Die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

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1 Die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unter besonderer Berücksichtigung ihrer Organisation als rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts von Claudia Gotzmann Verlag C.H. Beck München 2003

2 Inhaltsverzeichnis Literaturverzeichnis Einleitung I. Einführung in die Problematik 1 II. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk und Staatsaufsicht in der Praxis 3 1. Nichtabführung der Rundfunkgebühren an das ZDF 3 2. Der Fall Briickner" 4 3. Länderstreit um die Einleitung eines Aufsichtsverfahrens gegen den NDR 5 4. Beteiligung am Satellitenprogramm der ARD EINS PLUS" 6 5. MDR-Sputnik" 7 6. Perspektiven für die Zukunft 8 III. Zielsetzung und Gang der Untersuchung 9 Erster Teil. Die Staatsaufsicht über die rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts im allgemeinen 1 Die rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts und ihre Stellung im Staatsgefüge 13 A. Begriff der Anstalt des öffentlichen Rechts 13 B. Abgrenzung der Anstalt von Körperschaft und Stiftung des öffentlichen Rechts 16 C. Zuordnung der rechtsfähigen Anstalten zur mittelbaren Staatsverwaltung 17 D. Die rechtsfähige Anstalt als Träger des Rechts der Selbstverwaltung Die Staatsaufsicht: Begriff und Abgrenzung 20 A. Begriff der Aufsicht 20 B. Rechts- und Fachaufsicht 21 C. Aufsicht, Kontrolle und Leitung 22 I. Aufsicht und Kontrolle 22 II. Aufsicht und Leitung 25 D. Begriff der Staatsaufsicht 27 I. Ämteraufsicht 28 II. Aufsicht über Private 28 III. Aufsicht über die mittelbare Staatsverwaltung (Staatsaufsicht i.e.s.) Verfassungsrechtliche Grundlagen der Staatsaufsicht über die rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts 31 A. Einführung 31 I. Historische Grundlagen der Staatsaufsicht 31 II. Der allgemeine anstaltsrechtliche Aufsichtsgrundsatz 33 B. Spezielle staatsaufsichtliche Vorschriften in Grundgesetz und Länderverfassungen 37 I. Art. 130 Abs. 3 GG 37 II. Art. 84 Abs. 3 und Art. 85 Abs. 4 GG 39 III. Art. 55 Nr. 5 S. 2 LV BY 40 IV. Art. 57 Abs. 5 S. 2 LV Nds 42 V. Resümee 43 C. Staatsaufsicht und der Gedanke der Einheit der Verwaltung" 44 XV

3 X Inhaltsverzeichnis I. Der Begriff der Einheit der Verwaltung Einheit der Verwaltung im organisatorischen Sinn Einheit der Verwaltung im organischen Sinn 46 II. Staatsaufsicht als einheitsstiftendes Instrument 47 III. Notwendigkeit der Staatsaufsicht aufgrund eines Verfassungsprinzips Einheit der Verwaltung"? 48 D. Staatsaufsicht und Demokratieprinzip 53 I. Das Modell demokratischer Legitimation Erfordernis demokratischer Legitimation Ausübung von Staatsgewalt als Objekt demokratischer Legitimation Formen demokratischer Legitimation 56 a) Personelle Legitimation 57 b) Sachlich-inhaltliche Legitimation 57 aa) Gesetzgebung durch das Parlament 58 bb) Prinzip der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung 58 (1) Die unstreitig sachlich-inhaltliche Legitimation vermittelnden exekutiven Steuerungsmittel, insbesondere Einzelweisung und Fachaufsicht 60 (2) Rechtsaufsicht als Legitimation vermittelndes exekutives Steuerungsmittel? 61 c) Institutionelle und funktionelle Legitimation 63 II. Staatliche Rechtsaufsicht über Anstalten des öffentlichen Rechts aus Gründen demokratischer Legitimation? Abgrenzung von der Diskussion um die ministerialfreien Räume Die Anstalt des öffentlichen Rechts als legitimationsbedürftiges Objekt Rechtsaufsicht als gebotenes Minimum demokratischer Legitimation? 70 a) Entbehrlichkeit demokratischer Legitimation aufgrund parlamentarischen Verzichts? 71 b) Legitimationskompensation 72 aa) Legitimationskompensation innerhalb der sachlich-inhaltlichen Legitimationsform? 72 bb) Legitimationskompensation zwischen sachlich-inhaltlicher und personeller Legitimationsform? 75 cc) Legitimationskompensation durch institutionelle und funktionelle Legitimation? Ergebnis 79 E. Staatsaufsicht und Rechtsstaatsprinzip Verfassungsrechtliche Verankerung des Rechtsstaatsprinzips 79 II. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Vorrang des Gesetzes Vorbehalt des Gesetzes 82 III. Rechtsaufsicht als verfassungsrechtlich gebotenes Instrument zur Wahrung des Rechts? Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und die Notwendigkeit von Durchsetzungsmechanismen zur Wahrung des Rechts Individueller Rechtsschutz als ausreichendes Instrument zur Wahrung des Rechts? Ergebnis 91

4 Inhaltsverzeichnis XI F. Resümee: Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip als verfassungsrechtliche Grundlagen des allgemeinen anstaltsrechtlichen Aufsichtsgrundsatzes 91 Zweiter Teil. Die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 4 Die gesetzliche Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 94 A. Der Wiederaufbau des Rundfunks unter Einfluß der Besatzungsmächte 94 I. Neuorganisation des Rundfunks in Form öffentlicher Rundfunkanstalten 94 II. Zur Ausgestaltung der Staatsaufsicht unter dem Einfluß der Besatzungsmächte 97 B. Die heutige Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Rundfunkanstalten 100 I. Ausdrückliche Regelung der Staatsaufsicht als Regelfall 100 II. Keine ausdrückliche Regelung einer Staatsaufsicht: Sender Freies Berlin 102 III. Ausdrücklicher Ausschluß der Staatsaufsicht: Hessischer Rundfunk Zur Sonderstellung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 105 A. Rundfunkanstalten als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit B. Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks 107 C. Rundfunk als nicht-staatliche, öffentliche Aufgabe 110 D. Rundfunkanstalten als atypische" Anstalten des öffentlichen Rechts E. Rundfunkanstalten als Teil der mittelbaren Staatsverwaltung? Rundfunkanstalten und anstaltsrechtlicher Aufsichtsgrundsatz 121 A. Einführung 121 I. Der Streit um die Anwendbarkeit des anstaltsrechtlichen Aufsichtsgrundsatzes auf die Rundfunkanstalten Die ganz herrschende, eine Anwendung ablehnende Auffassung Die vereinzelt vertretene, eine Anwendung befürwortende Auffassung 124 II. Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip als Schlüssel der Problemlösung 125 B. Rundfunkanstalten und Demokratieprinzip - Staatsaufsicht über die Rundfunkanstalten aus Gründen notwendiger demokratischer Legitimation? 126 I. Erfordernis demokratischer Legitimation der Rundfunkanstalten? Meinungsstand 127 a) Befürwortende Auffassung 128 b) Ablehnende Auffassung 128 c) Differenzierende Auffassung Ausübung von Staatsgewalt durch die Rundfunkanstalten? 130 a) Auslegung des Begriffs der Staatsgewalt im Sinne staatlicher" Gewalt 131 b) Grundsatz: Keine Ausübung von Staatsgewalt durch die Rundfunkanstalten 134 c) Ausnahmsweise Ausübung von Staatsgewalt 136 aa) Übertragung staatlicher Aufgaben auf die Rundfunkanstalten 136 bb) Ausübung hoheitlicher Handlungsbefugnisse gegenüber Dritten 138

5 XII Inhaltsverzeichnis 3. Bagatellvorbehalt"? Ergebnis 142 II. Grundrechtliche Legitimation der Rundfunkanstaken? 142 III. Ergebnis 145 C. Rundfunkanstalten und Rechtsstaatsprinzip - Staatsaufsicht über die Rundfunkanstalten aus Gründen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung? 145 I. Der Begriff der vollziehenden Gewalt im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG 145 II. Staatsaufsicht über die Rundfunkanstalten aus Gründen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 147 III. Ergebnis 149 D. Ergebnis 149 I 7 Vereinbarkeit der nach dem anstaltsrechtlichen Aufsichtsgrundsatz gebotenen Staatsaufsicht mit dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit? 150 A. Staatsaufsicht und Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks 151 I. Programmbezogenheit des Grundsatzes der Staatsfreiheit 151 II. Grundsatz der Staatsfreiheit als Beherrschungsverbot 152 III. Unzulässigkeit einer beherrschenden Einflußnahme durch staatliche Aufsicht 154 IV. Beschränkung der Staatsaufsicht Beschränkung des Aufsichtsgegenstandes? Beschränkung des Aufsichtsmaßstabes 160 a) Einschätzungsprärogative 160 b) Evidenzkontrolle 161 c) Rechtsaufsicht nur bei Verletzung konkreter Rechtspflichten"? Beschränkung der Aufsichtsmittel Subsidiarität der Staatsaufsicht 166 V. Ergebnis 169 B. Staatsaufsicht als Schranke im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG? 170 I. Rundfunkfreiheit als subjektives Abwehrrecht und als dienende Freiheit 170 II. Eingreifende und ausgestaltende Regelungen 172 III. Staatsaufsicht: Eingriff oder Ausgestaltung? Zum Meinungsstand in der Literatur Doppekharakter" der Staatsaufsicht 176 IV. Staatsaufsicht als allgemeines" Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG 178 C. Zur Kollision von anstaltsrechtlichem Aufsichtsgrundsatz und Grundrecht der Rundfunkfreiheit 182 l 8 Notwendigkeit der Staatsaufsicht aufgrund Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG? 184 A. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Notwendigkeit einer begrenzten Staatsaufsicht über den privaten Rundfunk 186 B. Zur Aufsicht über den privaten Rundfunk 188 C. Notwendigkeit einer externen Aufsicht auch über die Rundfunkanstalten? 190 D. Ergebnis 196 i 9 Zur Frage der Verwirklichung des verfassungsrechtlichen Gebots einer beschränkten Staatsaufsicht bei den Rundfunkanstalten 196 A. Gebot der beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht 196 B. Regelmäßige Verwirklichung des Gebots der beschränkten Staatsaufsicht bei den Rundfunkanstalten 197 C. Zur Rechtslage beim Hessischen Rundfunk 198

6 Inhaltsverzeichnis XIII I. Verfassungskonforme Auslegung des 1 Abs. 1 S. 2 HR-G? 198 II. Staatsaufsicht über den Hessischen Rundfunk auch ohne gesetzliche Grundlage? 200 D. Ergebnis 204 Zusammenfassung der Ergebnisse 205 Stichwortverzeichnis 211