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1 Vorab per Bundesministerium der Finanzen Herrn Michael Findeisen Referat VII A 3 (Zahlungsverkehr, Geldwäscheprävention) Wilhelmstraße Berlin Frankfurt am Main, 9. Juli 2012 Stellungnahme des Bundesverbandes der Zahlungsinstitute e.v. zum Referentenentwurf des Bundesministeriums der Finanzen für ein Ergänzungsgesetz zum Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Ergänzungsgesetz zum Geldwäschegesetz) Ihr Gz.: VII A 3 - WK 5023/12/10004:006 Ihr Dok.: 2012/ Sehr geehrter Herr Findeisen, der Bundesverband der Zahlungsinstitute e.v. (BVZI) bedankt sich für die Gelegenheit, zum Referentenentwurf für ein Ergänzungsgesetz zum Geldwäschegesetz (wie oben definiert und nachstehend auch mit GwG-E abgekürzt) schriftlich Stellung zu nehmen. Generell ist die Aufnahme von Veranstaltern und Vermittlern von Glücksspielen im Internet (Betreiber von Online-Glücksspielen) in den Kreis der Verpflichteten nach dem Geldwäschegesetz zu begrüßen. Die weitgehenden Regelungen in Bezug auf die internen Sicherungsmaßnahmen, die Spieleridentifizierung, das Spielerkonto und die Transparenz der Zahlungsströme in den neuen 9a und 9b des GwG-E sind als aufsichtsrechtliches Mittel jedoch nur mit folgenden Einschränkungen umzusetzen. Durch die Beschränkung der möglichen Zahlungsinstrumente in 9b Abs. 2 Satz 4 des GwG-E werden diejenigen Zahlungsdienstleister benachteiligt, die weder das

2 - 2 - Überweisungs- noch das Kreditkartengeschäft, sondern Betreibern von Online- Glückspielen andere Zahlungsdienste, wie z.b. das Lastschriftgeschäft, anbieten. Es fehlt unseres Erachtens ein sachlicher Grund, durch die exklusive Nennung von Überweisung und Kreditkarte gegenüber sämtlichen anderen Zahlungsinstrumenten Zahlungsdienstleister mit bestimmten Geschäftsmodellen (wie z.b. das Lastschriftgeschäft) von diesem Geschäftsfeld generell auszuschließen und deshalb ungleich zu behandeln. Dadurch wird zudem der freie Zahlungs- und Kapitalverkehr eingeschränkt. Die Vorschrift ist deshalb ersatzlos zu streichen. Ferner ist die "Gleichwertigkeitsregelung" in 9b Abs. 2 Satz 5 des GwG-E nach unserer Ansicht unbestimmt und deshalb zu streichen. Sie könnte auch nicht verwaltungsrechtlich für jeden Staat präzisiert werden. Darüber hinaus können durch den Verweis auf deutsche Regelungen Wertungswidersprüche zur Richtlinie 2005/60/EG vom 26. Oktober 2005 ("Dritten Geldwäscherichtlinie") entstehen, die gegenüber der Bundesrepublik Deutschland zu monieren wären. Deshalb ist zumindest auf die entsprechenden Regelungen in der Dritten Geldwäscherichtlinie zu verweisen. Gemäß 9c des GwG-E sollen daneben Zahlungsinstitute künftig verpflichtet werden, sicherzustellen, dass jeder mittels einer Kreditkarte im Internet durchgeführte Zahlungsvorgang eines jeden Spielers zugunsten eines glücksspiel- Händlers durch eine entsprechende Händler-Kennzeichnung erfasst wird. Dadurch soll nach der Gesetzesbegründung die Zuordnung des Zahlungsempfängers als Anbieter von Glücksspielen im Internet ermöglicht werden. Diese Vorschrift begegnet in vielerlei Hinsicht erheblichen Bedenken und wird wegen ihrer benachteiligenden Wirkung vom BVZI abgelehnt. Die Regelung in 9c GwG-E sollte deshalb ebenfalls ersatzlos gestrichen werden. Es ist aus Sicht des BVZI mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig, den Zahlungsdienstleistern in diesem Zusammenhang in 9c GwG-E besondere weitere Sorgfaltspflichten aufzuerlegen. Eine Kennzeichnung mittels eines so genannten "Merchant Category Codes", der die Zuordnung des Zahlungsempfängers als Anbieter von Glücksspiel im Internet ermöglicht, existiert bei allen gängigen Kreditkarten bereits als milderes Mittel. Die Merchant Category Codes werden von den Kreditkartenunternehmen verbindlich vorgegeben und können von Seiten der Acquirer nicht einseitig abweichend geregelt werden. Das GwG-E erweitert bereits den Verpflichtetenkreis um die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet und erstreckt die geldwäscherechtliche Aufsicht ebenfalls auf diese. Hierdurch werden den Betreibern von Online- Glücksspielen im Internet umfassende Pflichten hinsichtlich einer Spieleridentifizierung, eines angemessenen Risikomanagements, einer Identifizierung und Meldung des wirtschaftlich Berechtigten an die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) als zuständiger Behörde auferlegt. Damit

3 - 3 - werden sämtliche im Bereich des Online-Glücksspiels vorhandenen Geldwäscherisiken vom Beginn der Zahlungskette bis zum tatsächlichen Empfänger erfasst und die Transparenz der Zahlungsströme gewährleistet. Eine (weitere) Händler-Kennzeichnung durch Zahlungsinstitute ist daher für die Zuordnung des Zahlungsempfängers als Anbieter von Online-Glücksspielen nicht mehr notwendig. Sie wären jedenfalls wegen des damit verbundenen erheblichen (datentechnischen) Aufwandes im Hinblick auf den damit verbundenen eingeschränkten Nutzen unverhältnismäßig. Daneben würde die Einführung des 9c GwG-E in seiner jetzigen Form den Zahlungsdienstleistern verstärkte Sorgfaltspflichten gegenüber den dann ebenfalls nach dem GwG-E verpflichteten Veranstaltern und Vermittlern von Glücksspielen auferlegen. Eine solche Vorgehensweise widerspräche dem bisher im Geldwäscherecht immer angewandten Prinzip, dass ein geldwäscherechtlich Verpflichteter gegenüber einem anderen geldwäscherechtlich Verpflichteten üblicherweise geringere Sorgfaltspflichten anwenden darf, siehe z.b. 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GwG. Der in der Begründung zum GwG-E genannte Zweck der Differenzierung der Anbieter des Glücksspiels im Internet nach legalen und illegalen Betreibern rechtfertigt nach Auffassung des BVZI nicht den für die Zahlungsinstitute entstehenden umfangreichen Mehraufwand. Es ist unverhältnismäßig, die Aufgabe, die nicht lizensierten Betreiber von Online-Glücksspielen als solche durch eine Untersuchung der Transferdaten festzustellen, von den Aufsichtsbehörden hin auf die Zahlungsinstitute zu verlagern. Die Kontrolle über die Betreiber von Online- Glücksspielen obliegt nach dem GwG-E der BaFin als Aufsichtsbehörde. Diese muss die Kontrolle auch wirksam ausüben. Die bloße Kennzeichnung von Zahlungen allein hat keinen erkennbaren Mehrwert, verlagert aber Organisationspflichten der Betreiber von Online-Glückspielern auf deren Zahlungsdienstleister. Im Übrigen ist es in tatsächlicher Hinsicht unmöglich, dass ein IT-gestütztes Monitoringsystem anhand der bestehenden Datenlage (Kartennummer und Umsatzbetrag) Umsätze von illegalen Betreibern von Online-Glückspielen feststellen kann. Hintergrund der von dem BMF vorgeschlagenen Änderungen ist die nunmehr bestehende Möglichkeit, das Glücksspiel im Internet legal anzubieten. Das illegale Online-Glücksspiel ist nach wie vor von dem sachlichen Anwendungsbereich des GwG nicht erfasst. Die Ermittlung illegaler Betreiber von Online-Glückspielen könnte zudem durch mildere und damit verhältnismäßige Mittel, wie beispielsweise die Einführung eines elektronischen Registers der lizensierten Betreiber von Online- Glücksspielen, erreicht werden. Darüber hinaus könnten Veranstalter und Vermittler von Glückspielen an die BaFin gemeldet werden. Ferner sind die bereits bestehenden Vorschriften im 9 GwG ausreichend. Anstelle des 9c des GwG-E wäre z.b. eine Allgemeinverfügung der BaFin an alle Zahlungsdienstleister zielführender und deshalb ausreichend, in der auf die besonderen Sorgfalts- und Organisationspflicht hingewiesen wird, im Zusammenhang mit Online-Glücksspiel

4 - 4 - besondere Aufmerksamkeit walten zu lassen und die Verwendung des Merchant Category Codes 7795 bei jedem Zahlungsvorgang sicherzustellen. Es bedarf deshalb keiner weiteren gesetzlichen Regelung für organisatorische Maßnahmen. Zahlungsdienstleister wickeln seit längerem für die staatlichen Lotterien Internet- Lastschriften ab. Dabei sind Auszahlungen regelmäßig nur auf das Konto möglich, von dem die Lastschrift auch ursprünglich eingezogen wurde. Bei diesem Sachverhalt können wir keine erhöhte Geldwäschegefahr im Zusammenhang mit Glücksspiel erkennen. Die pauschale Aufnahme der staatlichen Lotteriegesellschaften in die vollen Identifizierungsverpflichtungen gemäß GwG-E erscheint uns bei dem hier beschriebenen Ein- und Auszahlungsweg vor dem Hintergrund der erheblichen Kosten daher als unverhältnismäßig. Hilfsweise sollte klargestellt werden, dass staatliche Lotteriegesellschaften nicht als Veranstalter von Glückspielen gelten. Sollte die Vorschrift trotz dieser hier dargestellten grundlegenden Bedenken aufrechterhalten werden, gibt der BVZI zu bedenken, dass eine unbeschränkte Geltung dieser Regelung zu einem sehr hohen Verwaltungsaufwand aller Zahlungsdienstleister führen würde. In diesem Zusammenhang regt der BVZI hilfsweise an, die Pflicht zur Transaktionskennzeichnung von dem jeweiligen Betrag der Transaktion abhängig zu machen. Denkbar wäre die Einführung eines Schwellenwertes von EUR c Abs.1 GwG-E würde dann lauten: "Ein Verpflichteter nach 2 Absatz 1 Nummer 1 oder Nummer 2a, soweit dieser ein Zahlungsdienstleister nach 1 Absatz 1 Nummer 5 des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes ist, hat angemessene geschäfts- und kundenbezogene Systeme zu schaffen, zu aktualisieren sowie regelmäßig Kontrollen durchzuführen, die sicherstellen, dass bei der Ausführung eines Zahlungsvorgangs eines Spielers mittels einer Kreditkarte von mehr als EUR an einen Anbieter, Veranstalter oder Vermittler von Glücksspielen im Internet dieser Zahlungsvorgang einen in Abstimmung mit der zuständigen Behörde nach 16 Absatz 2 Nummer 2a und b festzulegenden Merchant Category Code oder eine Händler-Kennzeichnung aufweist, die die Zuordnung des Zahlungsempfängers als Anbieter von Glücksspielen im Internet ermöglicht." Alternativ sollte die Kennzeichnungspflicht ausschließlich bei Vorliegen eines Verdachts der Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung bzw. bei zweifelhaften oder ungewöhnlichen Sachverhalten ausgelöst werden. Dies erscheint insbesondere im Hinblick auf die datenschutzrechtliche Belange der Spieler und den zu beachtenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geboten. Des Weiteren weist der BVZI darauf hin, dass die Vorschrift des 9c GwG-E in der vom Bundesministerium vorgeschlagenen Fassung die Zahlungs- und die E-Geld-

5 - 5 - Institute unterschiedlich behandelt. Indem die Händler-Kennzeichnung ausschließlich beim Einsatz einer Kreditkarte verlangt wird, werden Transaktionen mittels anderer Zahlungsinstrumente aus dem sachlichen Anwendungsbereich der Vorschrift ausgenommen. Auch ist systematisch nicht ersichtlich, weshalb Zahlungen mit Debit- Karten oder Lastschriften in diesem Zusammenhang nicht mehr zulässig sein sollen. Diese Ungleichbehandlungen sehen wir sachlich als nicht gerechtfertigt an. Im Rahmen der Ungleichbehandlung möchten wir zudem anmerken, dass das oben für die staatlichen Lotteriegesellschaften dargestellte Argument auch für alle anderen legalen Glückspiel-Anbieter gilt, bei denen die Einzahlung von einem nach GwG- Vorschriften vollständig identifizierten Konto erfolgt und die Auszahlungen lediglich auf das gleiche Konto möglich sind. Zudem ist statt nationaler Alleingänge zunächst eine entsprechende Regelung auf der Ebene der Europäischen Union (EU) anzustreben, da im Hinblick auf die weltweite Gültigkeit der Regelungen der Kreditkartenunternehmen nur eine Umsetzung für den gesamten europäischen Binnenmarkt zielführend ist. Eine solche Regelung auf EU-Ebene ist verwaltungsrechtlich auch erforderlich, um die weit überwiegend internationalen Sachverhalte zu erfassen. Eine nationale Regelung würde zu kurz greifen und die deutschen Zahlungsdienstleister im Hinblick auf den eingeschränkten Nutzen gegenüber ihren europäischen Wettbewerbern unverhältnismäßig belasten. Da die Dritte Geldwäscherichtlinie aktuell reformiert wird, könnte ein solches Vorhaben auch zeitnah umgesetzt werden. Es würde uns freuen, wenn Sie unsere Stellungnahme bei Ihren weiteren Arbeiten in dieser Sache berücksichtigen. Für Rückfragen stehen wir Ihnen gerne zur Verfügung. Mit freundlichen Grüßen Stephan Neuberger Sprecher des Vorstands Nicolas Adolph Stellv. Sprecher des Vorstands

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