Neue Instrumente im Umgang mit Nutzungskonflikten im städtischen Raum

Transkript

1 MAS-Programm in Raumplanung 2011/13: MAS-Thesis Neue Instrumente im Umgang mit Nutzungskonflikten im städtischen Raum Analyse anhand von acht Schweizer Städten und Empfehlungen Adrienne Hungerbühler-Mattmüller Referent: Prof. Dr. Christian Schmid Koreferent: Tom Steiner Dezember 2013

2 Dank Ich möchte mich an dieser Stelle ganz herzlich bei denjenigen Menschen bedanken, die mich bei der Erstellung dieser Arbeit unterstützt haben: An erster Stelle bedanke ich mich bei meinem Referenten Christian Schmid für die Übernahme der Betreuung und die methodische Unterstützung. Meinem Koreferenten Tom Steiner danke ich für die inhaltliche Unterstützung und die Vermittlung der Kontakte. Im Speziellen möchte ich mich bei den Mitgliedern der Arbeitsgruppe ZORA und meinen sonstigen Interview-Partnern für ihre Bereitschaft und Zeit und bedanken, ein grosses Dankeschön an Niklaus Hofmann, Stéphanie Balzer-Frey, Marc Keller, Peter Mohler, Rainer Volman, Theres Wernli, Heike Oldörp, Jean-Claude Hess, Marc Heeb, Nadine Heller, Nando Lappert, René Hug, Maurice Illi, Mario Lütolf, Dominik Frei, Peter Zumbühl, Eva Gerber, Franco Giori, Daniel Laubscher, Heinz Indermaur, Jan Scheffler, Katrin Jaggi, Andrea Leuenberger, Claudia Winkler, Regula Kaiser und Simon Brombacher. Dorin Kaiser und Isabelle Rihm danke ich für den stetigen Austausch und die anregenden Diskussionen während der gesamten Entstehungszeit. Meinen beiden Arbeitskollegen Silvan Aemisegger und Barbara Auer danke ich für das kritische Durchlesen des Entwurfs. Zu guter Letzt möchte ich meinem Mann, Flurin Hungerbühler-Mattmüller und meiner Familie für die Geduld und die tatkräftige Unterstützung während der gesamten Weiterbildung danken. Ohne Euch hätte ich das nicht geschafft! I

3 Inhaltsverzeichnis 1 Zusammenfassung Einleitung Trends und Herausforderungen der Nutzung öffentlicher Stadträume Forschungsbedarf und raumplanerische Relevanz Fragestellung Gliederung und Vorgehen Abgrenzung Theoretische Grundlagen Was ist der öffentliche Stadtraum? Was führt zu Nutzungskonflikten im städtischen Raum? Wie soll mit Nutzungskonflikten umgegangen werden? Fazit der theoretischen Grundlagen Praxisbeispiele Städteportraits Art der Nutzungskonflikte und Entwicklung Gesetzliche Grundlagen und Organisation Eingesetzte Instrumente Fazit der Praxisbeispiele Empfehlungen für (neue) Instrumente zum Umgang mit Nutzungskonflikten Kernbotschaft Empfehlungen zur gesetzlichen Grundlage und zur Organisation Empfehlungen zum Inhalt der Instrumente Empfehlungen für das Vorgehen zur Erarbeitung der Instrumente Ausblick Literatur...69 II

4 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Abbildung 2: Abbildung 3: Abbildung 4: Abbildung 5: Abbildung 6: Abbildung 7: Abbildung 8: Abbildung 9: Die Evolution des öffentlichen Lebens Kriterien der Belastbarkeit eines Raumes Modellhafter Planungsprozess zum Umgang mit Nutzungskonflikten Räumliche Kennzahlen der ZORA-Städte Vergleich der räumliche Kennzahlen (Netzdiagramme)...31 Welche Nutzungskonflikte sind ein Thema? Zweistufiges Verfahren zur Koordination von Nutzungen Mögliche Elemente des Nutzungsrahmens...66 Schritte zur Erarbeitung von Instrumenten...67 Fotos Titelseite und Kapitel Einleitung: Impressionen Nutzungskonflikte, Juri Weiss/bs.ch Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird im folgenden Text nur die männliche Form verwendet, die weibliche Form ist explizit darin eingeschlossen. III

5 Abschlussarbeit MAS-Programm in Raumplanung 2011/13 Neue Instrumente im Umgang mit Nutzungskonflikten im städtischen Raum Analysen anhand von acht Schweizer Städten und Empfehlungen Adrienne Hungerbühler-Mattmüller Grenzacherstrasse Basel Telefon: Handy: Dezember überarbeitete Fassung Kurzfassung Diese Arbeit untersucht anhand von theoretischen Grundlagen und Praxisbeispielen aus acht Schweizer Städten (Basel, Bern, Luzern, Olten, Solothurn, St. Gallen, Zürich und Zug) wie Nutzungskonflikte in öffentlichen Stadträumen entstehen, wie die Städte bisher mit dem Thema umgehen, welche Instrumente sie einsetzen und welche Erfahrungen sie mit diesem Instrumenten gemacht haben. Daraus abgeleitet werden Erfolgsfaktoren, verbleibende Herausforderungen und der Handlungsbedarf für eine Weiterentwicklung der Instrumente benannt. Als Kernbotschaft kommt diese Arbeit zum Schluss, dass für einen erfolgreichen Umgang mit Nutzungskonflikten in öffentlichen Räumen folgende Elemente zentral sind: eine gesetzliche Grundlage, die Steuerung zulässt; eine Organisation der Verwaltung, die Koordination erleichtert; eine übergeordnete Nutzungsstrategie, um gesamtstädtisch Leitlinien zu setzen; konkrete Aussagen pro Raum, welche den Rahmen der Nutzung definieren; eine Erarbeitung mit allen relevanten Akteuren inner- und ausserhalb der Verwaltung und ein mit finanziellen Ressourcen ausgestattetes und vom politischen Willen getragenes Vorgehen. Schlagworte Nutzungskonflikte; städtischer Raum; Instrumente; Praxisbeispiele; Basel; Bern; Luzern; Olten; Solothurn; St. Gallen; Zürich; Zug Zitierungsvorschlag Hungerbühler-Mattmüller, A. (2013): Neue Instrumente im Umgang mit Nutzungskonflikten im städtischen Raum Analyse anhand von acht Schweizer Städten und Empfehlungen, MAS-Thesis im Rahmen des MAS-Programm in Raumplanung 2011/13, ETH Zürich 1

6

7 1 Zusammenfassung 1 Protest der Anwohner gegen Lärm, Littering und Sachbeschädigung, Verdrängung der alltäglichen Nutzung durch kommerzielle Events, irreparable Schäden an Grünanlagen durch Übernutzung Nutzungskonflikte im städtischen Raum sind allgegenwärtig. Wie kann die städtische Verwaltung mit diesen Herausforderungen umgehen? Welche Instrumente werden im Umgang mit Nutzungskonflikten eingesetzt und welche sind besonders vielversprechend? Im Gegensatz zur klassischen Raum- und Stadtplanung, wo die Planungsinstrumente rechtlich verankert und die regulierbaren Inhalte auf allen politischen Stufen festgelegt sind, gibt es für die Planung und das Management des öffentlichen Raumes keine definierten Planungsinstrumente. Jede Stadt entwickelt Planungsinstrumente im Hinblick auf aktuelle Fragestellungen im öffentlichen Raum. In dieser Arbeit werden die theoretische Grundlagen und die Planungsinstrumente im Umgang mit Nutzungskonflikten aus acht Deutschschweizer Städten untersucht: Basel, Bern, Luzern, Olten, Solothurn, St. Gallen, Zürich und Zug (Mitglieder der Arbeitsgruppe des Städteverbands, genannt ZORA Zentrum öffentlicher Raum). Wie entstehen Nutzungskonflikte? Gemäss sozialwissenschaftlichen Theorien kommt es zu Nutzungskonflikten, wenn unterschiedliche Nutzungen, Bedürfnisse, Interessen und Ansprüche an die öffentlichen Stadträume nicht miteinander vereinbar sind. Dies geschieht vor allem dann, wenn die gleiche begrenzte Fläche von unterschiedlichen, nicht miteinander kompatiblen Nutzungen beansprucht wird oder wenn andere Nutzer oder Nutzungen die eigenen Ziele und Bedürfnisse so beeinträchtigen, dass Unzufriedenheit entsteht. Die städtische Verwaltung hat grundsätzlich die Aufgabe möglichst vielen Ansprüchen gerecht zu werden, einen Ausgleich zwischen verschiedenen Einzelinteressen zu finden und im Fall von Nutzungskonflikten das akzeptable Mass an Störung zu definieren. Für die Zumutbarkeit von Belastungen existiert jedoch kein gesicherter Grenzwert, der angewendet werden kann. Aus diesem Grund besteht auch eine Vielzahl von Instrumenten, welche in den verschiedenen Städten angewandt werden. Welche Instrumente werden eingesetzt? Allein in den untersuchten acht Städten ist die Vielfalt der angewandten Instrumente gross. Sämtliche Städte verfügen über strategische Instrumente wie Legislaturziele, über Strategien / Leitbilder / Konzepte zu generellen Themen des öffentlichen Raumes, spezifisch zu Veranstal- 1 Der Text dieser Zusammenfassung erschien als Artikel in der Zeitschrift Collage 3/14 3

8 tungen, Nachtleben, Sicherheit oder zu räumlichen Teilgebieten (z.b. Innenstadt) bis hin zu Bespielungsplänen und Nutzungskonzepte für konkrete Orte (z.b. Plätze und Uferbereiche). Instrumente der Richt- und Nutzungsplanung werden vermehrt für das Thema Nutzungskonflikte in öffentlichen Räumen genutzt. Dabei wird die Grundeigenschaft der Richtplanung, das Abstimmen der raumwirksamen Tätigkeiten, im kleinen Massstab angewandt. Zudem können kleine Städte ihre beschränkten Ressourcen schonen, wenn sie das Thema Nutzung der öffentlichen Räume im Rahmen ohnehin stattfindender Richt- und Nutzungsplanverfahren abhandeln. Bewilligungen, Normen und Regeln tragen zur Minderung von Nutzungskonflikten bei, da der Bewilligungsprozess verschiedene Bedürfnisse koordiniert und abwägt. Hier kann eine Tendenz zur Vereinfachung des Bewilligungsablaufs festgestellt werden. Durch geeignete Gestaltung und Infrastruktur der öffentlichen Räume können Nutzungskonflikte der alltäglichen Nutzung gemindert werden. In diesem Bereich setzen die Städte zum Beispiel zusätzliche temporäre Infrastruktur und Reinigungsschichten sowie Freiluft-Buvetten während den Sommermonaten ein. Kommunikation und Information spielen beim Umgang mit Nutzungskonflikten eine wichtige Rolle. Die Städte führen Informations- und Sensibilisierungskampagnen zu Themen wie Littering, übermässigem Alkoholkonsum oder Gewalt im öffentlichen Raum durch oder schaffen Koordinations- und Beschwerdestellen. Um die verschiedenen Bedürfnisse der verschiedenen Nutzergruppen besser zu kennen und zu berücksichtigen führen viele Städte Gespräche und runde Tische mit verschiedenen Gruppen und Organisationen. Was funktioniert gut, was bereitet Schwierigkeiten? Trotz der Vielfalt der eingesetzten Instrumente konnte eine Reihe von Erfolgsfaktoren, aber auch Herausforderungen für den Umgang mit Nutzungskonflikten in städtischen Räumen definiert werden. Organisatorisch braucht es rechtliche Grundlagen und die Koordination der Verwaltung. Als Grundvoraussetzung benötigt die Verwaltung eine gesetzliche Grundlage, die überhaupt die Steuerung der Nutzung der öffentlichen Räume zulässt. Dies klingt banal, das Beispiel Basel zeigt jedoch, das erst mit dem 2014 in Kraft getretenen Gesetz über die Nutzung des öffentlichen Raums (NöRG) eine Steuerung der Nutzung möglich wurde und nicht mehr das Prinzip first-come, first-served gilt. Neu besteht eine rechtliche Grundlage für die Regelung der Dauer und Intensität der Nutzung in sogenannten speziellen Nutzungsplänen. Diese definieren den zulässigen Rahmen und werden mit den betroffenen Akteuren erarbeitet. Entspricht eine ein- 4

9 zelne Veranstaltung diesem Rahmen, muss sie nicht mehr separat publiziert werden, was die Zahl der Einsprachen verringert. Die zweite Vorraussetzung ist eine möglichst effiziente Organisation der Verwaltung und eine starke Koordination unter den verschiedenen Fachbereichen. Beim Thema Nutzung der öffentlichen Räume sind viele Dienststellen beteiligt, was oft zu zahlreichen Schnittstellen sowie langwierigen und unübersichtlichen Abläufen führt. Die Verwaltung der Stadt Zürich kennt zum Beispiel nicht einmal alle ihre eigenen Instrumente. Bewährt hat sich die Definition einer Dienststelle als Leitbehörde, welche als zentrale Anlaufstelle zum Thema Nutzung der öffentlichen Räume nach innen und aussen fungiert, wie zum Beispiel in Luzern die Dienstabteilung Stadtraum und Veranstaltungen STAV. Die Leitbehörde wird idealerweise durch ein Koordinationsgremium Nutzung öffentlicher Räume unterstützt, in welchem alle relevanten Dienststellen beteiligt sind und sich zu den verschiedenen Themen austauschen. Wie genau diese Koordination aussieht, ist jedoch sehr stark von der jeweiligen Verwaltungskultur abhängig. Inhaltlich empfiehlt sich eine übergeordnete Strategie und Rahmenvorgaben pro Ort. Inhaltlich sind sich die Städte einig, dass es aufeinander abgestimmte Instrumente braucht, von der übergeordneten Strategie bis hin zu konkreten Vorgaben und Massnahmen vor Ort. Wichtig sind dabei ein politischer Konsens über die generelle Stossrichtung, Kriterien zur Beurteilung von Nutzungen und eine räumliche Gesamtbetrachtung der Nutzungen. Diese übergeordnete Strategie beantwortet idealerweise Fragen wie: wo soll welche Nutzung unter welchen Bedingungen stattfinden, welche Orte können in welcher Intensität genutzt werden, wo kann ein Ausgleich geschaffen werden und welche Zusammenhänge und Abhängigkeiten bestehen zwischen den verschiedenen Orten. Vielversprechend ist dazu der Ansatz des Entwicklungsrichtplans der Basler Innenstadt. Dabei schliesst die Verwaltung Nutzungen nicht komplett aus, sondern bildet Schwerpunkte, welche die wesentlichen und prägenden Funktionen eines Ortes beschreiben (z. B. Ort des Handels, des Spiels, der Unterhaltung, der Repräsentation oder der Ruhe). Zusätzlich wird definiert, welche Kategorien von bewilligungspflichtigen Nutzungen an diesem Ort hauptsächlich berücksichtigt werden (z. B. Märkte, Sportoder Kulturveranstaltungen, Feste, Information oder Boulevardgastronomie). Um die konkrete Nutzung der einzelnen Orte zu steuern, wird anschliessend der Nutzungsrahmen mit Rahmenbedingungen und Nutzungsregeln festgelegt. Bestehende Beispiele dafür sind die Bespielungspläne aus Basel und St. Gallen oder Nutzungskonzepte aus Bern, Luzern und Zürich. Die folgenden Elemente können in einem Nutzungsrahmen festgelegt werden: Art und Zweck der Nutzung, Dauer der Belegung und Sperrzeiten, Belegungs- und Sperrflächen, maximale Lärmbelastung, Anforderungen an die temporären Bauten, sowie weitere Auflagen zu Themen wie Sicherheit, Verkehr, Verpflegung, Reinigung und Entsorgung, Kommunikation etc. 5

10 Für den Prozess sind der Einbezug aller Akteure und genügend finanzielle und politische Ressourcen unabdingbar. Als weitere Vorraussetzung gilt es alle Akteure inner- und ausserhalb der Verwaltung miteinzubeziehen. Es braucht in einem möglichst frühen Stadium eine Auslegeordnung der Bedürfnisse. Wenn die verschiedenen Interessen und Ansprüche im Saal sitzen, können Nutzungskonflikte sichtbar gemacht werden und bei den Beteiligten wächst das Bewusstsein, dass öffentliche Räume grundsätzlich Orte des Verhandelns zwischen unterschiedlichen Bedürfnissen sind. Gewisse Interessensgegensätze können nie gelöst werden, aber gemeinsam kann ein guter Umgang damit gefunden werden. Wichtig dabei ist es, alle relevanten Akteure zu berücksichtigen und bei Vertretungen nicht immer dieselben Personen oder Organisationen einzuladen. Luzern führt sogenannte Stadtteilkonferenzen durch, zu welchen alle quartierrelevanten Kräfte und nicht nur die etablierten Organisationen eingeladen werden. Basel hat gute Erfahrungen damit gemacht Anwohnervertreter an einem Informationsanlass durch die Anwesenden wählen zu lassen. Eine besondere Herausforderung stellt die Integration von spezifischen Nutzergruppen wie Kinder, Jugendliche oder Menschen mit einem Migrationshintergrund dar. Diese bleiben einem traditionellen Mitwirkungsanlass häufig fern. Um diese Anliegen ebenfalls abzuholen, haben sich Nebenanlässe bewährt (z.b. Malwettbewerb für Kinder, Filmwochenende für Jugendliche) deren Resultate anschliessend in die Hauptveranstaltung eingebracht werden oder die Arbeit mit interkulturellen Vermittlern. Besondere Beachtung fand das Projekt Freiraum Zug, welches in drei Mitwirkungsveranstaltungen WAS, WO und WIE die Nutzung der öffentlichen Räume der Stadt Zug diskutierte. Dabei wurde sehr stark mit Bildern und Visualisierungen gearbeitet und die Nutzungen wurden auf Plänen physisch lokalisiert und verschoben. Dabei konnten Nutzungskonflikte und unterschiedliche Sichtweisen aufgezeigt und die Auswirkung verschiedener Varianten ausprobiert werden. Eine klare Kommunikation und Information im Prozess ist von grosser Bedeutung. Die Rahmenbedingungen und zu diskutierenden Fragestellungen müssen klar definiert werden. Zu guter Letzt haben die Städte darauf hingewiesen, dass sämtliche bisher erwähnten guten Ansätze zunichte gemacht werden können, wenn nicht genügend finanzielle Ressourcen und der politische Wille zur Durchsetzung besteht. Es braucht den politischen Mut die Nutzung der öffentlichen Räume zu steuern und etwas zu verändern, ansonsten besteht die Gefahr, dass Projekte in der politischen Entscheidungsfindung komplett verändert, auf Eis gelegt oder weiterhin Veranstaltungen entsprechend den politischen Mehrheiten fallweise beurteilt werden. 6

11 Fazit Die Herausforderungen im Umgang mit Nutzungskonflikten im städtischen Raum sind zahlreich. Es sind jedoch ebenfalls zahlreiche Best-Practice-Beispiele in verschiedenen Schweizer Städten im Einsatz. Damit alle von diesem Wissen profitieren können, ist die Fortführung und Intensivierung des Erfahrungsaustauschs unter den Städten besonders wichtig. 7

12 2 Einleitung 2.1 Trends und Herausforderungen der Nutzung öffentlicher Stadträume Die Nutzung der öffentlichen Stadträume verändert sich. Zu Beginn des 20. Jahrhunderts standen notwendige Aktivitäten im Vordergrund, die dem Verkehr sowie dem Transport und dem Umschlag von Waren dienten. Das Flanieren und der Aufenthalt um ihrer selbst Willen spielten eine untergeordnete Bedeutung. Heute dominieren nebst dem seit den 50er Jahren zunehmendem Verkehr optionale Aktivitäten wie urbane Freizeit- und Erholungsangebote. Wir nutzen die öffentlichen Stadträume vermehrt bewusst zum Verweilen, zum Essen, für Sport, als Treffpunkt, zur Erholung, zur kulturellen Unterhaltung, für kommerzielle Anlässe und für vieles mehr. Die öffentlichen Stadträume unterliegen einem stetigen Funktions-, Nutzungs- und Gestaltungswandel (Selle, 2010, S. 70). Abbildung 1: Die Evolution des öffentlichen Lebens Quelle: Gehl architects, 2009, eigene Darstellung 8

13 Weitere gesellschaftliche und wirtschaftliche Trends beeinflussen die Nutzung der öffentlichen Stadträume (Regierungsrat Kanton Basel-Stadt, 2012, S und Stadtrat Stadt St. Gallen, 2010, S. 1-5; 15-17). Mediterranisierung und 24-Stunden Gesellschaft Die Nutzung der öffentlichen Stadträume bis in die Morgenstunden wird als Mediterranisierung bezeichnet. Der Begriff steht dafür, dass auch nördlich der Alpen immer mehr Menschen den Aufenthalt und die Begegnung auf öffentlichen Plätzen pflegen und schätzen und sich öfters und länger im Freien aufhalten. Dieser Trend geht Hand in Hand mit der sogenannten 24-Stunden Gesellschaft. Eine Vielzahl an Freizeit-, Unterhaltungs- und Vergnügungsangeboten, neue Öffnungszeiten der Geschäfte und Restaurants und veränderte Arbeitszeiten lassen das Leben in der Stadt quasi rund um die Uhr pulsieren. Beide Trends führen jedoch auch zu vermehrten Konflikten. Lärm von Veranstaltungen im öffentlichen Raum, von Boulevardgastronomie, Restaurants und Musiklokalen aber auch vom einfachen Aufenthalt im öffentlichen Raum oder von nächtlichen Heimkehrern beeinträchtigt das Ruhebedürfnis der Anwohnerschaft. Littering, Geruchsbeeinträchtigungen und Sachbeschädigungen sind weitere unerwünschte Begleiterscheinungen, welche zu einem hohen Unterhaltsaufwand und Reklamationen führen. Kommerzialisierung Öffentliche Stadträume werden intensiv kommerziell genutzt durch Gastronomie, Märkte, Veranstaltungen, Promotionen etc. Diese kommerziellen Angebote werden geschätzt und rege genutzt, die öffentlichen Stadträume sind dadurch belebt und attraktiv. Die Kommerzialisierung führt jedoch häufig zu einer Einschränkung der Zugänglichkeit und Nutzbarkeit öffentlicher Stadträume für die Allgemeinheit. Wer nicht Eintritt bezahlt oder konsumiert kann sich nicht oder nur beschränkt auf diesen Flächen aufhalten. Finden an gewissen Orten viele bewilligungspflichtige Nutzungen, wie Veranstaltungen und Feste, statt, 9

14 wird die alltägliche Nutzung mindestens zeitweise verdrängt. Auch unter den verschiedenen Veranstaltern kann es zu einer Konkurrenzsituation um die begehrten zentralen Plätze kommen, häufig auf Kosten von neuen Nutzungen oder nicht gewinnorientierten Veranstaltungen. Übernutzung von Grün- und Freiräumen Grün- und Freiräume haben in der dichten Stadt eine besondere Bedeutung. Nah gelegene und gut erreichbare Grünräume sowie speziell die See- und Flussufer werden zur Erholung, für Sport und andere Freizeittätigkeiten von Mensch und Tier intensiv genutzt. Die Attraktivität der Grünräume führt jedoch zu einem hohen Nutzungsdruck bis hin zur Übernutzung und zu Schäden an Infrastruktur und Natur. Die starke Nutzung führt auch zu Konflikten zwischen den verschiedenen Erholungsnutzern im Park oder Naherholungsgebiet, zum Beispiel zwischen Velofahrern, Joggern, Hundebesitzer und Familien mit Kindern. Raumanspruch des Verkehrs Die Menschen sind zunehmend mobiler und bewegen sich mit unterschiedlichen Verkehrsmitteln im öffentlichen Stadtraum fort. Seit dem Einzug des Automobils ab den 50er Jahren nimmt der Verkehr einen beträchtlichen Teil der in der Stadt begrenzten öffentlichen Flächen als Verkehrsweg oder Parkierungsfläche in Anspruch. Andere Nutzungen aber auch der Fuss- und Veloverkehr werden vom motorisierten Verkehr gefährdet oder verdrängt und der Nutzungsdruck auf den verbleibenden Flächen erhöht sich. In den Innenstädten werden deshalb vermehrt verkehrsberuhigte oder Fussgänger-Zonen eingeführt und bei Neugestaltungen wird Verkehrsraum wenn möglich zu Aufenthaltsraum umgestaltet. 10

15 Neue Kommunikationstechnologien Neue Kommunikationstechniken und formen wie Public-WLAN oder Social Media führen zu einer veränderten und teils sehr spontanen Nutzung des öffentlichen Raums. Durch den technischen Fortschritt werden die öffentlichen Stadträume zum Büro oder zum Partyraum. Dies führt zu einer hohen Eigendynamik und steigert die Anforderungen an die Infrastruktur im öffentlichen Raum. Spontane Partys ohne Veranstalter, Massenaufrufe via Internet mit anschliessenden Vandalenakten oder Ansammlungen von Menschen vor freien WLAN-Spots führen zu Lärmklagen, erhöhtem Unterhaltsaufwand und einem subjektiven Unsicherheitsgefühl. Fazit: gesteigerte Anforderungen an die städtische Verwaltung Dieser kurze Überblick über die Trends und Herausforderungen zeigt, dass die Anforderungen an die öffentlichen Stadträume komplex und vielschichtig sind. Die städtische Verwaltung steht vor der Herausforderung, mit diesen gesteigerten Anforderungen umzugehen. Sie hat die Aufgabe, die negativen Auswirkungen der Nutzungen, wie Lärm, Littering, Übernutzung und Nutzungsverdrängung, bestmöglich zu handhaben und zu minimieren und für einen Interessensausgleich zu sorgen. 2.2 Forschungsbedarf und raumplanerische Relevanz Obwohl Nutzungskonflikte im städtischen Raum sehr präsent sind, wurde das Thema bisher wenig erforscht. Die vorhandenen Theorien oder wissenschaftlichen Untersuchungen zum Thema Nutzungskonflikte beschränken sich auf Konflikte und den Umgang mit ihnen in Naturparks oder Naherholungsgebieten (siehe Kapitel 3). Das Thema hat jedoch eine grosse Bedeutung in den Schweizer Städten und eine raumplanerische Relevanz. Mit dem erklärten Ziel der Raumplanung, die urbane Verdichtung zu fördern, wird die städtische Bevölkerung in Zukunft weiter zunehmen und damit auch der Druck auf die öffentlichen Stadträume. Qualitätsvolle öffentliche Stadträume sind für die Lebensqualität und die Attraktivität der Stadt jedoch von grösster Bedeutung. Planerisch ist es deshalb von grosser Wichtigkeit, die bestehenden städtischen Plätze, Grün- und Freiräume so zu sichern, zu gestal- 11

16 ten und zu bewirtschaften, dass sie von der Bevölkerung auf eine vielfältige Weise und möglichst konfliktarm genutzt werden können. 2.3 Fragestellung Stadtverwaltungen sind daher im Umgang mit Nutzungskonflikten im öffentlichen städtischen Raum gefordert. Die vorliegende Arbeit geht deshalb folgenden Fragen nach: Was ist der öffentliche Stadtraum? Was führt zu Konflikten im städtischen Raum? Wie soll mit Nutzungskonflikten umgegangen werden? Wie gehen Schweizer Städte bisher mit dem Thema Nutzungskonflikte um? Welche Instrumente setzen sie ein? Welche Erfahrungen haben die Städte mit diesen Instrumenten gemacht? Was sind Erfolgsfaktoren und Herausforderungen, wo besteht Handlungsbedarf? Welche Empfehlungen können zur Weiterentwicklung der Instrumente im Umgang mit Nutzungskonflikten im städtischen Raum gegeben werden? Was beinhalten solche Instrumente? Mit welchem Verfahren sollen diese Instrumente erarbeitet werden? 2.4 Gliederung und Vorgehen Um diese Fragen beantworten zu können, habe ich zu Beginn die theoretischen Grundlagen zum Umgang mit Nutzungskonflikten anhand von Literaturrecherchen erörtert (Kapitel 3). Um die Erkenntnisse aus der Theorie mit Erfahrungen aus der Praxis zu vervollständigen, habe ich im Kapitel 4 Praxisbeispiele aus acht Deutschschweizer Städten analysiert (Basel, Bern, Luzern, Olten, Solothurn, St. Gallen, Zürich und Zug). Diese haben sich zu einer Arbeitsgruppe des Städteverbands, genannt ZORA Zentrum öffentlicher Raum zusammengeschlossen, um Erfahrungen im Umgang mit dem öffentlichen Raum auszutauschen. Mit Hilfe eines schriftlichen Fragebogens habe ich mir in einem ersten Schritt eine Übersicht über die Nutzungskonflikte in den jeweiligen Städten, über die von ihnen eingesetzten Instrumenten und die damit gemachten Erfahrungen. Um eine möglichst vollständige und umfassende Übersicht zu erhalten, habe ich den Städten die Zusammenstellung aller Rückmeldungen nochmals zur Kontrolle und Ergänzung zugestellt. In einem zweiten Schritt habe ich mich sowohl inhaltlich und als auch räumlich vertieft. Inhaltlich habe ich mich auf übergeordnete strategische Instrumente und die konkreten Instrumente zur planerischen Steuerung der Nutzung von einzelnen Orten fokussiert. Räumlich habe ich drei Städte ausgewählt, welche in diesem Bereich vielversprechende Instrumente einsetzen: Basel, Luzern und Zug. In jeder dieser Städte habe ich vertiefende Interviews mit mindestens zwei Akteuren geführt, nach Möglichkeit mit einem Vertreter der Verwaltung und mit einem verwaltungsnahen Akteur, der eine gewisse Aussensicht einbringen kann. 12

17 Basierend auf den Erkenntnissen aus der Theorie und den Praxisbeispielen habe ich Empfehlungen zur Weiterentwicklung der Instrumente im Umgang mit Nutzungskonflikten erarbeitet (Kapitel 5). Einen ersten Entwurf dieser Empfehlungen zu Inhalt und Verfahren von Instrumenten habe ich mit den Vertretern der acht interviewten Städte an einer Feedback-Sitzung diskutiert. Die dabei eingebrachten Hinweise und Ergänzungen habe ich in die Endfassung der Empfehlungen eingearbeitet. 2.5 Abgrenzung Diese Arbeit begrenzt sich auf die Instrumente der kommunalen und kantonalen Verwaltung für den Umgang mit Nutzungskonflikten im öffentlichen Stadtraum und fokussiert sich dabei auf die raumplanerischen Instrumente. Die öffentlichen Stadträume und der Umgang mit den darin stattfindenden Nutzungskonflikten sind jedoch nicht alleine Aufgabe der Verwaltung, sondern der gesamten Gesellschaft. Strategien, Konzepte, Bewilligungen und Normen beeinflussen nur einen Teil der Nutzer und der Nutzungen in den öffentlichen Räumen. Damit diese zu einem gemeinsamen und attraktiven Lebensraum werden können, braucht es einen gesellschaftlichen Dialog. Es braucht die Übernahme von Verantwortung jedes Einzelnen durch sein individuelles Verhalten und durch Respekt und Toleranz im gegenseitigen Umgang bei der Nutzung der öffentlichen Räume. Dieser Aspekt wird jedoch in dieser Arbeit nicht behandelt. 13

18 3 Theoretische Grundlagen In diesem Kapitel werden die theoretischen Grundlagen zum Thema der vorliegenden Arbeit erörtert: was ist der öffentliche Stadtraum, was führt zu Nutzungskonflikten im städtischen Raum und welche Empfehlungen existieren in der sozialwissenschaftlichen Theorie zum Umgang mit Nutzungskonflikten 2? 3.1 Was ist der öffentliche Stadtraum? Nutzungskonflikte in der Stadt spielen sich vielfach in öffentlichen Räumen ab oder entstehen durch Nutzungen im öffentlichen Raum. Aus diesem Grund drängt sich die grundlegende Frage auf: was wird unter öffentlichem Stadtraum verstanden und welches Konzept steht hinter dem Begriff? Zur Definition des öffentlichen Raumes werden in der Regel drei Aspekte herangezogen (Selle, 2010, S ): Öffentliche Räume sind diejenigen Aussenräume im Besitz einer Stadt oder Gemeinde, die jederzeit öffentlich zugänglich sind und von deren Nutzung niemand ausgeschlossen werden kann. Diese Aspekte erweisen sich jedoch beim genaueren Hinsehen alle als nur teilweise zutreffend. Nicht alle öffentlich zugänglichen Räume sind im Besitz der Stadt oder Gemeinde, sie können auch im Besitz von Institutionen, Unternehmen oder in Privatbesitz sein, wie z.b. Bahnhöfe. Die uneingeschränkte Zugänglichkeit ist in der Realität ebenfalls nicht immer gewährleistet; häufig bestehen Einschränkungen durch Eintrittsgelder, durch Ausschluss von gewissen Gruppen, durch zeitliche Beschränkungen oder aufgrund Belegung durch andere Nutzungen. Aus diesem Grund schlägt Selle vor, von öffentlich nutzbaren Räumen oder von Stadträumen zu sprechen, wenn sich grundsätzlich alle Menschen darin aufhalten können (Selle, 2010, S. 21). Das Konzept Raum wird in dieser Arbeit umfassend gesehen. In Anlehnung an die Raumtheorie von Henri Lefèbvre wird der Raum als Produkt aus physisch wahrgenommenem Raum, aus mental konzipiertem Raum sowie aus gelebtem und erlebtem sozialem Raum verstanden (Schmid, 2005, S. 207, Lefèbvre, 2000, S. 50, 328, 426). Diese drei Dimensionen des Raumes können sowohl auf der Ebene des einzelnen Nutzers betrachtet werden als auch auf der Ebene der Gesellschaft. Ein Spezialist entwirft ein Konzept oder einen Plan, wie ein Raum gestaltet werden soll. Durch die Realisierung des Konzepts existiert der Raum physisch. Ist er fertig gebaut, wird er von den Nutzern angeeignet und mit Bedeutungen versehen. Der einzelne Nutzer 2 Dieses Kapitel entspricht der ergänzten und weiterbearbeiteten Fassung der theoretischen Grundlagen aus dem Exposé der Autorin (Hungerbühler-Mattmüller, 2012) 14

19 nimmt den physischen Raum wahr und verknüpft diesen mit dem Erlebten in diesem Raum, was wiederum seine Vorstellung des Raumes beeinflusst (Schmid, 2005, S. 230). Diese Raumkonzeption sieht Räume als dynamische Prozesse an und schliesst somit Widersprüche und Differenzen über die Bedeutung und Funktion öffentlicher Räume explizit mit ein. In der Stadt findet sich im Gegensatz zum Dorf eine Vielzahl von öffentlichen und halböffentlichen Räumen, in denen eine hohe Interaktionsdichte stattfinden kann. Diese Interaktionsdichte setzt sich aus einer baulichen und einer sozialen Dichte zusammen (Wehrli-Schindler, 1995, S. 74/75). In urbanen öffentlichen Räumen überlagern sich verschiedene gleichzeitige Öffentlichkeiten, Schichten der Nutzung, der Perspektiven und Bedeutungen, die dem Raum durch die kulturelle Produktion seiner Bewohner und Bewohnerinnen gegeben werden. (Reiners et al., 2006, S. 26). Dass diese Überlagerungen der unterschiedlichen Nutzungen nicht ohne Widersprüche und Differenzen möglich sind, ist also bereits Teil des umfassenden Raumverständnisses. Der öffentliche Raum ist demnach ein Territorium, in dem sich unterschiedliche Interessen manifestieren, in dem Subjekte und Gruppen miteinander verhandeln. Das kontinuierliche Aufeinandertreffen und Aushandeln unterschiedlicher Interessen und Wertvorstellungen von auch widersprüchlichen Bedeutungszuschreibungen ist das, was Urbanität ausmacht. (Wildner, 2003, S. 179) 3.2 Was führt zu Nutzungskonflikten im städtischen Raum? Bereits das oben verwendete Raumverständnis macht deutlich, dass unterschiedliche Nutzungen, Interessen und Ansprüche im öffentlichen Raum aufeinandertreffen. Um die dabei entstehenden Nutzungskonflikte besser zu verstehen, fasst dieser Abschnitt die wichtigsten theoretischen Grundsätze der Sozialpsychologie zu diesem Thema zusammen und gibt eine Übersicht über die verschiedenen Nutzungskonflikte im städtischen Raum. Das Handeln eines Individuums steht in engem Zusammenhang mit seinen sozialen Werten, Normen und Prozessen und dient der Verwirklichung der eigenen Interessen (Mann, 2006, S. 44). Interessen lassen sich jedoch nur mit Zustimmung oder gegen den Widerstand anderer Akteure durchsetzen. Liegen unterschiedliche oder sogar gegensätzliche Interessen verschiedener Akteure vor, entsteht ein sozialer Konflikt. Als Konflikt wird also eine Situation definiert, in der zwei oder mehr Motive, Ziele, Handlungsentwürfe oder Handlungen, die mit ähnlicher und meist hoher Intensität verfolgt werden, tatsächlich oder scheinbar unvereinbar sind. (Schwarz, 2008, S. 14). Auf räumliche Nutzungskonflikte angewandt bedeutet dies, dass unterschiedliche Ansprüche der verschiedenen Nutzergruppen zu Überschneidungen führen und ein Konkurrenzkampf um die gleiche begrenzte Fläche oder eine Inkompatibilität zwischen den verschiedenen Nutzun- 15

20 gen entsteht (Schwarz, 2008, S. 14 und Mann, 2006, S. 45). Die Ansprüche an den städtischen Raum sind vielfältig. Er dient dem Aufenthalt und der Erholung, dem Konsum und der Unterhaltung, der Kommunikation und dem Erlebnis, der Fortbewegung und nicht zuletzt als Wohn- und Arbeitsort. Zu Konflikten führt die Überschneidung dieser verschiedenen Ansprüche vor allem dann, wenn andere Nutzer oder Nutzungen das Erreichen der eigenen Ziele und Interessen so beeinträchtigen, dass die Erwartungen und Bedürfnisse nicht mehr erfüllt werden und Unzufriedenheit entsteht (Mann, 2006, S. 44). Meist sind solche Konflikte asymmetrischer Natur, da sich nur eine Partei gestört fühlt. Die Einschätzung einer Konfliktsituation bzw. das Konfliktempfinden variiert zudem je nach Wahrnehmungsfilter, Erziehung, kulturellen Einflüssen, Konstitution und bisherigen Erfahrungen (Schwarz, 2008, S. 15). Es ist also unterschiedlich, was überhaupt als Konflikt wahrgenommen wird. Die Art der Nutzungskonflikte ist ebenso vielfältig wie die Ansprüche an den städtischen Raum. Folgende Problemfelder treten im städtischen Raum auf: Emissionen: Lärm, Erschütterung, Licht und Gerüche Infrastruktur, Unterhalt: Littering, mangelnder Unterhalt und Vandalismus Behinderung durch Nutzungsüberlagerungen: Verhaltensbeeinträchtigungen, Verdrängung und Übernutzung Belästigung: Empfindensbeeinträchtigung und Unbehagen durch Gewalt, sowie reduziertes Sicherheitsempfinden durch andere Personen oder soziale Randgruppen 3.3 Wie soll mit Nutzungskonflikten umgegangen werden? Es kann also festgestellt werden, dass verschiedene Nutzer und Nutzergruppen als Teilöffentlichkeiten um den öffentlichen Raum konkurrenzieren und eine zeitlich befristete Aneignung des öffentlichen Raums fordern. Die schwierige Aufgabe der Verwaltung besteht nun darin mit der Verteilung des öffentlichen Raums politisch subtil umzugehen, sodass die verschiedenen real existierenden Teilöffentlichkeiten einer Stadt alle berücksichtigt werden können. Es ist aber auch eine Aufgabe der Stadtbehörden, Aussenräume tatsächlich für die Öffentlichkeit, d.h. für Alle offen zu erhalten und darauf zu achten, dass diese nicht von Teilöffentlichkeiten in Beschlag genommen werden. (Wehrli-Schindler, 1995, S. 76) Es stellt sich also die Frage, wie die Verwaltung konkret mit den oben skizzierten Nutzungskonflikten in öffentlichen Stadträumen umgehen soll. Dazu liefert die Theorie Aussagen zur Grundhaltung und zu den zu beachtenden Zusammenhänge sowie inhaltliche, organisatorische und prozessorientierte Ansätze. 16

21 3.3.1 Grundhaltung und Zusammenhänge Abgeleitet vom verwendeten umfassenden Raumverständnis ergeben sich für den Umgang mit Nutzungskonflikten in öffentlichen Stadträumen gewisse Grundhaltungen und Prämissen (Emmenegger, Litscher, 2009, S. 24). Eine Grundhaltung ist die Wahrnehmung der fragilen Gleichgewichte und Komplexitäten in öffentlichen Stadträumen: dadurch, dass sich im städtischen Raum gesellschaftliche Herausforderungen und Probleme zeigen, kann deren Bewältigung oder Lösung nur in einem gesamtgesellschaftlichen Kontext und in umfassender Weise erfolgen. Eine weitere Grundhaltung besteht darin, die Widersprüchlichkeiten und Diversitäten in öffentlichen Stadträumen zu akzeptieren: Differenz, Widersprüchlichkeit, Unvorhersehbares und Diversität der verschiedenen Bedürfnisse und Nutzungen zeichnet das städtische Leben und die öffentlichen Stadträume aus. Der Einbezug dieser Aspekte verlangt jedoch nach neuen Sicht- und Herangehensweisen. Um möglichst vielen Ansprüchen in einem komplexen und sich wandelnden Umfeld gerecht zu werden, muss der öffentliche Stadtraum umfassend betrachtet werden. Nur so kann ein neuer Konsens über dessen Nutzung in der Gesellschaft verankert werden. (Durrer, Steiner, 2007, S. 22). Für das Handeln in öffentlichen Stadträumen gilt es deshalb in erster Linie Zusammenhänge herzustellen: räumliche, funktionale, organisatorische, zeitliche und ganz besonders zwischen den Akteuren (Selle, 2010, S ): Räumliche Zusammenhänge: die Vielfalt und die unterschiedliche Nutzung der öffentlichen Stadträume machen es notwendig, die Räume differenziert, ortsspezifisch und unter Berücksichtigung ihrer eigenen Logik zu betrachten. Hingegen sind die öffentlichen Räume einer Stadt, so verschieden sie auch sind, miteinander verbunden und voneinander abhängig. Es gilt daher, die öffentlichen Stadträume sowohl differenziert, aber auch als gesamthaftes System zu behandeln. Funktionale Zusammenhänge: In der Politik und in der Planung werden die Raumansprüche der verschiedenen Nutzungen wie Verkehr, Freizeit, Erholung, Kultur, Konsum etc. immer noch vorwiegend sektoriell betrachtet. Da sich die verschiedenen Funktionen in den öffentlichen Stadträumen bekanntlich überlagern, ist eine zusammenführende Betrachtung nötig. Organisatorische Zusammenhänge: Die Zuständigkeiten für die öffentlichen Stadträume sind in den öffentlichen Verwaltungen häufig räumlich und funktional auf viele verschiedene Dienststellen aufgeteilt. Um der Fragmentierung entgegen zu wirken, gilt es auch hier Zusammenhänge herzustellen durch Koordination, durch die Schaffung von Ansprechpartnern, durch das Abstimmen von Verfahren und wenn möglich durch die Bündelung von Zuständigkeiten. Zeitliche Zusammenhänge: Die Politik denkt oft nur in kurzen Zeitabständen. Um jedoch dem System der öffentlichen Stadträume gerecht zu werden ist eine gewisse Kontinuität erforderlich. Es braucht einerseits langfristige Ziele und übergreifende Strategien, andererseits darauf abgestimmte, kurzfristig erlebbare Massnahmen. Zusammenhang zwischen den Akteuren: Öffentliche Stadträume sind eine Gemeinschaftsaufgabe der verschiedensten Akteure. Der Stadt kommt als grösste Eigentümerin öffentlich nutzbarer Flächen und als Akteurin mit planerischen und ordnungsrechtlichen Kompetenzen zweifelsohne eine spezielle Rolle zu. Aber angesichts der ver- 17

22 schiedenen Bedürfnisse und Aushandlungsprozesse muss der Interaktion und Zusammenarbeit der verschiedenen Akteure besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden. Diese grundsätzlichen Sichtweisen zum Umgang mit dem städtischen Raum werden im nächsten Kapitel weiter konkretisiert und ausgeführt Inhaltliche Ansätze Aushandlung der Belastbarkeit eines Raumes und seiner Nutzer Die Grundfrage, wie die Belastbarkeit eines Raumes und seiner Nutzer ausgehandelt werden kann, wird vom Modell der sozialen Tragfähigkeit aufgegriffen. Dieses findet vor allem in Naturpärken in den USA Anwendung, kann jedoch auch wertvolle Hinweise auf den Umgang mit Nutzungskonflikten im städtischen Raum geben. Im Zentrum des Modells der sozialen Tragfähigkeit stehen einerseits die wissenschaftliche Ermittlung der Ansprüche der verschiedenen Nutzergruppen und andererseits die intensive Zusammenarbeit mit den unterschiedlichen Interessensgruppen. Ziel des Prozesses ist es, die als angemessen geltende Anzahl von Nutzern für ein bestimmtes Gebiet zu bestimmen, oder mit anderen Worten die gemeinsame Festlegung des akzeptablen Masses an Störung (Mann, 2006, S ). Dabei geht es in erster Linie um das Aushandeln der Belastbarkeit eines Raumes und seiner Nutzer. Diese sogenannte Kapazitätsgrenze hängt dabei von verschiedenen Komponenten ab. Diese können auch auf den städtischen Raum übertragen werden: Abbildung 2: Kriterien der Belastbarkeit eines Raumes Kriterien der Belastbarkeit eines Landschaftsraumes gemäss Mann Natürlichen Gegebenheiten, physische Landschaft Erschliessung, Infrastruktur, Erholungseinrichtungen Art der Nutzung, weitere Besucher und ihre Aktivitäten Abgeleitete Kriterien der Belastbarkeit eines städtischen Raumes Topographische und städtebauliche Gegebenheiten, physische Stadtlandschaft Erschliessung, Infrastruktur, Angebote im öffentlichen Raum Art der Nutzung des Raumes und der umgebenden Bebauung, weitere Nutzer und ihre Aktivitäten Quelle: Mann, 2006, S. 42 und 56 (mod.), sowie eigene Darstellung Die Aufnahmekapazität eines Raumes ist somit ein Mix aus ökologischen, technischen, ökonomische und sozialen Kapazitätsgrenzen, kombiniert mit der zeitlichen Verteilung der Belastung. Hier setzt das Modell der sozialen Tragfähigkeit ein, in dem es eine Aussage über die psychologische Belastungsgrenze eines Raumes ermöglicht. Diese Belastungsgrenze gilt in Erholungsräumen als überschritten, wenn die Qualität der Erholung für einen definierten Teil der Nutzer 18

23 nicht mehr akzeptabel ist und aus diesem Grund Ausweichverhalten auftritt. Die tolerierbare Nutzungsintensität beziehungsweise die maximale Belastbarkeit von öffentlichen Räumen ist demnach einerseits abhängig vom Nutzungscharakter des Raumes, andererseits jedoch auch von der Erwartungshaltung des einzelnen Benutzers des Raumes (Wagenfeld, 1985, S. 44). Um die maximale Belastbarkeit festzustellen, wird im Modell der sozialen Tragfähigkeit das Konfliktpotenzial in Form von Indikatoren und Standards ausgedrückt. Die Indikatoren definieren die Störung in einer messbaren Grösse. Anschliessend wird mit Hilfe von Befragungen ein für diesen Ort gültiger Standard definiert, der den maximal tolerierbaren Grad der Störung ausdrückt. Dieser fungiert anschliessend als Orientierungshilfe für Entscheide des Managements des Parks, wie viel Störung zuviel Störung ist und ob Massnahmen notwendig sind (Manning, 1999, S. 67). Es geht nicht darum Nutzungen zu fördern oder zu reglementieren, sondern die Entscheidungsgrundlagen für das Management zu verbessern, indem versucht wird die Akzeptanz von Störungen zu messen und ihr Ausmass auf die Nutzung zurückzuführen. Die Definition von messbaren Indikatoren und der dazugehörigen Standards stellt bei diesem Ansatz die grösste Herausforderung dar. Entscheidend ist denn auch weniger die direkte technische Anwendung des Modells, sondern die zugrunde liegende Erkenntnis, dass es sich beim Identifizieren von Konflikten, Indikatoren und Standards sowie bei der Suche nach spezifischen Massnahmen um einen Prozess und nicht um ein fertiges Endprodukt handelt (Manning, 2004, S. 91). Die Frage der Zumutbarkeit von Belastungen im öffentlichen Raum kann nicht ausschliesslich mechanisch, wie aus dem Umweltbereich bekannt, über fix definierte Grenzwertbetrachtungen gelöst werden, sondern braucht einen Konsens in der Gesellschaft. Dazu muss ein Dialog zwischen den verschiedenen Interessengruppen in Gang gebracht werden (Durrer, Steiner, 2007, S. 22). Bildung von Teilräumen und Verteilung von Nutzungen Der Aspekt des Herstellens von räumlichen Zusammenhängen kann durch das Bilden von Teilräumen und durch die Verteilung von Nutzungen konkretisiert werden. Angesichts der Konkurrenz zwischen verschiedenen Nutzungen sowie der zunehmenden Überlagerung der Funktionen in öffentlichen Stadträumen gilt es, in Zukunft durch abwägendes und ausgleichendes Management die zeitliche und räumliche Verteilung von Nutzungen zu steuern (BBSR, S. 2). Nicht jeder städtische Raum muss die gleichen Funktionen erfüllen und Nutzungen beherbergen. Durch das Ausweisen von Teilräumen mit unterschiedlichen Funktionen, Angeboten und Eigenheiten im selben Stadtsystem können verschiedene Aktivitäts-, Erfahrungs- und Ruheräume für die unterschiedlichen Bedürfnisse der Nutzer geschaffen werden (Mann, 2006, S. 226). Bei diesem Ansatz erweist sich das Festlegen der verschiedenen Teilräume und die damit verbundene Aussage über deren Belastung als grösste Schwierigkeit. Um diese Werteentscheide 19

24 betreffend akzeptabler Störung zu treffen, braucht es, wie im vorherigen Absatz beschrieben, den Einbezug der Öffentlichkeit. Zudem gilt es weiterhin das Gesamtsystem der öffentlichen Stadträume im Blick zu haben. Förderung des multifunktionalen Charakters der öffentlichen Stadträume Der dritte Ansatz, die Förderung des multifunktionalen Charakters der öffentlichen Stadträume, widerspricht auf den ersten Blick dem zuvor ausgeführten Ansatz der Bildung von Teilräumen. Bei genauerem Hinsehen ergänzen sich die beiden Ansätze jedoch sehr gut. Der öffentliche Raum in der Stadt ist begrenzt, dies ist nicht zuletzt einer der Gründe, warum Nutzungskonflikte entstehen. Um die vorhandenen begrenzten öffentlichen Stadträume möglichst vielfältig zu nutzen, sind multifunktionale Stadträume zu fördern. Diese können zu unterschiedlichen Zeiten von unterschiedlichen Nutzern für unterschiedliche Zwecke genutzt werden. Ein Platz kann am Vormittag als Marktplatz dienen, am Nachmittag als Treffpunkt und am Abend als Veranstaltungsbühne. Der multifunktionale Charakter der öffentlichen Räume birgt Bereicherungspotenziale und Nutzungskonflikte zugleich. Eine dichte und vielfältige Raumnutzung eröffnet Optionen für gesellschaftliche Integration und stadträumliche Attraktivität. Daher ist die Multioptionalität der öffentlichen Räume anzustreben. Jedenfalls ist eine Hegemonie einzelner Funktionen bzw. Interessengruppen über einen öffentlichen Raum zu vermeiden. Insofern besteht eine wesentliche Herausforderung darin, Nutzungskonkurrenzen zu regeln und ein verträgliches Miteinander verschiedener Nutzungen zu ermöglichen. (BBSR S. 3) Organisatorische Ansätze Koordination und Kooperation Aufgrund der vielfältigen Aspekte der öffentlichen Stadträume und ihrer Nutzung sind zahlreiche Dienststellen in verschiedenen Organisationseinheiten von diesem Thema betroffen, typischerweise von der Bewilligungsbehörde über die Stadtplanung und -gestaltung, den Unterhalt und die Polizei bis hin zu Dienststellen für Kultur, Sport und Kinder & Jugendliche. Diese (sicherlich nicht vollständige) Aufzählung macht deutlich, dass es sowohl eine klare Rollenverteilung innerhalb der Verwaltung als auch eine ausgeprägte Kooperation zwischen den Fachressorts braucht, wenn möglich sogar eine sozialraumorientierte Organisation der Verwaltung. Ein entsprechender Kulturwandel hat in der Verwaltung begonnen und die ressortübergreifenden Kooperationen gewinnen an Bedeutung. Das Potenzial der Kooperation ist jedoch noch lange nicht ausgeschöpft. Dieser Paradigmenwechsel von einer sektoriellen zu einer sozialräumlichen Organisation führt dazu, dass sich Strukturen, Kompetenzen und Handlungswei- 20

25 sen ändern werden, Aufgaben neu verteilt werden und Akteure sich an neue Rollen gewöhnen und in veränderter Konstellation agieren lernen müssen (Drilling et al., 2013, S. 2-3). Einflussmöglichkeiten Die Nutzung der öffentlichen Stadträume ist vielfältig und besteht sowohl aus der alltäglichen Nutzung als auch der bewilligungspflichtigen Nutzung. Während die bewilligungspflichtige Nutzung direkt von der Verwaltung durch das Bewilligungswesen gesteuert werden kann, entzieht sich die alltägliche Nutzung dem direkten Einfluss der Verwaltung. Aktivitäten wie Flanieren, sich Treffen oder im Park Spielen können nur indirekt durch die Gestaltung der öffentlichen Stadträume beeinflusst werden. Die Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten der Verwaltung auf den öffentlichen Raum und die darin entstehenden Nutzungskonflikte können folgendermassen zusammengefasst werden (angelehnt an Mann, 2006, S. 42) Hardware : der gebaute Raum, beeinflussbar durch die Gestaltung des öffentlichen Raums Software : die Nutzungen und die anderen Nutzer, beeinflussbar durch die bewilligungspflichtigen Nutzungen und indirekt durch die Gestaltung Präsenz und Unterhalt: Pflege der Infrastruktur und soziale Kontrolle, beeinflussbar durch die Intensität des Unterhalts (Reinigung) und der Präsenz (Soziale Arbeit, Polizei) Daraus ergibt sich, dass Nutzungskonflikte in öffentlichen Stadträumen von der Verwaltung mit einer Vielzahl von unterschiedlichen Instrumenten und Massnahmen gesteuert und beeinflusst werden können, wenn sie jeweils an den oben genannten Punkten ansetzen Prozessorientierte Ansätze Kommunikation und Partizipation In praktisch allen Ansätze wird die Kommunikation und Partizipation als wichtiger, unverzichtbarer Baustein im Umgang mit Nutzungskonflikten im städtischen Raum hervorgehoben. Der Fokus einer zeitgemässen, den Bedürfnissen der NutzerInnen gerecht werdenden Raumpolitik, die sich einer ganzheitlichen Raumentwicklung verpflichtet fühlt und Raum als Sozialraum versteht, liegt demnach auf Fragen der Interaktion und Kommunikation, der Verhandlung und Kooperation. (Emmenegger, 2011, S. 29) Im folgenden Abschnitt werden aus diesem Grund die verschiedenen Akteure genauer betrachtet und die wichtigsten Erfolgsfaktoren für erfolgreiche Kommunikation und Partizipation zusammengetragen. 21

26 Akteure Die bisherigen theoretischen Überlegungen haben bereits die Vielfalt der verschiedenen Akteure und ihrer Interessen sowie ihre Bedeutung für die öffentlichen Stadträumen angedeutet. Da in den öffentlichen Stadträumen die unterschiedlichen Bedürfnisse der Akteure aufeinandertreffen, gilt es die verschiedenen Bevölkerungsgruppen bei der Ausgestaltung dieser Stadträume zu beteiligen. So sind nicht nur die spezifischen Anforderungen von Frauen und Männern zu berücksichtigen, sondern auch den Bedürfnissen von Kinder und Jugendlichen, sowie der älteren Generation Rechnung zu tragen (BBSR, S. 3). Speziell für Jugendliche haben die öffentlichen Stadträume eine sehr grosse Bedeutung, da sie gleichzeitig Wohnzimmer, Bühne für Inszenierung und Übergangsrituale als auch Raum für erste Versuche der eigenständigen Teilhabe am gesellschaftlichen Leben sind (Emmenegger, Litscher, 2009, S. 24). Durch den Einbezug der verschiedenen Akteure kann gleichzeitig das lokale Wissen in die Planung der Räume und in die Lösung von Nutzungskonflikten einfliessen. Dabei ist es wichtig, dass nicht nur Interessensorganisationen vertreten sind, sondern auch die konkreten Nutzenden der verschiedenen Orte. Auch innerhalb der Verwaltung ist eine interdisziplinäre, auf Zusammenarbeit basierend Planung der öffentlichen Stadträume anzustreben. Durch den Austausch und den Aushandlungsprozess erlangen die verschiedenen Akteure, sei es als Raum- Nutzer oder als Raum-Manager, neue Kompetenzen im Umgang mit der Dynamik und der Komplexität der öffentlichen Stadträume (Emmenegger, Litscher, 2009, S. 25). Die zum Teil komplexen Fragestellungen fördern jedoch die Mitbestimmung der bereits privilegierten Bevölkerungsgruppen. Ohne spezielle Massnahmen sind die Mehrzahl der Partizipierenden Einheimische mittleren Alters, einkommensstark und aus bildungsnahen Schichten. In der aktuellen Forschung zur Mitwirkung im öffentlichen Raum wird denn auch der Einbezug der ausländischen, jungen und einkommensschwachen Bevölkerung als grösste Herausforderung identifiziert (Drilling et al., 2013, S. 4). Erfolgsfaktoren für Kommunikation und Partizipation Ziel der Planung und Entwicklung öffentlicher Räume soll es im Rahmen einer auf soziale und kulturelle Fragen fokussierten Herangehensweise sein, in kooperativen und partizipativen Prozessen zwischen den künstlerisch-ästhetischen Ansprüchen der Planung und den Vorstellungen und Wünschen der NutzerInnen zu vermitteln und die Interessen der verschiedenen Akteure in einem gemeinsamen Aushandlungsprozess gegenseitig verstehbar zu machen. (Emmenegger, 2011, S ). Damit dieser Aushandlungsprozess zwischen den verschiedenen sich zum Teil widersprechenden Bedürfnissen gelingt, können eine Reihe von Erfolgsfaktoren identifiziert werden (Müller et al., 2010, S und Fisher, Ury, Patton, 2013): 22