Eigentum Enteignung Entschädigung. Siegfried de Witt. eine Übersicht. Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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1 Siegfried de Witt Fachanwalt für Verwaltungsrecht Prof. Dr. Ingo Heberlein Mag.rer.publ. Rechtsanwalt Dr. Peter Durinke Rechtsanwalt Maria Geismann, LL.M. Rechtsanwältin Dr. Corinna Durinke Rechtsanwältin Lietzenburger Straße Berlin T +49(0) F +49(0) dewitt@dewitt-berlin.de Siegfried de Witt Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht in Kooperation mit: Lill Rechtsanwälte Kurfürstendamm Berlin Eigentum Enteignung Entschädigung eine Übersicht Angest. RAe: Prof. Dr. Ingo Heberlein, Siegfried de Witt, Dr. Peter Durinke, Dr. Corinna Durinke, Maria Geismann, LL.M. AG Charlottenburg HRB B Gf.: Siegfried de Witt, Prof. Dr. Ingo Heberlein

2 Inhaltsverzeichnis Inhalt Inhaltsverzeichnis... 2 Einleitung... 3 I. Verfassungsrechtliche Grundlagen Eigentumsgarantie: Inhaltsbestimmung des Eigentums durch Gesetz Die Rechtsposition des Eigentümers als Gegenstand der Enteignung und Entschädigung Enteignung... 6 II. Fallgruppen Infrastruktur Unternehmensflurbereinigung Städtebauliche Enteignung III. Entschädigung IV. Enteignungsverfahren V. Umsiedlung Seite 2 von 19

3 Einleitung Das Thema Enteignung und Entschädigung setzt gedanklich die Frage voraus, was enteignet wird: Eigentum. Deshalb steht an erste Stelle die Frage, was Eigentum im Sinne des Artikel 14 Grundgesetz ist. Die Antwort findet sich im Wesentlichen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Besonders bekannt ist der Nassauskiesungs-Beschluss (Bundesverfassungsgerichtsentscheidung Band 58, Seite 30). Der Fall: Ein Unternehmen baut Kies ab, der im Grundwasser liegt (daher der Begriff Nassauskiesung ). Durch eine Verordnung des Naturschutzrechtes wird dem Unternehmen der Kiesabbau untersagt. Das Unternehmen klagt daraufhin eine Entschädigung ein. Der Bundesgerichtshof legt die Frage, ob die Naturschutzverordnung als Enteignung anzusehen ist, dem Bundesverfassungsgericht vor. Das Bundesverfassungsgericht prüft, ob nach der Rechtsordnung der Grundstückseigentümer Eigentum am Grundwasser hat. Nach der Ausgestaltung der Gesetze ist das nicht der Fall. Konsequenz: Die Nutzung des Grundwassers ist nicht durch Artikel 14 Grundgesetz geschützt, mithin nicht Eigentum. Der Entzug der Nutzungsmöglichkeit kann deshalb auch keine Enteignung sein. Artikel 14 Grundgesetz lautet: (1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt. (2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen. (3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen. Der Gesetzgeber hat bei Artikel 14 Grundgesetz drei Möglichkeiten zur Normsetzung: Inhalt und Schranken des Eigentums durch generell-abstrakte Regelungen zu definieren (Inhalts- und Schrankenbestimmung), Konkrete Eigentumspositionen durch Gesetz zu entziehen (Legal- Enteignung), Seite 3 von 19

4 die Verwaltung zu ermächtigen, unter bestimmten Voraussetzungen zum Wohl der Allgemeinheit Eigentumsrechte zu entziehen (Administrativ-Enteignung). Der Gesetzgeber muss beim Beschluss eines Gesetzes entscheiden, ob das Gesetz eine Enteignung vorsieht oder nur Inhalt und Schranken des Eigentums definiert. Ist er der Auffassung, es sei nur eine Inhaltsbestimmung des Eigentums und wehrt sich ein Bürger bis hin zum Bundesverfassungsgericht, und stellt dann das Bundesverfassungsgericht fest, dass es sich um eine Enteignung handelt, dann ist das Gesetz nichtig, weil der Gesetzgeber das Gesetz falsch beurteilt hat. Wenn ein Bürger sich gegen eine Maßnahme wehren will, die nach seiner Auffassung eine Enteignung darstellt, bestehen grundsätzlich drei Möglichkeiten: Der Bürger ist der Auffassung, dass für die Enteignung keine gesetzliche Grundlage besteht. Er ficht den Verwaltungsakt vor den Verwaltungsgerichten an, bis zur Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde. Er ist der Auffassung, die gesetzlichen Voraussetzungen für die Enteignung seien nicht erfüllt, z. B. unverhältnismäßig. Er ficht den Verwaltungsakt vor den Verwaltungsgerichten an, bis zur Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde. Er akzeptiert die Enteignung, kritisiert aber die Höhe der Entschädigung: Dann klagt er auf eine höhere Entschädigung vor den Zivilgerichten. Die verschiedenen Fallgruppen werden im folgenden Skript dargestellt. Zunächst aber muss noch die verfassungsrechtliche Grundlage erläutert werden. I. Verfassungsrechtliche Grundlagen 1. Eigentumsgarantie: Inhaltsbestimmung des Eigentums durch Gesetz Die Eigentumsgarantie des Artikel 14 Absatz 1 Grundgesetz hat nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts die Aufgabe, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihm dadurch eine eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens zu ermöglichen. (Bundesverfassungsgerichtsentscheidung Band 86, Seite 193, 222). Das verfassungsrechtlich geschützte Eigentum ist vor allem durch Privatnützigkeit gekennzeichnet (Bundesverfassungsgerichtsentscheidung Band 53, Seite 257, 290). Eigentum soll dem Inhaber des Rechts von Nutzen sein. Er soll grundsätzlich im Rahmen der Rechtsordnung selbst nach eigenem Willen darüber verfügen können. Artikel 14 Grundgesetz schützt ein Freiheitsrecht. Seite 4 von 19

5 Träger des Grundrechts aus Artikel 14 Grundgesetz sind alle natürlichen Personen und gemäß Artikel 19 Absatz 3 Grundgesetz auch die inländischen juristischen Personen (sowie aus den EU-Staaten). Juristische Personen des öffentlichen Rechts wie z. B. Gemeinden und Städte, sind nicht Grundrechtsträger. Der Gesetzgeber bestimmt den Inhalt des Eigentums: Dieser Inhalt wird durch alle privat- und öffentlich-rechtlichen Vorschriften bestimmt. Eigentum ist das Produkt der einfachen Gesetzgebung. Der Gesetzgeber muss bei der Bestimmung von Inhalt und Grenzen des Eigentums den Kerngehalt der Privatnützigkeit des Eigentums respektieren und darf ihn nicht (entschädigungslos) entziehen. Das Bundesverfassungsgericht beschreibt Eigentum als ein Zuordnungsverhältnis eines Objekts zu einem Rechtsträger, welches ihm einzelne Nutzungs- und Verfügungsbefugnisse verleiht (Bundesverfassungsgerichtsentscheidung Band 71, Seite 230, 246). Entscheidend kommt es auf die freie Nutzung des Objektes an, nicht auf das bloße Haben. In allen Fällen einer möglichen Enteignung wird Eigentum ganz (z. B. für den Straßenbau) oder auch teilweise (z. B. die Führung einer Hochspannungsleitung über dem Grundstück) entzogen. Deshalb lautet immer die erste Frage: Wird eine Rechtsposition im Sinne des Artikel 14 Absatz 1 Grundgesetz entzogen? 2. Die Rechtsposition des Eigentümers als Gegenstand der Enteignung und Entschädigung 2.1 Rechtsposition Grundeigentum Der Inhalt des Eigentums ergibt sich aus der Summe aller privat- und öffentlichrechtlichen Vorschriften. Ob und wie ein Grundstück bebaut werden darf, wird durch das Baugesetzbuch des Bundes und die Landes-Bauordnungen bestimmt. Hinzu kommen Naturschutz- und Denkmalschutzrecht oder an den Flüssen z. B. die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes nach dem Wasserhaushaltsgesetz. Nur wenn ein Grundstück nach diesen Vorschriften bebaut werden kann, ist es ein Baugrundstück, was besonders für die Höhe der Entschädigung von Bedeutung ist. Beschränkungen des Eigentums z. B. durch das Naturschutzrecht sind keine Enteignung, sondern Inhaltsbestimmungen. Wird z. B. ein Naturschutzgebiet ausgewiesen mit der Folge, dass die Landwirtschaft erheblich eingeschränkt wird, kann im Einzelfall bei einer unzumutbaren Belastung eine Geldentschädigung geleistet werden. Kann das Grundstück landwirtschaftlich überhaupt nicht mehr genutzt werden, hat der Landwirt einen Übernahmeanspruch zum Verkehrswert. Bei unbebauten Grundstücken, die aber zulässig bebaubar sind, ist die zulässige bauliche Nutzungsmöglichkeit für die Wertermittlung entscheidend. Bei einem Seite 5 von 19

6 bebauten Grundstück wird der Grundstückswert und der Wert des Gebäudes für die Entschädigung ermittelt. In den Enteignungsgesetzen der Länder sowie im Baugesetzbuch, heißt es stets, dass für die Enteignung Entschädigung zu leisten ist. Die Entschädigung wird gewährt, 1. für den durch die Enteignung eintretenden Rechtsverlust, 2. für andere durch die Enteignung eintretende Vermögensnachteile. Mit der Ziffer 1 ist die hier beschriebene Rechtsposition des Eigentums gemeint. 2.2 Eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb Wird auf einem Grundstück ein Gewerbebetrieb unterhalten und soll dieses Grundstück z. B. für den Straßenbau in Anspruch genommen werden, genießen Grundstück und darauf stehende Gebäude den Schutz des Artikel 14 Grundgesetz. Umstritten ist, ob das Unternehmen in seinem Wert darüber hinaus geschützt ist. Das Bundesverfassungsgericht hat das bislang abgelehnt. Der Bundesgerichtshof und das Bundesverwaltungsgericht und die juristische Literatur sind jedoch der Auffassung, dass auch das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb durch Artikel 14 Grundgesetz geschützt ist. Allerdings fallen Lagevorteile nicht in den Eigentumsschutz. Der Fall: An einer landschaftlich schönen Straße liegt eine Gaststätte, die häufig von Touristen besucht wird. Es wird eine neue Umgehungsstraße gebaut und der Verkehr fließt nun über die Umgehungsstraße. Nur noch wenige Touristen kommen und der Betrieb muss eingestellt werden. Der Gastwirt hat keinen Rechtsanspruch auf die Erhaltung der Verkehrsbeziehung. Das Vertrauen auf den Bestand einer günstigen Rechtslage wird nicht geschützt. Der Lagevorteil ist also nicht Inhalt des Eigentums. Und deshalb sind Verschlechterungen nicht zu entschädigen. 3. Enteignung Für den Begriff der Enteignung ist die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts maßgeblich. Die Enteignung muss formal von der Inhalts- und Schrankenbestimmung abgegrenzt werden. Enteignung ist ein hoheitlicher rechtmäßiger Rechtsakt, der auf die vollständige oder teilweise Entziehung von Rechtspositionen gerichtet ist, die Eigentum im Sinne des Artikel 14 Absatz 1 Grundgesetz sind, und der einem vom Gesetzgeber bestimmten Seite 6 von 19

7 Allgemeinwohlzweck dient. Die Enteignung nach Artikel 14 Grundgesetz hat also folgende Elemente: ein rechtmäßiger Rechtsakt, der vollständige oder teilweise Entzug von Rechtspositionen, die Rechtsposition muss Eigentum im Sinne des Artikel 14 Absatz 1 Grundgesetz sein, der Entzug muss einem Allgemeinwohlzweck dienen, der vom Gesetzgeber bestimmt ist. Das Grundgesetz kennt sowohl die Legal-Enteignung wie die Administrativ- Enteignung. Die Legal-Enteignung, also die Enteignung unmittelbar durch das Gesetz, ist nur in äußersten Notfällen zulässig. Vom Bundesverfassungsgericht akzeptiert: das Hamburgische Deichgesetz nach der großen Sturmflut. Da es gegen Legal- Enteignungen keinen Rechtsschutz gibt (nur die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde), ist sie erheblich eingeschränkt. In der Regel erfolgt die Enteignung durch die Verwaltung auf gesetzlicher Grundlage. 3.1 Junktim-Klausel Nach Artikel 14 Absatz 3 Satz 2 Grundgesetz ist eine Enteignung aufgrund eines Gesetzes nur zulässig, wenn das Gesetz zugleich Art und Ausmaß der Entschädigung regelt (so genannte Juktim-Klausel). Die Voraussetzungen für eine Enteignung und die Entschädigung müssen jedoch nicht in einem Gesetz geregelt sein. Für das Infrastrukturrecht ist typisch die Kombination eines Fachplanungsgesetzes mit dem Landesenteignungsgesetz. Beispiel: 19 Fernstraßengesetz (1) Die Träger der Straßenbaulast der Bundesfernstraßen haben zur Erfüllung ihrer Aufgaben das Enteignungsrecht. Die Enteignung ist zulässig, soweit sie zur Ausführung eines nach 17 festgestellten oder genehmigten Bauvorhabens notwendig ist. Einer weiteren Feststellung der Zulässigkeit der Enteignung bedarf es nicht. (2) Der festgestellte oder genehmigte Plan ist dem Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend. (5) Im Übrigen gelten die für öffentliche Straßen geltenden Enteignungsgesetze der Länder. Im jeweiligen Landesenteignungsgesetz heißt es regelmäßig, dass nach diesem Gesetz enteignet werden kann, um Vorhaben zu verwirklichen, für die andere Gesetze die Enteignung ausdrücklich zulassen. Das ist die Verzahnung zwischen dem Seite 7 von 19

8 Fachplanungsgesetz und dem Enteignungsgesetz des Landes. Die Entschädigungsregelungen in den Landesenteignungsgesetzen sind weitgehend identisch. Diese gesetzliche Verknüpfung entspricht der Junktim-Klausel. 3.2 Die Bedeutung des Enteignungszwecks Der Enteignungszweck, Wohl der Allgemeinheit, muss vom parlamentarischen Gesetzgeber des Bundes oder des Landes bestimmt werden. Der Gesetzgeber hat die Aufgabe, aus der Fülle der Allgemeinwohlzwecke diejenigen auszusuchen, die auch mit dem Zwangsinstrument der Enteignung durchgesetzt werden dürfen. Das Gesetz muss die Voraussetzungen und das Verfahren regeln. Enteignungszecke sind vor allem in den Fachplanungsgesetzen (für die Infrastruktur) formuliert. Die Landesenteignungsgesetze unterscheiden sich sehr stark. Völlig unzureichend ist das Niedersächsische Enteignungsgesetz: 2 Enteignungszweck Sofern eine Enteignung nicht nach anderen Vorschriften zulässig ist, kann sie aufgrund dieses Gesetzes erfolgen, um (1) ein dem Wohle der Allgemeinheit dienendes Vorhaben auszuführen, (2) Grundstücke für die Entschädigung im Land zu beschaffen, (3) durch Enteignung entzogene Rechte durch neue Rechte zu ersetzen. Die Ziffer 1 wiederholt nur die Aufgabe für den Gesetzgeber, sagt aber nicht, was nun dem Wohl der Allgemeinheit dient. Die Verwaltung oder eine Gemeinde ist nicht berechtigt, diese pauschale Wiederholung des Artikel 14 Absatz 3 Grundgesetz zu konkretisieren. Ein anderes Beispiel aus Bayern: Artikel 1 Enteignungszweck (1) Nach diesem Gesetz kann enteignet werden, um Vorhaben zu verwirklichen, die dem Wohl der Allgemeinheit dienen. Unter dieser Voraussetzung kann insbesondere enteignet werden, um 1. Einrichtungen zu schaffen oder zu ändern, die der Gesundheit oder Wohlfahrtspflege oder der Körperertüchtigung dienen, 2. Einrichtungen zu schaffen oder zu ändern,, die Schulen, Hochschulen oder anderen Zwecken der Kultur, Wissenschaft oder Forschung dienen, 3. Einrichtungen zu schaffen oder zu ändern, die der öffentlichen Veroder Entsorgung dienen, 4. Transportleitungen zu schaffen oder zu ändern. Seite 8 von 19

9 Praktische Bedeutung: Es wird eine Leitung für chemische Gase geplant. Dafür gibt es kein Fachplanungsgesetz. In Niedersachsen kann für diese Leitung nicht enteignet werden. In Bayern ist eine Enteignung nach dem Landesenteignungsgesetz möglich. Der Fall: Erweiterung der Start- und Landebahn für das Airbus-Werk in Hamburg. Das Airbus-Werk in Hamburg hat einen privaten Werkflugplatz. Damit der A 380 dort gebaut werden kann, musste die Start- und Landebahn verlängert werden. Die Grundstückseigentümer lehnten den Verkauf ihrer Grundstücke ab. Das Luftverkehrsgesetz enthielt in 28 Absatz 1 die Bestimmung: Für Zwecke der Zivilluftfahrt ist die Enteignung zulässig. Damit war die Enteignung beschränkt auf Verkehrsflughäfen und -landeplätze. Der Bundesgesetzgeber hat dann einen Satz hinzugefügt: Die Befugnis der Länder, Enteignungen für Sonderflugplätze vorzusehen, bleibt unberührt. Damit erfolgte eine Abgrenzung der Gesetzgebungszuständigkeit für das Enteignungsrecht mit der Folge, dass nun die Länder für das Recht der Enteignung für Sonderflugplätze zuständig wurden. Ich habe in einem Gutachten 2004 das Werkflugplatz-Enteignungsgesetz der Freien und Hansestadt Hamburg beurteilt. Der Landesgesetzgeber hat in 1 Absatz 1 formuliert: Der zivile Luftverkehr in der Form des Werkflugverkehrs am Standort Hamburg-Finkenwerder dient dem Allgemeinwohl. Dann wird weiter ausgeführt, dass dieses Gesetz auf die Sicherung und Förderung des Standortes für die Luftfahrtindustrie zielt. Zur Verwirklichung der Ziele insbesondere zur Produktion und Auslieferung von Großraumflugzeugen kann enteignet werden. Voraussetzung ist ein Planfeststellungsbeschluss. Hamburg konnte dann mit dem Airbus-Werk einen öffentlich-rechtlichen Vertrag schließen und Airbus verpflichten, alle Voraussetzungen für die Produktion von Großraumflugzeugen wie dem Airbus A 380 in Hamburg zu schaffen und zu unterhalten. Wird der Enteignungszweck nicht erreicht, kann eine Rückenteignung erfolgen: Die privaten Eigentümer würden dann ihr Grundstück wieder erhalten. An diesem Beispiel wird deutlich: Enteignung ist auch zugunsten von privaten Unternehmen möglich. Es kommt entscheidend darauf an, ob mit der Enteignung ein Allgemeinwohlzweck verfolgt wird. Typisch ist die Enteignung von Grundstücken für die Energieversorgung, die durch private Unternehmen erfolgt. In 45 Energiewirtschaftsgesetz heißt es, dass die Entziehung oder Beschränkung von Grundeigentum oder von Rechten an Grundeigentum im Wege der Enteignung Seite 9 von 19

10 zulässig sind, um ein Vorhaben zu realisieren, das planfestgestellt wurde. Das Verfahren richtet sich nach Landesrecht. Das gilt auch für die Höhe der Entschädigung. Ein anderes Beispiel ist die geplante Daimler-Benz-Teststrecke in Boxberg (dazu später im Rahmen der Unternehmensflurbereinigung). 3.3 Verhältnismäßigkeitsausgleich Die Anwendung eines Gesetzes kann zu einer unverhältnismäßigen Belastung eines Eigentümers führen, ohne dass ihm Eigentum entzogen wird. Das Bundesverfassungsgericht hat dazu den Verhältnismäßigkeitsausgleich begründet (Bundesverfassungsgerichtsentscheidung Band 58, Seite 137). Der Fall: Das Hessische Pressegesetz verlangt, dass von allen gedruckten Büchern ein Pflichtexemplar kostenlos an mehrere Bibliotheken abzugeben ist. Ein Verleger verlegt bibliophile Bücher in kleinen Auflagen, z. B. mit Original-Holzdrucken. Wenn er diese Pflichtexemplare unentgeltlich abliefern muss, geht damit sein gesamter Gewinn verloren. Er klagt gegen die Verpflichtung beim Verwaltungsgericht, welches den Rechtsstreit dem Bundesverfassungsgericht vorlegt. Das Bundesverfassungsgericht stellt zunächst fest, dass die Abgabepflicht keine Enteignung ist, sondern eine Inhaltsbestimmung des Eigentums. Sie verstößt aber gegen den Gleichheitsgrundsatz, weil sie diesen Verleger unverhältnismäßig und gleichheitswidrig belastet. Der Gesetzgeber muss für solche Fälle eine Geldentschädigung vorsehen. Über die Höhe dieser Entschädigung ist vor den Verwaltungsgerichten zu streiten. 3.4 Gesetzesänderungen Ein sehr schwieriges Kapitel sind Gesetzesänderungen, wenn durch das Gesetz Eigentumsrechte geändert oder entzogen werden. Grundsätzlich ist der Gesetzgeber frei unter Beachtung des Artikel 14 Grundgesetz, den Inhalt von Eigentum für die Zukunft neu zu gestalten. Aktueller Fall: Die 13. Atomgesetznovelle von 2011 Der Gesetzgeber hat darin die Laufzeiten der Kernkraftwerke beschränkt und für acht Kernkraftwerke die Berechtigung zum Leistungsbetrieb zum 06. August 2011 beendet. Seite 10 von 19

11 Die Betreiber sind zwar zivilrechtlich weiterhin Eigentümer der Kraftwerke, dürfen damit aber keinen Strom mehr produzieren. Vielmehr müssen sie nach strengen Vorschriften die Anlage zurückbauen. Vor dem Bundesverfassungsgericht sind Verfassungsbeschwerden der Betreiber gegen dieses Gesetz anhängig. Es soll 2014 darüber entschieden werden. Meine Rechtsauffassung (veröffentlicht UPR 2012, 281): Wenn aufgrund der gesetzlichen Regelung für den Eigentümer keine sinnvolle Nutzungsmöglichkeit mehr besteht, verdient die betroffene Rechtsposition nicht mehr den Namen Eigentum (Privatnützigkeit). Wenn der Gesetzgeber meint, das Allgemeinwohl erfordere die Beendigung dieser Nutzungsmöglichkeit, kann er dieses Ziel nur im Wege der Enteignung erreichen. Wird bei einer gesetzlichen Neuordnung die Substanz privaten Eigentums, das rechtmäßig und mit eigenem Aufwand geschaffen wurde, entzogen, bedarf es dazu einer gesetzlichen Regelung nach Artikel 14 Absatz 3 Grundgesetz. Der Gesetzgeber hat dieses Gesetz als Inhaltsbestimmung deklariert. Folgt das Bundesverfassungsgericht meiner Rechtsauffassung, ist das Gesetz verfassungswidrig. Die Betreiber können also ihre Anlagen wieder in Betrieb nehmen. Für die Zeit der Stilllegung vom 06. August 2011 bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist Entschädigung zu leisten. Der Gesetzgeber kann dann in einem neuen Anlauf versuchen, ein verfassungsmäßiges Gesetz zu schaffen. II. Fallgruppen 1. Infrastruktur Der Bau von Straßen, Eisenbahnen, Wasserwegen, Flughäfen, Energieleitungen usw. setzt regelmäßig ein Planfeststellungsverfahren voraus. Dazu gibt es im Bundes- und Landesrecht entsprechende Fachplanungsgesetze. Der Vorhabenträger beantragt bei der nach Landesrecht zuständigen Planfeststellungsbehörde die Planfeststellung für ein Vorhaben, z. B. für eine Fernstraße. Dazu reicht er eine umfangreiche Planung ein, die das gesamte Vorhaben in Zeichnungen und Worten beschreibt. Die Umweltauswirkungen werden umfassend dargelegt, ebenso die Eingriffe und Auswirkungen auf Natur und Landschaft. Zu den Unterlagen zählt auch ein Grunderwerbsverzeichnis mit entsprechenden Plänen. Seite 11 von 19

12 Daraus ist ersichtlich, welche Grundstücke ganz oder teilweise für das Vorhaben benötigt werden. Die Pläne werden ausgelegt. Die Auslegung wird öffentlich bekannt gemacht. Jeder kann Einblick nehmen und innerhalb der Auslegungsfrist zuzüglich zwei Wochen Einwendungen erheben. Die Einwendungen werden dann in einem Termin erörtert. Danach ergeht der Planfeststellungsbeschluss. Er hat folgende Voraussetzungen: Eine Planrechtfertigung: das Vorhaben muss vernünftigerweise geboten sein. Es muss Planungsleitsätzen entsprechen. Es muss umfassend abgewogen sein mit allen Belangen für und wider das Vorhaben einschließlich der Interessen der Grundeigentümer. Rechtswirkung des Planfeststellungsbeschlusses: 19 Fernstraßengesetz (1) Die Träger der Straßenbaulast der Bundesfernstraßen haben zur Erfüllung ihrer Aufgaben das Enteignungsrecht. Die Enteignung ist zulässig, soweit sie zur Ausführung eines nach 17 festgestellten oder genehmigten Bauvorhabens notwendig ist. Einer weiteren Feststellung der Zulässigkeit der Enteignung bedarf es nicht. (2) Der festgestellte oder genehmigte Plan ist dem Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend. (5) Im Übrigen gelten die für öffentliche Straßen geltenden Enteignungsgesetze der Länder. Mit dem Planfeststellungsbeschluss wird die Zulässigkeit der Enteignung festgestellt. Im nachfolgenden Enteignungsverfahren wird nur noch über die Höhe der Entschädigung gestritten. Wenn ein Grundeigentümer die Enteignung abwehren will, muss er fristgerecht Einwendungen erheben und den Planfeststellungsbeschluss mit einer Klage vor den Verwaltungsgerichten angreifen. Da eine Enteignung nur dann verfassungsmäßig ist, wenn sie rechtmäßig ist, kann der Eigentümer alle Fehler des Planfeststellungsbeschlusses rügen, wenn ohne diesen Fehler sein Eigentum verschont bliebe (Kausalität des Fehlers). Inzwischen haben die Umweltverbände eine stärkere Möglichkeit, Fehler von Planfeststellungsbeschlüssen mit Erfolg anzugreifen, wenn die Belange von Natur und Landschaft nicht rechtmäßig bewertet wurden. Die gerichtliche Kontrolle führt auch bei Fehlern der planerischen Abwägung nicht automatisch zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses. Vielmehr sind Mängel bei der Abwägung der von den Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss Seite 12 von 19

13 gewesen sind. Erhebliche Mängel bei der Abwägung führen nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder der Plangenehmigung, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können ( 75 Absatz 1a Verwaltungsverfahrensgesetz). Das ist der Regelfall, wenn Planfeststellungen mangelhaft sind. Im Ergebnis führt das zu einer durchaus erheblichen Verzögerung des Vorhabens, jedoch nicht zur vollständigen Aufgabe des Vorhabens. Auch wenn ein Planfeststellungsbeschluss aufgehoben wurde, ist die Verwaltung nicht gehindert, danach ein neues Planfeststellungsverfahren zu beginnen, um die Fehler des früheren Verfahrens zu vermeiden. Im Ergebnis führt die gerichtliche Kontrolle zu Veränderungen, in der Regel aber nicht zum vollständigen Scheitern eines Vorhabens (bis auf Ausnahmen). Das Vorhaben scheitert endgültig, wenn es aus rechtlichen Gründen nicht durchsetzbar ist oder aber die tatsächlichen Hindernisse so groß sind, dass sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts nicht überwunden werden können. Bei privaten Klägern lässt sich vereinfacht unterscheiden: Kläger, die prinzipiell das Vorhaben bekämpfen, Kläger, denen es um eine Verbesserung ihrer eigenen Situation geht. Die zweite Gruppe ist gut beraten, mit der Verwaltung einen Kompromiss zu suchen, wenn das Gericht Mängel festgestellt hat, die in einem Ergänzungsverfahren behoben werden können. Die Verwaltung rechnet dann die Beschleunigung des Verfahrens gegen die zusätzlichen Kosten. Die erste Gruppe wird nach einer sorgfältig vorgenommenen Fehlerkorrektur durch die Behörde in einem zweiten gerichtlichen Verfahren in der Regel scheitern. Besonderheiten der Planrechtfertigung: Für die Bundesfernstraßen hat der Bundesgesetzgeber mit dem Fernstraßenausbaugesetz entschieden, dass die in den Plan aufgenommenen Vorhaben der Bundesfernstraßen den gesetzlichen Zielen entsprechen und der Bedarf damit verbindlich festgestellt wird. Diese gesetzliche Feststellung ist in gerichtlichen Verfahren nicht überprüfbar. Damit sind Streitigkeiten, ob das Verkehrsaufkommen das Vorhaben rechtfertigt, ausgeschlossen. Vergleichbare Regelungen finden sich nun auch in Planungsverfahren der Übertragungsnetze für elektrische Energie. 2. Unternehmensflurbereinigung Wird z. B. eine Autobahn oder eine Schnellbahntrasse durch ländliche Gebiete geführt, werden Grundstücke und das Wegenetz zerschnitten, Drainagen werden Seite 13 von 19

14 zerstört usw.. In diesen Fällen wird in der Regel eine Unternehmensflurbereinigung angeordnet. Diese Unternehmensflurbereinigung umgreift das geplante Infrastrukturvorhaben und dient vor allem zwei Zielen: den Landverlust auf alle Teilnehmer in diesem umfassenden Gebiet zu verteilen und die Nachteile für die Landwirtschaft wieder auszugleichen. Die Kosten des Verfahrens und aller Maßnahmen trägt der Vorhabenträger. Dieser erwirbt in der Regel im Unternehmensflurbereinigungsgebiet Grundstücke, die er dann bildlich gesprochen gegen die Grundstücke für das Vorhaben eintauscht. Dieser Tausch erfolgt nicht nach Grundstückswerten, sondern nach den Bodenwerten für die landwirtschaftliche Fruchtbarkeit. Erwirbt der Vorhabenträger genug Ersatzfläche, kann es dazu führen, dass kein Landwirt zwangsweise Flächen verliert. Die Gerichte und die Literatur haben in einem solchen Fall die Unternehmensflurbereinigung nicht als eine Form der Enteignung angesehen. Der Fall: Die Daimler-Benz AG wollte in Baden-Württemberg bei Boxberg eine Teststrecke auf einem Gelände von rund 600 Hektar errichten. Das Gebiet lag in den Gemeinden Boxberg und Assamstadt. Beide Gemeinden hatten Bebauungspläne für dieses Testgelände aufgestellt. Die Grundstücke sollten durch eine Unternehmensflurbereinigung zugunsten der Daimler-Benz AG beschafft werden, die 1982 angeordnet wurde. Zwei landwirtschaftliche Betriebe und mehrere Grundeigentümer wehrten sich sowohl gegen die Bebauungspläne und gegen die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung bis zum Bundesverwaltungsgericht erfolglos. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 24. März 1987 die Unternehmensflurbereinigung für verfassungswidrig erklärt. Ich habe damals die betroffenen Landwirte vertreten. Das Gericht ist meinen Argumenten gefolgt und hat festgestellt, dass das Bundesbaugesetz eine Enteignung zum Bau einer privaten Teststrecke für Kraftfahrzeuge nicht zulässt. Es hat mich auch darin bestätigt, dass bereits die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung ein Akt der Enteignung ist. Eine volle Entschädigung im Land ändert nichts daran, dass das konkrete Eigentum entzogen wird (dies ist der Akt der Enteignung.) Das Gericht hat weiterhin ausgeführt, dass eine Enteignung auch zugunsten privater Unternehmen mit Artikel 14 Absatz 3 Grundgesetz vereinbar ist, wenn ein Allgemeinwohlziel verfolgt wird und das Unternehmen sicherstellt, dass dieses Allgemeinwohlziel dauerhaft verfolgt wird. Dafür müssen entsprechende staatliche Kontrollen vorhanden sein einschließlich der Möglichkeit der Rückenteignung (Bundesverfassungsgerichtsentscheidung Band 74, Seite 264). Seite 14 von 19

15 3. Städtebauliche Enteignung Nach 85 Absatz 1 Nummer 1 Baugesetzbuch kann enteignet werden, um entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans ein Grundstück zu nutzen oder eine solche Nutzung vorzubereiten. Die Enteignung erfolgt transitorisch zugunsten der Gemeinde, die das Grundstück zu veräußern hat, um die entsprechende Nutzung zu realisieren. Über die Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift bestehen verschiedene Meinungen. Die überwiegende Meinung in Literatur und Rechtsprechung hält die Vorschrift für verfassungsmäßig. Das Problem liegt darin, dass die Gemeinde (= Verwaltung) nicht befugt ist, eigene Allgemeinwohlzwecke zu definieren. Die Gemeinde kann einen Bebauungsplan aufstellen, der jedoch nicht wie eine Planfeststellung für eine Infrastruktur eine enteignungsrechtliche Vorwirkung entfaltet. Entgegen der herrschenden Meinung halte ich die Vorschrift nur unter den folgenden Voraussetzungen für verfassungsgemäß: Die Enteignung von Grundstücken innerhalb eines Plangebietes zugunsten der Gemeinde ist nur zulässig, wenn durch ein anderes Gesetz der Enteignungszweck bestimmt ist. Das ist z. B. der Fall bei Straßen und je nach Landesenteignungsgesetz bei Flächen für Schulen, Hochschulen, Krankenhäuser usw.. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss der parlamentarische Gesetzgeber die Enteignungszwecke bestimmen. Die Gemeinde ist dazu nicht berechtigt. Sie kann nur mit ihrem Bebauungsplan die Lage des betreffenden Objektes festlegen. Sie kann also bestimmen, wo eine Schule zu errichten ist. Sieht dann das Landesenteignungsgesetz als Enteignungszweck auch den Bau von Schulen vor, kann diese Fläche notfalls enteignet werden. Fehlt eine solche Zweckbestimmung wie z. B. in Niedersachsen, kann die Fläche nicht enteignet werden. III. Entschädigung Die Einzelheiten der Entschädigung richten sich nach den 93 folgende Baugesetzbuch und vergleichbaren Vorschriften der Landesenteignungsgesetze. Nach 95 Absatz 1 Satz 1 Baugesetzbuch bemisst sich die Entschädigung für den Rechtsverlust nach dem Verkehrswert des zu enteignenden Grundstücks oder sonstigen Gegenstands der Enteignung. Maßgebend ist der Verkehrswert im Zeitpunkt, in dem die Enteignungsbehörde über den Enteignungsantrag entscheidet. Nach 96 Baugesetzbuch können weitere Vermögensnachteile entschädigt werden. Zur Ermittlung des Verkehrswertes hat die Bundesregierung auf der Grundlage des Seite 15 von 19

16 199 Absatz 1 Baugesetzbuch die Immobilienwertermittlungsverordnung erlassen. Auf weitere Ausführungen wird hier verzichtet. IV. Enteignungsverfahren Das Enteignungsverfahren ist ein förmliches gerichtsähnlich ausgestaltetes Verfahren. Es ist im Baugesetzbuch und in den Landesenteignungsgesetzen geregelt. Das Verfahren dauert in der Regel mehr als ein Jahr. Die Enteignungsbehörde, das ist die höhere Verwaltungsbehörde wie z. B. Regierungspräsidium, soll stets auf eine einvernehmliche Verständigung hinwirken. Antragsteller ist der Vorhabenträger. Er stellt den Antrag bei der höheren Verwaltungsbehörde (je nach Landesrecht). Er begehrt die Enteignung zu seinen Gunsten. In dringenden Fällen kann der Vorhabenträger eine vorzeitige Besitzeinweisung beantragen. Besitz ist die tatsächliche Verfügungsmacht über ein Grundstück. Mit der Besitzeinweisung kann der Vorhabenträger bereits mit Baumaßnahmen beginnen. Sie ist nur zulässig, wenn aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit der sofortige Beginn dringend geboten ist. Vor der Besiteinweisung ist eine mündliche Verhandlung zwingend geboten. Der betroffene Grundstückseigentümer erhält den Antrag auf Enteignung mit Begründung und Berechnung des Verkehrswertes. Werden landwirtschaftliche Flächen in großem Umfang in Anspruch genommen, holt die Enteignungsbehörde ein Sachverständigengutachten ein. Der Sachverständige ermittelt den Sachverhalt vollständig einschließlich der Betriebsdaten. Der Betroffene kann einen eigenen Sachverständigen und einen Rechtsanwalt beauftragen. Diese Kosten sind auch dann zu erstatten, wenn dem Enteignungsantrag stattgegeben wird. Im Enteignungsverfahren wird eine mündliche Verhandlung durchgeführt. Der Grundstückseigentümer kann sich durch einen Rechtsanwalt vertreten lassen. Wenn sich die Parteien nicht einigen, entscheidet die Enteignungsbehörde durch Beschluss. Dieser ist allen Beteiligten zuzustellen. Damit beginnt eine Frist für den Antrag auf eine gerichtliche Entscheidung durch den Grundstückseigentümer. Er kann die Kammer für Baulandsachen beim Landgericht anrufen. Ging ein Fachplanungsverfahren voraus, konnte der betroffene Grundstückseigentümer nur vor den Verwaltungsgerichten die Inanspruchnahme seines Grundstückes abwehren. War das erfolglos, bleibt jetzt nur noch der Streit über die Höhe der Entschädigung. In allen anderen Fällen kann auch über die Zulässigkeit der Enteignung vor der Kammer für Baulandsachen gestritten werden. Dieser Rechtsweg führt dann in letzter Instanz zum Bundesgerichtshof. Beim Rechtsstreit über die Höhe der Entschädigung holt das Gericht regelmäßig ein weiteres Seite 16 von 19

17 Sachverständigengutachten ein. Ist dieses Gutachten ordnungsgemäß erstellt, geht es insbesondere von zutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen aus, wird das Gericht dem Gutachten in der Regel folgen. Die Zahl erfolgreicher gerichtlicher Verfahren ist eher gering. V. Umsiedlung Das Bundesberggesetz dient vor allem der Sicherung der Rohstoffversorgung. Es unterscheidet grundeigene Bodenschätze im Eigentum des Grundstückseigentümers und bergfreie Bodenschätze, auf die sich das Eigentum am Grundstück nicht erstreckt. Die bergfreien Bodenschätze werden in 3 Absatz Bundesberggesetz im Einzelnen aufgeführt. Dazu zählt unter anderem auch die Braunkohle. Das Bundesberggesetz sieht Enteignungsvorschriften von Grundstücken vor, bei denen Braunkohle gewonnen werden soll. Auch das Bundesberggesetz sieht eine Entschädigung zum Verkehrswert vor. Im Folgenden wird die derzeitige Praxis in Sachsen und Brandenburg durch die Vattenfall Europe-Mining AG dargestellt. Den bergrechtlichen Verfahren geht regelmäßig ein Verfahren der Raumordnung voraus, hier Braunkohleplan genannt. Braunkohlepläne befassen sich bereits mit der Inanspruchnahme von Siedlungen, Umsiedlungsstandorten, den Folgen der Zerstörung von Infrastruktur (Straßenverbindungen), der Veränderung der Grundwasserstände und den Auswirkungen auf Natur und Landschaft. Regelmäßig fordern bereits die Braunkohlepläne eine sozialverträgliche Umsiedlung. Ausgehend vom Vorbild in Nordrhein-Westfalen hat sich folgendes Verfahren entwickelt: Das Braunkohleunternehmen (hier: VE-M) beantragt den Braunkohleplan und legt dazu die erforderlichen Pläne, Umweltprüfungen und Gutachten vor. Nach Genehmigung des Braunkohleplans verhandelt es mit der Gemeinde einen Grundlagenvertrag, in dem die Grundsätze der Entschädigung für Private wie für die Gemeinde vereinbart werden. Dieser Vertrag ist so konstruiert, dass er zugunsten der Privaten als Vertrag zugunsten Dritter ausgelegt wird. Betroffene Grundstückseigentümer erhalten dadurch unmittelbar das Recht, nach diesen Grundsätzen entschädigt zu werden. Sie sind allerdings nicht verpflichtet. In der Praxis haben sie aber auch wenig Chancen, davon abzuweichen. In Abstimmung mit der Gemeinde werden die Grundstückspreise festgelegt. In der Regel leicht oberhalb der Bodenrichtwerte. Entscheidend für die Betroffenen ist es, Seite 17 von 19

18 dass sie nicht nach Verkehrswert entschädigt werden, sondern dass sie den Wiederbeschaffungswert erhalten. Für das Wohnhaus erhalten sie entsprechend der vorhandenen Wohngrundfläche (mit entsprechenden Mindestwerten nach Familiengröße) den Neubauwert /m². Sie sollen dadurch in der Lage sein, ohne Schulden ein neues Anwesen mit gleicher Wohnfläche wieder zu errichten. Das gilt grundsätzlich auch für die Nebengebäude, soweit sie wieder errichtet werden. Im Ergebnis können die betroffenen Eigentümer von Hausgrundstücken ein neues Anwesen nach heutigem Standard errichten. Ersetzt wird auch der vorhandene Aufwuchs. Zusätzlich gibt es Entschädigungen für Umzug, sonstige Anpassungskosten und die rechtliche Beratung. Nach Möglichkeit sollen die Umsiedler an einem neuen Standort gemeinsam angesiedelt werden, um den sozialen Zusammenhalt zu erhalten. Sie sind aber frei, an jedem anderen Standort ihr Eigenheim neu zu bauen. Besondere Regelungen gibt es für Mieter, denen entsprechender günstiger Mietwohnraum wieder zur Verfügung gestellt wird. Für den einzelnen Eigentümer wird eine Bestandsaufnahme des Altbestandes hergestellt und danach ein Gutachten sowohl zum Verkehrswert sowie zum Neubauwert angefertigt. Darüber wird verhandelt. Das Verfahren schließt mit einem notariellen Vertrag. In der Praxis sind die Umsiedlungen sehr stark von Verhandlungen geprägt. Wird ein gesamter Ortsteil umgesiedelt, werden auch die kommunalen Gebäude und alle Einrichtungen, die die Identität des Ortes stiften, nach Möglichkeit verlagert, einschließlich des Friedhofes. Im Rahmen der Umsiedlung von Horno hatte sich ein Grundstückseigentümer, beraten durch einen jungen Rechtsanwalt, gegen die Umsiedlung gerichtlich gewehrt. Vor dem Oberverwaltungsgericht (2. Instanz) hat er sich dann geeinigt. Nach dem Bundesberggesetz hatte er nur Anspruch auf Verkehrswertentschädigung, da jedoch alle anderen Nachbarn zu Wiederbeschaffungswerten entschädigt wurden, stand ihm derselbe Anspruch zu (Gleichheitsgebot). Aus Sicht der Betroffenen ist eine gerichtliche Auseinandersetzung nicht erfolgreich. Deshalb werden bei richtiger Beratung vernünftige Verhandlungen zu einem Ergebnis führen. Seite 18 von 19

19 Zur Person: Rechtsanwalt Siegfried de Witt hat 1975 in Freiburg im Breisgau eine eigene Rechtsanwaltskanzlei gegründet und ist 1997 nach Berlin gewechselt. Er ist Fachanwalt für Verwaltungsrecht. Die Schwerpunkte seiner Tätigkeit sind das Fachplanungsrecht, insbesondere im Bereich der Infrastruktur, das Umweltrecht, Energie- und Atomrecht, das Verfassungsrecht und das Staatshaftungsrecht sowie Enteignung und Entschädigung. Veröffentlichungen: Mitherausgeber und Autor von: de Witt/Scheuten, Netzausbau-Beschleunigungsgesetz Übertragungsnetz (elektrische Übertragungsnetze), Mitherausgeber von: Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts mit den Kapiteln Naturschutzrecht, Staathaftung und Baurecht, Übertragungsnetze, zahlreiche weitere Zeitschriften-Veröffentlichungen, im Beck schen Rechtsanwaltshandbuch das Kapitel Das verwaltungsrechtliche Mandat sowie im Münchner Prozessformularbuch das Kapitel Staatshaftungsrecht, Vorträge und Seminare für Mitglieder von Behörden und Verwaltungen zum Fachplanungsrecht, zum Naturschutzrecht sowie zum Enteignungsrecht. Seite 19 von 19