300 (331); 135, 259 (293 f.). 29 So im zugrundeliegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn

10 cc) Abgeordnetenstatus Das individuelle Recht zum - sowohl strukturellen als auch situativen - parlamentarischen Opponieren gegen die politische Linie von Regierung und regierungstragender Mehrheit gründet in der durch Art. 38 I 2 GG garantierten Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten, die als Vertreter des ganzen Volkes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind. 30 Diese Freiheit wird durch die nach Art. 46 GG gewährleistete Indemnität und Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht eines jeden Abgeordneten nach Art. 47 GG abgesichert und ist gerade für die Opposition von besonderer Bedeutung. dd) Effektivität der Opposition Die Kontrollbefugnisse sind der parlamentarischen Opposition nicht nur in ihrem eigenen Interesse, sondern in erster Linie im Interesse des demokratischen, gewaltengegliederten Staates - nämlich zur öffentlichen Kontrolle der von der Mehrheit gestützten Regierung und ihrer Exekutivorgane - in die Hand gegeben. 31 Damit die Opposition ihre parlamentarische Kontrollfunktion erfüllen kann, müssen die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin ausgelegt werden. 32 Die Opposition darf bei der Ausübung ihrer Kontrollbefugnisse nicht auf das Wohlwollen der Parlamentsmehrheit angewiesen sein. Es gilt der Grundsatz effektiver Opposition. 33 ee) Zwischenergebnis Das Grundgesetz enthält demnach einen aus dem Demokratieprinzip, aus dem Rechtsstaatsprinzip einschließlich des verfassungsrechtlichen Rechtsschutzsystems und aus dem verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten hergeleiteten, durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition. 34 b) Spezifische Oppositionsrechte Fraglich ist aber, ob dieser Grundsatz spezifische Oppositionsrechte oder ein verfassungsrechtliches Gebot zur Schaffung solcher Rechte begründet. (aa) Existenz spezifischer Oppositionsrechte Vor dem Hintergrund des Grundsatzes effektiver Opposition erscheint es zunächst denkbar, dass dem Grundgesetz unmittelbar spezifische Oppositionsrechte zu entnehmen sind. Voraussetzung wäre, dass die Oppositionsfraktionen von der Verfassung überhaupt als spezifische Rechtsträger anerkannt werden. Das Grundgesetz schweigt allerdings über den Begriff der Opposition. Die Ausgestaltung von Rechten der parlamentarischen Opposition vollzieht sich innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes allein über die Rechte der parlamentarischen Minderheiten. Den ihnen etwa in Art. 23 Ia 2, Art. 39 III 3, Art. 44 I 1, Art. 45a II 2 oder Art. 93 I Nr. 2 GG zugewiesenen Rechten kommt für das der parlamentarischen Opposition zur Verfügung stehende Instrumentarium zentrale Bedeutung zu. Minderheitenrechte stehen stets nur einer nach bestimmten Merkmalen qualifizierten Minderheit 30 BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn Vgl. BVerfGE 49, 70 (87). 32 Vgl. BVerfGE 67, 100 (130). 33 BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn

11 zur Verfügung. Die Qualifizierung der mit diesen besonderen Rechten ausgestatteten Minderheiten besteht in der Erreichung eines bestimmten Quorums an Mitgliedern des Bundestages. In keiner grundgesetzlichen Bestimmung wird eine bestimmte Anzahl an Fraktionen mit besonderen Rechten ausgestattet. Das Grundgesetz hat sich dafür entschieden, die parlamentarischen Minderheitenrechte Abgeordneten, die bestimmte Quoren erfüllen, ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung zur Verfügung zu stellen, mithin die Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte nicht auf oppositionelle Akteure - wie etwa die Oppositionsfraktionen - zu beschränken. Das Grundgesetz erkennt Oppositionsfraktionen also überhaupt nicht als spezifische Rechtsträger an und begründet unmittelbar keine spezifischen Oppositionsrechte. 35 (bb) Verfassungsrechtliches Gebot zur Einführung spezifischer Oppositionsrechte Möglicherweise ist aber in Ergänzung zu den bestehenden Minderheitenrechten die Einführung spezifischer Oppositionsrechte jedenfalls in Zeiten, in denen die Oppositionsparteien auch gemeinsam die Quoren für die Instrumente der parlamentarischen Kontrolle nicht erreichen verfassungsrechtlich geboten. (1) Art. 38 I 2 GG als Hindernis für die Einführung spezifischer Oppositionsrechte Der Einführung exklusiv den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stehender Rechte könnte allerdings der Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse aus Art. 38 I 2 GG entgegenstehen. Die Einführung spezifischer Oppositionsrechte könnte also nicht nur nicht verfassungsrechtlich geboten, sondern sogar verfassungsrechtlich verboten sein. (α) Inhalt des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und Fraktionen aus Art. 38 I 2 GG Alle Mitglieder des Bundestages verfügen grundsätzlich über die gleichen Rechte und Pflichten. Dies folgt vor allem daraus, dass der Deutsche Bundestag seine Repräsentationsfunktion grundsätzlich in seiner Gesamtheit wahrnimmt, durch die Mitwirkung aller seiner Mitglieder, nicht durch einzelne Abgeordnete, eine Gruppe von Abgeordneten oder die parlamentarische Mehrheit. 36 Dies gilt namentlich für die Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung. 37 Demzufolge ist auch den Abgeordneten, die strukturell die Regierung stützen, die Möglichkeit eines Opponierens im Einzelfall eröffnet. Diese Maßstäbe gelten auch für Fraktionen, deren Rechtsstellung als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens, politisches Gliederungsprinzip für die Arbeit des Bundestages und maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung ebenfalls in Art. 38 I 2 GG begründet ist, da Fraktionen gemäß Art. 53a I 2 GG Zusammenschlüsse von Abgeordneten sind So im zugrunde liegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn. 92 f. 36 Vgl. BVerfGE 40, 296 (318); 44, 308 (316); 56, 396 (405); 80, 188 (218); 93, 195 (204); 96, 264 (278); 123, 267 (342); 130, 318 (342); BVerfG, Urteil v BvE 1/11 Rn St. Rspr. BVerfG (vgl. BVerfGE 80, 188 (217 f.); 92, 130 (134)) 38 Vgl. BVerfGE 70, 324 (362 f.); 80, 188 (219 f.); 84, 304 (322); 93, 195 (204). Zum Grundsatz der Fraktionsgleichheit vgl. BVerfGE 93, 195 (204); 112, 118 (133); 130, 318 (354); 135, 317 (396 Rn. 153); BVerfG, Urteil v BvE 1/11 Rn

12 (β) Ungleichbehandlung durch spezifische Oppositionsrechte Die Zuweisung spezifischer Oppositionsrechte stellt eine Bevorzugung, mithin eine Ungleichbehandlung zugunsten der oppositionellen Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse gegenüber den die Regierung tragenden Abgeordneten und deren Zusammenschlüssen dar. 39 Das gilt selbst dann, wenn diese Rechte neben die bisherigen Minderheitenrechte treten würden. (γ) Rechtfertigung der Ungleichbehandlung Eine Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse ist nur bei Vorliegen besonderer Gründe verfassungsrechtlich gerechtfertigt, die ihrerseits durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sein müssen, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann. 40 (i) Faktische Zurückhaltung der strukturell die Regierung stützenden Abgeordneten Möglicherweise wiegt der Ausschluss der strukturell die Regierung stützenden Abgeordneten nicht sehr schwer, weil diese von der Möglichkeit eines Opponierens im konkreten Einzelfall parlamentarischer Arbeit wegen der Bindungen innerhalb der Koalitionsfraktionen in der politischen Praxis vergleichsweise selten Gebrauch machen. Allerdings zwingt allein das Bestehen dieser Möglichkeit die Regierung immer wieder, für die eigene politische Position auch in den eigenen Reihen zu werben, was der Offenheit des politischen Prozesses nur förderlich sein kann. Die faktische Kontrollzurückhaltung der strukturell die Regierung stützenden Abgeordneten vermag ihren Ausschluss von der Wahrnehmung bestimmter Minderheitenrechte daher nicht zu rechtfertigen. 41 (ii) Kompensationsargument Die Ungleichbehandlung könnte aber jedenfalls dann gerechtfertigt sein, wenn sie in einer bestimmten Situation dazu dient, die gegenüber einer erdrückenden Regierungsmehrheit relativ schwache Rechtsstellung einer sehr kleinen Opposition zu kompensieren. Zwar wären die Abgeordneten der Oppositionsparteien damit tatsächlich gegenüber den anderen Abgeordneten relativ im Vorteil, zur Verbesserung der Kontrollfunktion des Parlaments könnte dies aber kontraproduktiv sein. Die quorengebundenen parlamentarischen Minderheitenrechte lassen sich durch jede sich situativ bildende Minderheit ausüben - ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung und ihres Zustandekommens und ohne Rücksicht auf Partei- oder Fraktionszugehörigkeit der mitwirkenden Abgeordneten. Art. 38 I 2 GG gewährleistet jedem einzelnen Abgeordneten eine verhaltensbezogen-prozedurale Oppositionsmöglichkeit. Sämtliche Abgeordnete erfüllen potenziell die Kritik- und Kontrollfunktion gegenüber der Regierung. Eine Schlechterstellung der die Regierung tragenden Abgeordneten durch Einführung exklusiver Oppositionsrechte würde diese Form der internen Kontrolle der Regierung aus der Mitte des Parlaments zusätzlich schwächen; den die Regierung tragenden Abgeordneten würde signalisiert, bei der Erfüllung der parlamentarischen Kontrollfunktion von untergeordneter Bedeu- 39 BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn St. Rspr. BVerfG (vgl. BVerfGE 93, 195 (204); 96, 264 (278)) 41 So im zugrunde liegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn

13 tung zu sein. Das Kompensationsargument vermag eine Ungleichbehandlung der Abgeordneten somit nicht zu rechtfertigen. 42 (δ) Zwischenergebnis Exklusiv den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stehende Rechte stellen eine nicht zu rechtfertigende Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse aus Art. 38 I 2 GG dar. 43 (2) Zwischenergebnis Die Einführung spezifischer Oppositionsrechte ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Es würde vielmehr sogar einen Verstoß gegen den in Art. 38 I 2 GG verankerte Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten darstellen. Anm. Sofern man an dieser Stelle zu dem Ergebnis kommt, dass die Einführung spezifischer Oppositionsrechte nicht aufgrund von Art. 38 I 2 GG verboten ist, ist weiter zu prüfen, ob darüber hinaus tatsächlich ein verfassungsrechtliches Gebot zur Schaffung solcher Rechte besteht. cc) Zwischenergebnis Das Grundgesetz begründet demnach weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte, noch lässt sich ein Gebot zur Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten. c) Zwischenergebnis Aus dem allgemeinen Grundsatz der effektiven Opposition ergibt sich demnach keine Pflicht des Bundestages zur Einführung der begehrten Oppositionsrechte auf Ebene des Grundgesetzes. 2. Anpassung der Quoren im Grundgesetz Möglicherweise besteht aber zumindest eine, im Antrag der L-Fraktion implizit als Minus hilfsweise enthaltene 44 und ihrem Rechtsschutzziel zumindest nahekommende, verfassungsrechtliche Pflicht des Bundestages, die Quoren im Grundgesetz an die bestehende Situation anzupassen und soweit abzusenken, dass sie allein von den Abgeordneten der Opposition erreicht werden können. Eine solche Absenkung wäre in Bezug auf die Gleichheit der Abgeordneten neutral. a) Möglichkeit teleologischer Reduktion der grundgesetzlichen Bestimmungen über Quoren? Eine ausdrückliche Anpassung im Wege der Änderung des Grundgesetzes wäre indes entbehrlich und eine entsprechende Pflicht des Bundestages ausgeschlossen, wenn sich den einschlägigen Bestimmungen niedrigere Quoten bereits im Wege der Auslegung entnehmen ließen. Die Bestimmungen hinsichtlich der Quoren im Grundgesetz könnten wegen des Grundsatzes effektiver Opposition durch teleologische Reduktion so auszulegen sein, dass sie den Abgeordneten der Opposition in jeder 42 So im zugrundeliegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn. 101 ff. 43 So im zugrundeliegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn Das BVerfG selbst ist hier weniger klar, vgl. BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn

14 Wahlperiode, unabhängig von den durch die Regierungsbildung erzeugten Mehrheitsverhältnissen, ermöglichen, von den entsprechende Instrumenten Gebrauch zu machen, ohne dabei von der Unterstützung durch Abgeordnete der Regierungsfraktionen abhängig zu sein. Einer teleologischen Reduktion steht allerdings der explizite Wortlaut der Regelungen entgegen. Selbst wenn man den Wortlaut nicht als absolute Grenze der Auslegung sieht und dementsprechend eine teleologische Reduktion gegen den Wortlaut grundsätzlich für möglich hält würde eine solche Auslegung durch das Verfassungsgericht in Abweichung von einer ausdrücklich zum Ausdruck gebrachten Grundentscheidung des Verfassungsgebers die verfassungsrechtlichen Grenzen verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung überschreiten. 45 b) Rechtsfigur des verfassungswidrigen Verfassungsrechts Die umstrittene Rechtsfigur verfassungswidrigen Verfassungsrechts vermag zur Lösung des Spannungsverhältnisses zwischen den Quoren für die Ausübung der parlamentarischen Minderheitenrechte und dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition ebenfalls nichts beizutragen. Die Rechtsfigur ist bereits deshalb problematisch, weil auf derselben Normebene keine Hierarchie auszumachen ist, die ein Kriterium dafür liefern könnte, welcher verfassungsrechtlichen Norm Vorrang zukommt. 46 Das Grundgesetz kann nur als Einheit begriffen werden. 47 Daraus folgt, dass auf der Ebene der Verfassung selbst ranghöhere und rangniedere Normen in dem Sinne, dass sie aneinander gemessen werden könnten, grundsätzlich nicht denkbar sind. 48 Die Sonderkonstellation der Ewigkeitsklausel in Art. 79 III GG ist hier nicht einschlägig. Ungeachtet der Frage, ob der allgemeine verfassungsrechtliche Grundsatz effektiver Opposition zu den in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätzen im Sinne von Art. 79 III GG zählt, liegen bereits keine Änderungen des Grundgesetzes vor, die sich in irgendeiner Weise negativ auf die parlamentarische Opposition auswirken könnten. 49 Anm. Indem die Rechtsfigur des verfassungswidrigen Verfassungsrechts erst an dieser Stelle und eher beiläufig angesprochen wird, folgt der Lösungsvorschlag, wie es wohl für Lösungsvorschläge staatsorganisationsrechtlicher Examensklausuren die Regel sein dürfte, dem diesem Fall zugrundliegenden Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Eine alternative Falllösung aufgrund eines vereinfachten Sachverhaltes, die den Punkt umfassend und dogmatisch sauber am Anfang der Begründetheitsprüfung erörtert, um damit den Maßstab für die weitere Prüfung zu gewinnen, findet sich bei Holterhaus, JuS 2016, 711 (714): [ ] Ein Verfassungsverstoß durch Ablehnung des Gesetzentwurfes der L-Fraktion ist dementsprechend nur dann denkbar, wenn sich dies aus höherrangigem Verfassungsrecht ergibt. Eine Hierarchie innerhalb des Verfassungsrechts ist dem Grundgesetz durchaus nicht fremd. Sie ergibt sich aus den in Art. 79 III GG als unabänderbar niedergelegten Verfassungsgrundsätzen, dem sog. Verfassungskern. Umfasst sind die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland sowie die in Art. 1 und 20 GG genannten Grundsätze. Dieser Verfassungskern steht im Rang über dem sonstigen Verfassungsrecht. 45 So im zugrundeliegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn Ablehnend auch Lassahn, NvWZ 2016, 922 (929 f.). 47 St. Rspr. BVerfG; BVerfGE 1, 14 (32). 48 Vgl. BVerfGE 3, 225 (231 f.). 49 So im zugrundeliegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn. 111 f. 14

15 Er bildet den Maßstab allen übrigen Verfassungsrechts und dabei vor allem auch die Grenze zulässiger Verfassungsänderungen. Überträgt man diese verfassungsrechtliche Hierarchie auf den hiesigen Kontext, so kann sich ein Verfassungsverstoß durch die Ablehnung einer Verfassungsänderung folglich nur dann ergeben, wenn aus dem in Art. 79 III GG geregelten Verfassungskern die Rechtspflicht zur Änderung des einfachen Verfassungsrechts im Sinne des Gesetzentwurfes der L-Fraktion folgt. Es muss dabei gleichzeitig insoweit auch eine kernverfassungsrechtliche Reduzierung der Einschätzungsprärogative des verfassungsändernden Gesetzgebers auf Null anzunehmen sein. Dies ist überhaupt nur dann denkbar, wenn die zu ändernden Vorschriften der Verfassung auch nach eingehender Abwägung und nach Ausschöpfung aller Möglichkeiten einer kernverfassungskonformen Auslegung im Widerspruch zum Verfassungskern stehen, diesem also nicht (mehr) entsprechen. Bei den zu ändernden Vorschriften muss es sich folglich um sog. verfassungswidriges Verfassungsrecht handeln. [ ] c) Verfassungsrechtliche Pflicht zur Absenkung der gesetzlichen Quoren im Grundgesetz Eine verfassungsrechtliche Pflicht des Bundestages zur Absenkung der Quoten könnte sich aber vor dem Hintergrund des Grundsatzes effektiver Opposition ergeben, wenn es im Hinblick auf eine Situation, in der die Opposition die Quoren für die Minderheitenrechte alleine nicht erreicht, eine unbeabsichtigte Regelungslücke im Grundgesetz gibt. Ob eine solche besteht, erscheint indes zweifelhaft. Dies wäre nur der Fall, wenn der Verfassungsgeber die besondere Härte seiner Quorenbestimmungen für bestimmte Situationen nicht in Betracht gezogen oder übersehen hätte, dass eine besonders kleine parlamentarische Opposition, die nach seinem Willen nach dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition von den Minderheitenrechten sollte Gebrauch machen können, durch die Wahl der konkreten Quoren hieran gehindert wird. Die Bemessung der Höhe der Quoren bezweckt die Verhinderung missbräuchlicher Ausübung des Minderheitenrechts. Der Verfassungsgeber hat den Belang des Minderheitenschutzes auf der einen Seite und der Gefahr des Missbrauchs von Minderheitenrechten, die ihm noch aus Zeiten der Weimarer Republik vor Augen stand, auf der anderen Seite erkannt und gegeneinander abgewogen. Die grundgesetzlichen Quoren stellen insoweit die vom Verfassungsgeber und vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollte Konkretisierung des Grundsatzes effektiver Opposition dar. Er hat die Konsequenzen seiner Quorenbestimmungen gesehen und billigend in Kauf genommen. 50 Die bewusste Entscheidung des Verfassungsgesetzgebers für die bestehenden Quoren ist auch vom Bundesverfassungsgericht zu respektieren. 51 Anm. Kommt man an dieser Stelle zu einem anderen Ergebnis, ist zu diskutieren, welche quorenabhängigen Rechte überhaupt essentielle Rechte der parlamentarischen Opposition darstellen. Der Sachverhalt spricht insoweit explizit das Antragsrecht auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses durch den Bundestag (Art. 44 I 1 GG) sowie die Antragsberechtigung für die abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 I Nr. 2 GG) an: Die besondere Bedeutung des Untersuchungsausschussrechts für die Ausfüllung der Kontrollfunktion des Parlaments ist [nicht zuletzt aufgrund des Rechts zur Selbstinformation] unstrittig. [ ] Schon das Risiko seiner Anwendung kann Vorwirkungen haben auf die Kontrollbeziehungen zwischen Parlament/parlamentarischer Opposition und Regierung(smehrheit). (Cancik, NVwZ 2014, 18 [20]). Für die abstrakte Normenkontrolle ist dies umstritten. Sinn und Zweck der abstrakten Normenkontrolle bestehen in erster Linie in der Sicherung der Verfassungsmäßigkeit 50 So im zugrundeliegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn. 115 ff. 51 So im zugrundeliegenden Fall das BVerfG, Urt. v BvE 4/14 Rn

16 der Gesetzgebung (Ennuschat, VR 2015, 1 [4]). Die Normenkontrollermöglichung ist aber weder ausschließlich noch primär der Opposition zugewiesen, so dass sie teilweise nicht zu den Funktionsvoraussetzungen der parlamentarischen Opposition gerechnet wird, vgl. Cancik, NVwZ 2014, 18 (21 f.). d) Zwischenergebnis Es besteht somit keine verfassungsrechtliche Pflicht des Bundestages zur Absenkung der bestehenden Quoren im Grundgesetz. 3. Ergebnis des Antrags zu 1 Es besteht demnach keine verfassungsrechtliche Pflicht des Bundestages, die von der L-Fraktion begehrten Rechte auf Ebene des Grundgesetzes einzuräumen, so dass der Antrag zu 1 unbegründet ist. II. Antrag zu 2 Der Antrag zu 2 ist begründet, wenn eine verfassungsrechtliche Pflicht des Bundestages besteht, der L-Fraktion die begehrten Oppositionsrechte auf Ebene des einfachen Rechts einzuräumen. Soweit grundgesetzlich geregelte Minderheitenrechte auch vom Antrag zu 2 erfasst sind, stehen die grundgesetzlich konkret geregelten Quoren gleichfalls einer verfassungsrechtlichen Pflicht im Wege, weitergehende Oppositionsrechte lediglich einfachgesetzlich vorzusehen. Soweit grundgesetzlich nicht speziell geregelte Minderheitenrechte vom Antrag zu 2 erfasst sind, würde auch eine einfachgesetzliche Einführung spezifischer Oppositionsrechte eine nicht zu rechtfertigende Beeinträchtigung der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 I 2 GG darstellen. Es besteht demnach auch keine Pflicht des Bundestages, der L-Fraktion die begehrten Rechte auf Ebene des einfachen Rechts einzuräumen, so dass auch der Antrag zu 2 unbegründet ist. III. Antrag zu 3 Der Antrag zu 3 ist begründet, wenn eine verfassungsrechtliche Pflicht des Bundestages besteht, der L-Fraktion die begehrten Oppositionsrechte auf Ebene der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages einzuräumen. Einer solchen Pflicht stehen indes auf Geschäftsordnungsebene die gleichen verfassungsrechtlichen Gründe wie auf einfachgesetzlicher Ebene entgegen, so dass auch der Antrag zu 3 unbegründet ist. IV. Ergebnis der Begründetheitsprüfung Der Antrag der L-Fraktion im Organstreitverfahren ist daher nicht begründet. Anm. Ein anderes Ergebnis ist mit entsprechender Argumentation gut vertretbar. Lassahn, NVwZ 2016, 922 (930), etwa bezweifelt, ob mit der Einführung spezifischer Oppositionsrechte überhaupt Gleiches ungleich behandelt wird und dass der Grundsatz effektiver Opposition bei der Abwägung hinreichend berücksichtigt wurde. Sachs, JuS 2016, 764 (766), hält die Argumentation des BVerfG, soweit es eine Einführung von spezifischen Oppositionsfraktionsrechten durch Verfassungsänderung aufgrund von Art. 38 I 2 GG für ausgeschlossen hält, ebenfalls für nicht überzeugend. Hillgruber, JA 16

17 2016, 638 (640), stellt in Frage, ob die Einführung spezifischer Oppositionsrechte neben den bestehenden Minderheitenrechten tatsächlich einen Verstoß gegen Art. 38 I 2 GG darstellt, der einer entsprechenden Effektuierung der Oppositionsarbeit durch Änderungen auf einfach-gesetzlicher Ebene entgegensteht. Cancik, NVwZ , (21 f.), argumentiert, dass die grundgesetzlichen Quoren einer Absenkung der Quoren in der GOBT nicht entgegenstehen und dass eine solche Absenkung für bestimmte Kontrollinstrumente in Zeiten einer Großen Koalition auch verfassungsrechtlich geboten ist. Wenig überzeugend ist es indes, die Verhältnisse im 18. Deutschen Bundestag schlicht als hinzunehmende Konsequenz des Wählerwillens oder als zwangsläufige Folge des Wahlergebnisses hinzustellen (so aber Schwarz, ZRP 2013, 226 [228] und Ennuschat, VR 2015, 1 [5]). Die Macht- und Mehrheitsverhältnisse zwischen den die Regierung strukturell stützenden Fraktionen und den Oppositionsfraktionen im Bundestag sind Produkt des der Wählerbefragung nachgelagerten Prozesses der Koalitionsbildung zwischen den politischen Parteien, das auf der Grundlage des Wahlergebnisses selbstverständlich auch anders hätte ausfallen können und eben keine Entscheidung des demokratischen Souveräns (eingehend dargelegt bei Cancik, NVwZ 2014, 18 [22]). C. Gesamtergebnis Der Antrag der L-Fraktion im Organstreitverfahren ist zulässig, aber unbegründet. Er hat daher keinen Erfolg. 17