Die gefährliche Anwohnerparkzone (Abschleppmaßnahme, Kostentragung, Erstattungsanspruch)

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1 Klaus Lernhart 2009 Vizepräsident des VG Freiburg Sachverhalt Verwaltungsgerichtliche Praxis Veranstaltungsreihe des Verwaltungsgerichts Freiburg 1. Besprechungsfall Die gefährliche Anwohnerparkzone (Abschleppmaßnahme, Kostentragung, Erstattungsanspruch) Ende Januar 2008 stellte die Studentin S gegen Uhr ihren Pkw mit französischem Kennzeichen in Freiburg in der Sedanstraße gegenüber der Universitätsbibliothek ab. Die Sedanstraße ist Teil einer so genannten Anwohnerpark- bzw. Haltverbotszone. Bei allen Einfahrten in diese Zone ist das Zeichen 290 ("Eingeschränktes Haltverbot für eine Zone") angebracht. Dem Verkehrszeichen sind jeweils drei Zusatzschilder beigefügt, die unterhalb des Zeichens 290 an demselben Pfosten angebracht sind; diese Beschilderung befindet sich an allen Einfahrten in den Zonenbereich: Um Uhr wurde vom Gemeindevollzugsdienst (GVD) der Stadt Freiburg (F) ein Verwarnungsgeld in Höhe von 15,-- EUR ausgestellt. Die am Fahrzeug angebrachte schriftliche Benachrichtigung enthielt als Konkretisierung des Verstoßes den Begriff "Anwohner". Um Uhr veranlasste ein weiterer Mitarbeiter des GVD das Abschleppen des Pkw der S durch einen privaten Abschleppunternehmer (A). Der Pkw der S wurde auf den abgesperrten Betriebshof des A verbracht. Bei ihrer Rückkehr gegen Uhr erfuhr die S durch einen Telefonanruf bei der Polizeidirektion Freiburg, dass ihr Pkw abgeschleppt worden war. Sie begab sich daraufhin zum Betrieb des A, der den Pkw nur gegen vorherige Zahlung der Ab-

2 - 2 - schleppkosten in Höhe von 250,-- EUR herausgeben wollte. Die S zahlte daraufhin widerstrebend den geforderten Betrag und erhielt ihr Fahrzeug zurück. Nach Beratung durch einen Jura-Examenskandidaten verlangte sie von A sowie von F die Rückzahlung der 250,-- EUR, was beide ablehnten. Im April 2008 hat die S deshalb beim Verwaltungsgericht eine Klage gegen A und F erhoben. Zur Begründung führt sie aus: Die Abschleppmaßnahme sei rechtswidrig, insbesondere unverhältnismäßig gewesen. Sie habe auf einem ausgewiesenen Parkplatz geparkt, keine Zufahrt verstellt und keine anderen Verkehrsteilnehmer behindert. In der näheren Umgebung seien keine Parkverbotsschilder aufgestellt gewesen. Die über 100 m entfernt am Anfang der Sedanstraße an einem Pfosten angebrachten vier Schilder seien aus einem fahrenden Wagen heraus nicht zu erfassen, zumal nicht für Ortsunkundige wie sie. Als milderes Mittel hätte F ein Bußgeld aussprechen können. Im Übrigen grenze die Art und Weise der Einziehung der Abschleppkosten an Erpressung. Dem A habe weder ein Zurückbehaltungsrecht zugestanden noch habe F ihm ein solches übertragen können. Das Polizeigesetz Baden- Württemberg kenne ein solches Zurückbehaltungsrecht nicht, auch 3 Abs. 1 Satz 4 DVO- PolG sei hier nicht einschlägig. Ebensowenig seien 19 Abs. 1 LGebG oder gar zivilrechtliche Vorschriften insoweit anwendbar. Bei Unterstellung einer Kostenersatzpflicht hätte F die Möglichkeit gehabt, einen entsprechenden Leistungsbescheid zu erlassen. Dies sei jedoch versäumt worden. F ist der Klage mit folgender Begründung entgegengetreten: Das "Sedanquartier" sei ein von großer Parkplatzknappheit geprägtes innenstadtnahes Gebiet. Deshalb habe die Straßenverkehrsbehörde im Jahr 2006 angeordnet, dass ab Uhr das Parken innerhalb dieser Zone nur für Bewohner mit Parkausweis zulässig sei. Nachdem diese Regelung trotz zahlreicher gebührenpflichtiger Verwarnungen vielfach missachtet worden sei, habe der GVD im Januar 2008 mit Abschleppmaßnahmen in diesem Quartier begonnen. Davon sei nun auch die S betroffen. Ob ein Verkehrsteilnehmer wegen Dunkelheit oder fehlender Ortskenntnis ein Halteverbotsschild nicht bemerkt habe, beeinträchtige dessen Wirksamkeit nicht. In dem fraglichen Bereich gelte auch eine "Tempo-30-Zone", weshalb Fahrzeugführer ausreichend Zeit hätten, Verkehrszeichen wahrzunehmen. Bei Abstellen eines Fahrzeugs im öffentlichen Straßenraum müsse erwartet werden, dass der Fahrzeugführer sich eingehend mit der verkehrsrechtlichen Situation vertraut mache, nötigenfalls durch Zurücklaufen zu einer Beschilderung. Das Abschleppen sei auch erforderlich gewesen. Dass ein Verkehrsteilnehmer tatsächlich an einem berechtigten Parken gehindert worden sei, könne für die Rechtmäßigkeit einer Abschleppmaßnahme nicht verlangt werden. Die S sei insgesamt zu Recht zur Zahlung der Abschleppkosten herangezogen worden. Zugunsten der S habe man auf einen förmlichen Bescheid und die damit verbundene Erhebung einer zusätzlichen Verwaltungsgebühr in Höhe von 50,-- EUR verzichtet. Der fällige Kostenersatzanspruch habe mit Hilfe des A auch ohne Leistungsbescheid durchgesetzt werden dürfen. Aufgabe: Gutachten zu den Erfolgsaussichten der Klage

3 - 3 - Lösungsskizze Vorbemerkung: Eine ähnliche Fallgestaltung lag einem vom VG Freiburg mit (noch nicht rechtskräftigem) Urteil vom K 650/08 - entschiedenen Rechtsstreit zugrunde. A. Klagebegehren S verfolgt reinen Zahlungsanspruch in einer Klage gegen zwei Beklagte (A und F), nicht die Aufhebung eines etwaigen Ablehnungsbescheids i.v.m. Verpflichtung zur Bewilligung der Rückzahlung durch VA. B. Erfolgsaussichten I. Zulässigkeit 1. Verwaltungsrechtsweg a) Für Klage gegen A nein, weil A gegenüber S nur als Verwaltungshelfer bzw. Bote für S tätig geworden ist, nicht als ein mit eigenen Hoheitsrechten ausgestatteter privater Beliehener; deshalb keine öffentlichrechtliche Rechtsbeziehung zwischen A und S, sondern allenfalls privatrechtliche (Ansprüche aus 812, 823, GoA o.ä.); daher nach Anhörung der Beteiligten Abtrennung ( 93 VwGO) und Rechtswegverweisung durch Beschluss an zuständiges Zivilgericht, 17 ff. GVG, mit Beschwerde anfechtbar. Kein Fall des 17 Abs. 2 Satz 1 GVG, die Klagehäufung wird davon nicht erfasst (= mehrere Rechtsstreite i.s. der Vorschrift) b) für Klage gegen F gegeben, geltend gemachter Erstattungsanspruch entspringt insoweit öffentlich-rechtlichem Rechtsverhältnis aus hoheitlichem Tätigwerden des GVD einschließlich der im Außenverhältnis gegenüber S der F zuzurechnenden Verwaltungshelferbetätigungen des A (Abschleppen und Inkasso). 2. Klageart: Allgemeine Leistungsklage, gerichtet auf Verurteilung zur Zahlung; nicht Verpflichtungsklage, kein Anhalt für Ablehnung durch Verwaltungsakt; nicht sachdienlich: zusätzliche Anfechtungsklage gegen Abschleppmaßnahme, die hier als Realakt erfolgt ist und deshalb auch nicht zu Lasten der S in Bestandskraft erwachsen kann (ggf. mit präkludierenden Folgen für den Erstattungsanspruch); deren Rechtmäßigkeit ist erforderlichenfalls inzident zu prüfen; 3. Klagebefugnis i.s.d. 42 Abs. 2 VwGO analog unproblematisch gegeben, öffentlichrechtlicher Erstattungsanspruch als mögliche Anspruchsgrundlage;

4 - 4 - Exkurs zur rechtspolitischen Tendenz: Erweiterung der Klagebefugnis z.b. auf rechtliche Interessen? - Einfluss des Europarechts (z.b. Feinstaub, UVP, vgl. Eckertz-Höfer, Rechtsprechungsbericht in DVBl 2009, 228 ff.) 4. Rechtsschutzvoraussetzung vorheriger Befassung der Behörde gegeben, S hat vergeblich Rückzahlung vor Klageerhebung verlangt; 5. Vorverfahren gemäß 68 ff. VwGO nicht erforderlich für allgemeine Leistungsklage. II. Begründetheit 1. Anspruch der S gegen F Als Anspruchsgrundlage für den von S geltend gemachten Anspruch kommt nur ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch in Betracht. Dieser aus allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, abgeleitete, in Rechtsprechung und Literatur allgemein anerkannte Anspruch setzt voraus, dass eine Leistung oder sonstige Vermögensverschiebung ohne Rechtsgrund erfolgt ist. a) Hier ist die Bezahlung der Abschleppkosten an A durch S als Leistung an F zu betrachten, da F so von einer Verbindlichkeit (dem Entgeltanspruch des A für das Abschleppen) befreit und zugleich ein etwaiger vollstreckungsrechtlicher Kostenersatzanspruch erfüllt wurde (vgl. VG Freiburg Urteil vom , NJW 2000, 2602 m.w.n.). b) Ohne Rechtsgrund im maßgeblichen Verhältnis der S zu F ist die Leistung erfolgt, wenn S der F gegenüber nicht zahlungspflichtig war. Dies kommt in Betracht, wenn die Heranziehung der S zum Kostenersatz (materiellrechtlich) unrechtmäßig war (aa), oder wenn die Kostenersatzpflicht jedenfalls nicht in der geschehenen Weise hätte durchgesetzt werden dürfen (bb). aa) Materieller Rechtsgrund Als Rechtsgrundlage einer Kostenersatzpflicht kommen hier Vorschriften des Vollstreckungskostenrechts ( 25, 31 LVwVG) oder des Rechts der unmittelbaren Ausführung ( 8 Abs. 2 PolG) in Betracht. Maßgeblich ist insoweit die rechtliche Einordnung der vom GVD getroffenen Maßnahmen: Die vom GVD am fraglichen Abend angeordnete Abschleppmaßnahme ist rechtlich einerseits - soweit es die (reine) Entfernung des Pkw vom Parkplatz in der Sedanstraße betrifft - nur als Ersatzvornahme im Sinne von 25 LVwVG und andererseits - soweit es die Verbringung des Pkw zum (gesicherten) Betriebsgelände des A betrifft - als unmittelbare Ausführung einer Sicherstellung nach den 8 Abs. 1 und 32 Abs. 1 PolG zu qualifizieren. Dabei sind die Kosten des A bereits in voller Höhe (von 250,-- EUR) durch die Ersatzvornahme angefallen. Dass die Sicherstellung weitere Kosten (z. B. durch die Verwahrung auf dem Betriebsgelände) verur-

5 - 5 - sacht hätte, ist nicht erkennbar; jedenfalls sind solche Kosten gegenüber S nicht geltend gemacht worden, so dass es auf die Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme und die Berechtigung zur Geltendmachung dadurch entstandener Kosten hier nicht ankommt (vgl. dazu aber VGH Bad.-Württ., Urteil vom , NJW 2007, 1375). Die durch die Ersatzvornahme entstandenen Kosten können nach 31 Abs. 1, 2 und 4 LVwVG in Verbindung mit den 6 und 8 Abs. 1 Nr. 8 der Verordnung des Innenministeriums über die Erhebung von Kosten der Vollstreckung nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg (in der Fassung vom , GBl., 670) - LVwVGKO - erhoben werden. Dass die Entfernung des Pkw vom Parkplatz als solche allein als Ersatzvornahme zu qualifizieren ist, ergibt sich aus Folgendem: Das Verkehrszeichen 290 StVO ("eingeschränktes Haltverbot für eine Zone") ist ein Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung gemäß 35 Satz 2 LVwVfG; es enthält nicht nur ein Parkverbot, sondern auch das in entsprechender Anwendung von 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO sofort vollziehbare Gebot, das unerlaubt parkende Fahrzeug wegzufahren (BVerwG, Urteil vom , a.a.o.; VGH Bad.-Württ., Urteile vom S 1531/01 -, DAR 2002, 473 m.w.n., und vom , - 1 S 3083/94 -, BWVPr 1995, 233; Hentschel, a.a.o., 41 StVO RdNr. 246 m.w.n.). Das in dem Haltverbotsschild verkörperte Wegfahrgebot kann durch Ersatzvornahme nach 25 LVwVG (ggf. i.v.m. 49 Abs. 1 PolG), die hier die Amtshandlung im Sinne von 31 Abs. 1 LVwVG darstellt, vollstreckt werden. (Materielle) Voraussetzung und ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal von 31 Abs. 1 LVwVG ist, dass die Amtshandlung, das heißt die Vollstreckungsmaßnahme, rechtmäßig ist. Dies setzt hier zunächst voraus, dass der S gegenüber das Haltverbot als sofort vollziehbarer und gemäß 2 Nr. 2 LVwVG vollstreckbarer Verwaltungsakt wirksam war: Die S parkte ihr Fahrzeug am im Geltungsbereich einer durch Zeichen 290 StVO ("eingeschränktes Haltverbot für eine Zone") gekennzeichneten eingeschränkten Haltverbotszone, ohne im Besitz eines so genannten Anwohnerparkberechtigungsausweises gewesen zu sein. Der in dieser Beschilderung verkörperte Verwaltungsakt war ihr auch bekannt gegeben worden und folglich gemäß 43 Abs. 1 LVwVfG ihr gegenüber wirksam. Für die Bekanntgabe ist nur erforderlich, dass das betreffende Verkehrszeichen so aufgestellt und angebracht ist, dass es ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach 1 StVO gebotenen Sorgfalt schon mit einem raschen und beiläufigen Blick erfassen kann; in diesem Fall äußert es Rechtswirkungen gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, also sowohl gegenüber dem Fahrer als auch gegenüber dem Halter, soweit dieser Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Fahrzeug ist (BVerwG, Urteile vom , NJW 2008, 2867, und vom , NJW 1997, 1021; VG Freiburg, Urteil vom K 833/01 -). Es genügt also, dass das Verkehrszeichen objektiv erkennbar ist; nicht erforderlich ist, dass der betroffene Verkehrsteilnehmer das Schild auch tatsächlich (subjektiv) wahrnimmt. Um die Wahrnehmbarkeit von Verkehrszeichen im öffentlichen Straßenverkehr zu gewährleisten, wird in Abschnitt III Nr. 11 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu den 39 bis 43 Straßenverkehrsordnung vom VwV-StVO - (abgedruckt bei Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 39. Aufl. 2007, 39 StVO RdNrn. 5 bis 22) vorgegeben, dass Häufungen von Verkehrszeichen zu vermeiden sind. Zur

6 - 6 - Begründung wird darauf verwiesen, dass die Bedeutung von Verkehrszeichen bei durchschnittlicher Aufmerksamkeit zweifelsfrei erfassbar sein muss. Da mehr als drei zugleich angebrachte Verkehrszeichen die individuelle Wahrnehmbarkeit überschreiten, sie die Reaktion verzögern und dadurch gefährdend wirken können (vgl. Hentschel, a.a.o., 39 StVO RdNr. 36 m.w.n.), dürfen gemäß Abschnitt III Nr. 11 Buchst. a VwV-StVO am gleichen Pfosten oder sonst unmittelbar über- oder nebeneinander nicht mehr als drei Verkehrszeichen angebracht werden. Auch Zusatzzeichen sind gemäß 39 Abs. 2 Satz 2 StVO Verkehrszeichen. Abschnitt III Nr. 17 Buchst. b Satz 1 VwV-StVO regelt, dass mehr als zwei Zusatzzeichen an einem Pfosten, auch zu verschiedenen Verkehrszeichen, nicht angebracht werden sollten. Bei diesen durch Verwaltungsvorschrift getroffenen Regelungen handelt es sich zwar nicht um Rechtsvorschriften, doch binden sie die nachgeordneten Behörden und sind auch für die gerichtliche Entscheidung eine Auslegungshilfe (so fast wörtlich BVerwG, Urteil vom , a.a.o.). Nach diesen Grundsätzen war die für die gesamte Sedanstraße geltende Beschilderung über die eingeschränkte Haltverbotszone für die S wirksam. Ihr Einwand, sie hätte in der näheren Umgebung des gewählten Parkplatzes keine Parkverbotsschilder feststellen können, geht ins Leere. Es ist ein Wesensmerkmal einer Zonen- Regelung (z. B. einer Tempo-30-Zone oder einer Haltverbotszone), dass die Zonenbeschilderung (nur) an den Einfahrten zu den jeweiligen Zonen angebracht wird und innerhalb der Zone nicht wiederholt wird (Hentschel, a.a.o., 41 StVO RdNr. 228). Das ändert nichts an der Geltung der Zonenbeschilderung für die gesamte Zone. Im Gegenteil, eine Wiederholung innerhalb der Zone könnte zu Missverständnissen über die Geltung der Zonenregelung an den Stellen, an denen sich keine Wiederholungen finden, beitragen. Die Klagebegründung der S ("am Anfang der Sedanstraße... ) deutet darauf hin, dass die S das Verkehrszeichen 290 StVO (mit drei Zusatzzeichen) bei der Einfahrt in die Sedanstraße passiert hatte und diese Zeichen somit für sie gültig waren. Die S kann sich auch nicht darauf berufen, dass die Haltverbotszonenregelung für sie deshalb keine Rechtswirkungen erzeugt habe, weil sie die entsprechende Beschilderung, die wegen einer zu großen Anhäufung der Verkehrszeichen bei einer Vorbeifahrt nicht hinreichend schnell erfassbar gewesen sei, nicht mit der von ihr zu fordernden Sorgfalt habe erkennen und verstehen können. Zwar besteht die Haltverbotszonenbeschilderung im hier betroffenen "Sedanquartier" aus insgesamt vier an einem Pfosten angebrachten Verkehrszeichen, dem Zeichen 290 StVO und drei Zusatzzeichen mit den Texten "Bewohner mit Parkausweis frei", "Parken nur mit Parkschein 1 Std h" und "Ab 19 h Parken nur für Bewohner mit Parkausweis" und verstößt damit gegen die Nummer 11 Buchst. a der VwV-StVO zu den 39 bis 43 StVO, wonach am gleichen Pfosten oder sonst unmittelbar über- oder nebeneinander nicht mehr als drei Verkehrszeichen angebracht werden dürfen (siehe oben). Doch führt das im konkreten Fall nicht zu einer Unwirksamkeit der Haltverbotszonenregelung im "Sedanquartier". Denn diese vier Verkehrszeichen sind auch in ihrer Gesamtheit hinreichend gut erfassbar. Der Regelungsinhalt und die Texte auf den Zusatzzeichen sind insgesamt leicht verständlich. Ein "schneller" Blick auf diese Verkehrzeichen zeigt einem durchschnittlichen und aufmerksamen Kfz-Führer, dass in dem sich anschließenden Gebiet nach Uhr ein Parken nur für Bewohner (dieses Gebiets) mit Parkausweis zulässig und folglich für andere unzulässig ist. Zur hinreichenden Erfassbarkeit dieser Beschilderung trägt auch bei, dass sie sich innerhalb

7 - 7 - einer geschlossenen Bebauung und darüber hinaus in einer Tempo-30-Zone befinden, so dass die Vorbeifahrt von vornherein nur bei mäßiger Geschwindigkeit stattfinden kann bzw. darf. Außerdem wendet sich die Haltverbotszonenbeschilderung nur an solche Verkehrsteilnehmer, die nach einem Parkplatz in der Nähe Ausschau halten und deshalb bereit sind, jederzeit zum Zweck des Einparkens anzuhalten, so dass es ihnen in besonderer Weise zugemutet werden kann, die betreffende Beschilderung bei langsamer Vorbeifahrt zu betrachten. Auch die VwV-StVO macht im Hinblick auf die Klarheit, Übersichtlichkeit und schnelle Erfassbarkeit von Verkehrszeichen Unterschiede im Hinblick darauf, ob sie sich an den fließenden oder den ruhenden Verkehr wenden (vgl. Nummer 11 Buchst. a bb) und cc) und Buchst. b VwV- StVO zu 39 bis 43 StVO). Notfalls kann einem Teilnehmer des ruhenden Verkehrs unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalls zugemutet werden, sich nach dem Einparkvorgang (zu Fuß) an den Ort der Beschilderung zurückzubegeben, um Zweifel an der Zulässigkeit des Parkvorgangs zu klären. Abgesehen davon handelt es sich bei der VwV-StVO nur um behördeninterne Weisungen, die das Handeln der Verwaltung lenken (vgl. hierzu VG Freiburg, Urteil vom K 2130/05 - m.w.n.; VG Hamburg, Urteile vom VG 4258/00 -, NZV 2002, 533, und vom VG 1279/01 -, NZV 2002, 288), für die Gerichte aber nicht bindend, sondern nur eine Auslegungshilfe für die Frage sind, ob die betreffenden Verkehrzeichen noch hinreichend klar, übersichtlich und schnell erfassbar sind (BVerwG, Urteil vom , a.a.o.). Darüber hinaus gilt für Zusatzzeichen eine Sonderregelung gegenüber den sonstigen Verkehrszeichen. Während für Verkehrszeichen allgemein nach Abschnitt III Nr. 11 Buchst. a VwV-StVO zu den 39 bis 43 StVO gilt, dass an einem Pfosten nicht mehr als drei Verkehrzeichen angebracht werden dürfen, ist im selben Abschnitt unter Nr. 17 Buchst. b bestimmt, dass mehr als zwei Zusatzzeichen an einem Pfosten nicht angebracht werden sollten. Damit bringt die VwV-StVO selbst zum Ausdruck, dass bei Zusatzzeichen insoweit eher eine Häufung in Betracht kommen kann als bei anderen Verkehrszeichen. Nach alledem kommt es für die Rechtswirksamkeit einer Kombination von Verkehrszeichen, insbesondere mit Zusatzzeichen, vorrangig darauf an, ob sie Im konkreten Fall von den Verkehrsteilnehmern, für die sie bestimmt sind, hinreichend schnell erfassbar sind. Diese Frage ist im hier vorliegenden Fall noch zweifelsfrei zu bejahen. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom (a.a.o.) in einem konkreten Fall die Kombination von vier Verkehrszeichen (einem Verbotszeichen und drei Zusatzzeichen) noch als hinnehmbar bezeichnet und die (äußerste) Grenze des Zulässigen generell erst bei einer Kombination von fünf Verkehrszeichen gezogen. Daran würde sich nichts ändern, wenn die S, die an dem betreffenden Tag mit einem in Frankreich zugelassenen Pkw unterwegs war, aus dem Ausland stammen und die deutschen Sprache nicht so beherrschen sollte, dass sie die Haltverbotszonenbeschilderung in ihrer Gesamtheit hätte verstehen können. Denn es unterliegt keinen Zweifeln, dass eine wirksame Beschilderung im Straßenverkehr für jeden Verkehrsteilnehmer gilt, der sich in den Geltungsbereich des deutschen (Straßenverkehrs-)Rechts begibt, unabhängig von seiner Herkunft und der Beherrschung der deutschen Sprache. Die Durchführung der Ersatzvornahme war auch im Übrigen rechtmäßig: - Für sie war nach 4 Abs. 1 LVwVG, 31 Abs. 1 Nr. 2a DVO PolG der hier tätig gewordene GVD als eine Dienststelle der F zuständig (VGH Bad.-Württ., Urteile vom

8 , VBlBW 2004, 213, und vom , a.a.o.; vgl. aber zur Unzuständigkeit des Polizeivollzugsdienstes des Landes VGH Bad.-Württ., Urteil vom S 2025/01 -, VBlBW 2004, 213). - Einer vorherigen Androhung bedurfte es zur Beseitigung der bereits eingetretenen Störung, die ein unverzügliches Einschreiten erforderte, nicht, 21 LVwVG (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom , a.a.o., m.w.n.), ebenso wenig einer Anhörung, 28 Abs. 2 Nr. 5 LVwVfG. - Die S war als Fahrerin polizeipflichtige Verhaltensstörerin im Sinne des 6 Abs. 1 PolG. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist hier beachtet worden. Für die Recht- bzw. Verhältnismäßigkeit der Abschleppmaßnahme kommt es im vorliegenden Fall, der u. a. dadurch geprägt ist, dass der Pkw der S seit etwa drei Stunden verbotswidrig geparkt war und dass etwa eine Stunde vor Beginn der Abschleppmaßnahme eine schriftliche Verwarnung ausgestellt worden war, nicht darauf an, ob für andere Verkehrsteilnehmer eine konkrete Behinderung vorlag und/oder ob in der fraglichen Zeit in der näheren Umgebung noch andere Parkplätze frei waren (VGH Bad.-Württ., Urteile vom , a.a.o., und vom , NJW 1990, 2270; VG Bremen, Urteil vom K 3552/07 -; VG Aachen, Urteil vom K 3362/04 -). Allein wegen des ausländischen Kfz-Kennzeichens war der GVD nicht verpflichtet, vor Anordnung der Abschleppmaßnahme zu versuchen, den Halter des Pkw der S ausfindig zu machen, weil ein solcher Versuch von vornherein in absehbarer Zeit keine Aussicht auf Erfolg bot (zur [eingeschränkten] Nachforschungspflicht der Behörde vor Anordnung von Abschleppmaßnahmen vgl. Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 6. Aufl. 2005, RdNr. 827 Fn. 176 m.w.n.; Wolf/Stephan, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl. 1999, 8 RdNr. 7 m.w.n.; VG Freiburg, Urteile vom K 524/07 - und vom , a.a.o.). bb) Formellrechtliche Anforderungen an Rechtsgrund? Entgegen der Auffassung der S ist für das Vorliegen eines Rechtsgrunds nicht zusätzlich erforderlich, dass die Abschleppkosten von der F im Wege eines (Kosten-)Bescheids geltend gemacht wurden und/oder dass der F bzw. dem A als deren Erklärungs- und Empfangsboten ein Zurückbehaltungsrecht an dem Pkw der S zustand (wie hier - für das nordrhein-westfälische Landesrecht NW - OVG NW, Urteil vom , DVBl 1983, 1075; zur a. A., nach der der Rechtsgrund entweder den Erlass eines Kostenbescheids oder das Bestehen eines Zurückbehaltungsrechts erfordert, vgl. - allerdings jeweils nur für das betreffende Landesrecht - Hess. VGH, Beschluss vom UE 2545/05 -, VRS 111, 454, m.w.n., und Urteil vom VIII OE 32/80 -; Nds. OVG, Urteil vom LB 68/03 -, NordÖR 2003, 375; Bayer. VGH, Beschluss vom ZB 07/1687 -; Hamb. OVG, Beschluss vom , NJW 2007, 3513). In der Verpflichtung der S aus den 49 Abs. 1 PolG in Verbindung mit den 25, 31 Abs. 1, 2 und LVwVG und 8 Abs. 1 Nr. 8 LVwVGKO liegt der (notwendige und hinreichende) materielle Rechtsgrund für ihre Zahlung an die F in Höhe von 250,-- EUR. Die Vorschriften über die Kostenerhebung für eine (rechtmäßige) Ersatzvornahme liefern die Rechtsgrundlage für die Kostenforderung und zugleich den Rechtsgrund für die Erfüllung dieser Zahlungspflicht (so - ohne weitere Begründung - VGH Bad.-Württ., Urteil vom , NJW 2007, 2058). Das Erfordernis der Rechtmäßigkeit der Amtshandlung - hier der Abschleppmaßnahme als kostenverursachender Ersatzvor-

9 - 9 - nahme - ist bei dieser Sicht also auf diese Maßnahme zu beziehen, nicht zusätzlich auch auf die Art und Weise der Geltendmachung der Kostenforderung. Letztlich könnte dem Erstattungsverlangen der S ansonsten auch der Arglisteinwand entgegengehalten werden ( dolo agit qui petit quod statim redditurum est ). Danach kommt es hier - im Zusammenhang mit dem von S verfolgten Erstattungsanspruch - nicht darauf an, ob F die Abschleppkosten formellrechtlich erst nachträglich durch Leistungsbescheid hätte geltend machen dürfen, oder ob der (im Außenverhältnis zu S als Verwaltungshelfer der F handelnde A) berechtigt war, gegenüber der S ein Zurückbehaltungsrecht an dem abgeschleppten Pkw geltend zu machen und den Pkw erst nach Zahlung der Abschleppkosten herauszugeben. Eine andere Auffassung ist im Hinblick auf die uneinheitliche Rechtsprechung freilich vertretbar. Für die Notwendigkeit eines Leistungsbescheids lässt sich etwa für das Landesrecht Baden-Württemberg 31 Abs. 6 LVwVG i.v.m. 4 Abs. 1, 18 LGebG anführen, wonach die Gebühren- und Auslagenschuld durch entsprechende Festsetzung bekanntgegeben und fällig wird. Eine solche Festsetzung fehlt hier; den Erlass eines entsprechenden Verwaltungsakts bereits in dem Zahlungsverlangen des A (wiederum als Verwaltungshelfer bzw. Boten für F) zu erblicken, würde den Sachverhalt überdehnen und auch die notwendige Grenzziehung zum Beliehenen verwischen. Wird - ebenfalls vertretbar - das Bestehen eines Zurückbehaltungsrechts formellrechtlich für erforderlich gehalten zur Annahme des Bestehens eines Rechtsgrundes, so bereitet die Begründung eines von A für F rechtmäßig ausübbaren bzw. hier ausgeübten Zurückbehaltungsrechts durchaus Schwierigkeiten (gegen das Bestehen eines Zurückbehaltungsrechts in Baden-Württemberg in Abschleppfällen wie hier Würtenberger/Heckmann, a.a.o., RdNrn. 832 f.): - Auf 273 BGB kann wegen dessen allein zivilrechtlicher Natur im öffentlichrechtlichen Verhältnis zwischen S und F schwerlich zurückgegriffen werden; - 19 Abs. 1 LGebG scheidet schon deshalb aus, weil er von der Verweisung in 31 Abs. 6 LVwVG gerade nicht erfasst wird; - 3 Abs. 1 Satz 4 DVO PolG betrifft unmittelbar nur den Fall der durch oder nach Sicherstellung eines Gegenstandes entstandenen Kosten, nicht aber Kosten einer vorausliegenden Maßnahme - wie hier der Ersatzvornahme, die ja bereits mit der Entfernung des Pkw von dem verbotenen Standplatz beendet war (s.o.). Insoweit kommt im Hinblick auf den faktisch sehr engen Zusammenhang von Ersatzvornahme (Abschleppen) und Sicherstellung aber, auch mit Blick auf den eine Kostenvorschusspflicht für die Ersatzvornahme normierenden 31 Abs. 5 LVwVG, eine entsprechende Anwendung in Betracht. Der Rechtssicherheit wäre es freilich dienlich, wenn der Gesetzgeber ein die Kosten der Ersatzvornahme umfassendes Zurückbehaltungsrecht ausdrücklich normieren würde. Was die konkrete, im Ermessen des Berechtigten stehende Ausübung des Zurückbehaltungsrechts angeht, hat A selbstverständlich ebenfalls keine eigene Rechtsposition, sondern wird auch insoweit nur - auf Grund entsprechender Übertragung auch dieser Befugnis durch F - als verlängerter Arm der F tätig. Dies bedeutet zugleich, dass die Verantwortung für die Ermessensbetätigung im Außenverhältnis bei F ver-

10 bleibt, F also das diesbezügliche Handeln des A durch sachdienliche, pflichtgemäßer Ermessensausübung Rechnung tragende Maßgaben zu steuern hat. Insoweit wäre eine pauschale Generalermächtigung an A, ohne den Vorbehalt abweichender Handhabung z.b. in Not- oder sonstigen Härtefällen, rechtlich nicht haltbar. Würde A in einem solchen Einzelfall auf dem Zurückbehaltungsrecht bestehen, wäre dies rechtswidrig und könnte sowohl im Wege des Primärrechtsschutzes (u.a. Antrag auf einstweilige Anordnung nach 123 VwGO) angegriffen werden als auch Schadensersatzansprüche z.b. aus Amtshaftung auslösen (Ersatzfahrzeugbeschaffung, Übernachtungskosten etc.). Im vorliegenden Fall sind allerdings keine derartigen besonderen Umstände ersichtlich, die ein Absehen von der Geltendmachung des Zurückbehaltungsrechts rechtlich zwingend erscheinen ließen. Daher dürfte die Bezahlung der Abschleppkosten durch S in der fraglichen Nacht auch formellrechtlich mit Rechtsgrund erfolgt sein. 2. Gegen die Höhe der Abschleppkosten hat die S keine Bedenken geltend gemacht. Solche sind auch nicht ersichtlich. III. Ergebnis Die Klage gegen A ist nach Verfahrenstrennung an das zuständige Zivilgericht zu verweisen. Die Klage gegen F ist zulässig, jedoch nicht begründet.

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