Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker. Fallbesprechung : Abgeschleppt
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- Alke Maier
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1 Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Fallbesprechung : Abgeschleppt Polizeirecht, Verwaltungsvollstreckungsrecht UNI-N.025 (WS 09/10) Sachverhalt Der von weit her kommende K besucht die saarländische Stadt S, die Ende November an einem Wochenende regelmäßig einen überregional bekannten Weihnachtsmarkt veranstaltet. K parkt am seinen Pkw in der F-Straße, die in diesem Jahr erstmals in den Weihnachtsmarkt einbezogen werden soll, was K nicht weiß. K sucht seine Unterkunft auf und vergnügt sich in den nächsten Tagen in der Stadt. Am stellt die zuständige Straßenverkehrsbehörde der S entlang der F-Straße Halteverbotsschilder gemäß 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO auf (Zeichen 283 der StVO - Halteverbot - es verbietet jedes Halten auf der Fahrbahn) mit dem Zusatzschild ab Uhr. In dieser Straße sollen nämlich allerlei Verkaufsstände aufgestellt und Versorgungsleitungen verlegt werden. K erfährt davon nichts, weil er in diesen Tagen seinen Pkw nicht benötigt. Sein Pkw behindert dann allerdings am in den Vormittagsstunden das Aufstellen von Ständen und das Verlegen von Versorgungsleitungen. Der herbeigerufene Polizeivollzugsbeamte P versucht kurze Zeit vergeblich, den über die Zulassungsstelle ermittelten Halter K unter seiner Wohnanschrift zu erreichen. Dann ordnet er an, dass das Kraftfahrzeug durch ein privates Unternehmen abgeschleppt und auf dem Betriebshof der Stadtwerke abgestellt wird. Als K, völlig überrascht von diesen Ereignissen, seinen Pkw am abholen und nach Hause fahren will, findet er ihn nicht wieder. Auf der nächsten Polizeidienststelle erhält er indessen eine Niederschrift über eine Abschleppung sowie eine Kostenrechnung der Landespolizeidirektion über 250 EUR. Als er niedergeschlagen den Betriebshof der Stadtwerke, der ihm als Abstellort benannt wird, aufsucht, bemerkt er zu seinem Entsetzen weiter, dass der rechte vordere Kotflügel einen beträchtlichen Blechschaden aufweist. Seine Nachforschungen, wer diesen Blechschaden verursacht hat, bleiben erfolglos. Die Reparatur kostet EUR. Nach einem vergeblichen, durch das Ministerium für Inneres zurückgewiesenen Widerspruch gegen die Kostenrechnung erhebt er Klage und verlangt gleichzeitig von dem Ministerium für Inneres Schadensersatz in Höhe von EUR. Wird er mit Beidem Erfolg haben? 1
2 Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Fallbesprechung : Abgeschleppt Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (UNI-N. 025 WS 09/10 Stand 09/09) Probleme des Falles o Rechtsgrundlage einer polizeilichen Kostenanforderung o Sicherstellung und Umsetzung o Voraussetzungen der Vollstreckung von verkehrspolizeilichen Verfügungen o Verkehrszeichen als Verwaltungsakt o Wirksamwerden eines Verwaltungsakts o Rechtsgrundlagen von Schadensersatz- und Entschädigungsansprüchen des Bürgers Leseempfehlung: SächsOVG NJW 2009, 2551; Fischer JuS 2002, 446 Aufgabe 1: Verwaltungsgerichtliches Vorgehen des K gegen die Kostenanforderung A. Zulässigkeit der verwaltungsgerichtlichen Klage I. Verwaltungsrechtsweg Da streitentscheidende Normen solche des SPolG und/oder des SVwVG sind, also Vorschriften, die den Staat in hoheitlicher Funktion gegenüber dem Bürger berechtigen oder verpflichten, ist der Verwaltungsrechtsweg nach 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. II. Statthafte Klageart Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren des K. Es kann eine Anfechtungsklage sein. Dann müsste es sich bei der Kostenrechnung um einen Leistungsbescheid handeln ( 35 SVwVfG). Es muss erkannt werden, dass allein die Bezeichnung als Kostenrechnung, die auch im privaten Rechtsverkehr auftaucht, nicht entscheidend sein kann. Da der sachliche Hintergrund der Kostenrechnung ein hoheitliches Tätigwerden der Polizei ist, handelt es sich auch um eine hoheitliche Anforderung der dafür angefallenen Kosten. Folglich liegt eine Regelung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts vor. III. Klagebefugnis K ist als Adressat des ihn belastenden Leistungsbescheids klagebefugt ( 42 Abs. 2 VwGO). IV. Ordnungsgemäße Durchführung eines Widerspruchsvefahrens Das Widerspruchsverfahren ist ordnungsgemäß aber erfolglos durchgeführt worden. 2
3 V. Klagegegner Richtiger Klagegegner ist nach 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.v.m. 19 Abs. 2 AGVwGO die zuständige Polizeibehörde, hier also die Landespolizeidirektion. VI. Beteiligtenfähigkeit A ist nach 61 Nr. 1 VwGO, die Landespolizeidirektion nach 61 Nr. 3 VwGO i.v.m. 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig. VII. Klagefrist A hat die einmonatige Klagefrist nach 74 Abs. 1 VwGO einzuhalten. B. Begründetheit Die Klage ist nach 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO begründet, soweit der angegriffene VA in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Zu prüfen ist folglich, ob die Kostenrechnung rechtswidrig ist und A in seinen Rechten verletzt. 1. Rechtmäßigkeit der Kostenrechnung a) Rechtsgrundlage für die Zahlungsverpflichtung (1) In Betracht kommen zunächst 90 Abs. 1, 24 Abs. 1, 3, 21 SPolG i.v.m. 3 Satz 2 PolKostVO. Das würde voraussetzen, dass es sich um eine Sicherstellung handelt. Insoweit ist maßgeblich allein die Intention für den Abschleppvorgang. Danach liegt eine Sicherstellung nur vor, wenn es nach dem Zweck der Maßnahme darauf ankommt, die in Obhut genommene Sache tatsächlich in Verwahrung zu nehmen und andere von der Besitzmöglichkeit auszuschließen. Es muss also gerade eine in Gewahrsamnahme gewollt sein. Soll ein verkehrswidrig abgestelltes Fahrzeug lediglich entfernt werden, um Beeinträchtigungen anderer Nutzer der Verkehrsfläche zu verhindern, scheidet eine Qualifizierung als Sicherstellung aus. (2) In Betracht kommen die 90 Abs. 1 SPolG i.v.m. 46 Abs. 1 Satz 2 SPolG, 3 Satz 2 PolKostVO. Dann müsste es sich bei dem Abschleppen des Fahrzeugs seiner Umsetzung um die Durchsetzung einer Polizeiverfügung im Sinne des 1 Abs. 3 Satz 1 SVwVG gehandelt haben. Geht es indessen nicht um eine Polizeiverfügung, kann sich eine Verpflichtung zum Kostenersatz nur nach den 21, 77, 78 SVwVG i.v.m. 1, 10 Abs. 1 Nr. 9 PolKostVO ergeben. Daher stellt sich die Frage, welcher VA überhaupt Grundlage einer durch das Abschleppen durchgeführten Ersatzvornahme sein könnte. 3
4 Ein solcher Rechtsgrund kann hier in Form des Verkehrszeichens Halteverbot vorliegen. Verkehrszeichen sind nach allgemeiner Auffassung Verwaltungsakte in der Form einer Allgemeinverfügung, die neben dem Verbot des Haltens zugleich ein Gebot des Wegfahrens und damit ein Gebot zu einer vertretbaren und mithin durch Ersatzvornahme vollstreckbaren Handlung erhalten. Das Abschleppen stellt sich also als Durchsetzung der Anordnung des Halteverbotszeichens im Wege einer Ersatzvornahme dar. Das ist keine Polizeiverfügung. Das Aufstellen von Verkehrszeichen erfolgt nämlich auf Grundlage des 45 Abs. 1 i.v.m. Abs. 4 Halbsatz 1 StVO. 2. Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme a) Formelle Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme Die Zuständigkeit der Vollzugspolizei (Landespolizeidirektion) für die Vollstreckung von Verkehrszeichen ergibt sich abweichend vom Grundsatz des 14 Abs. 1 SVwVG aus der Sonderregelung des 85 Abs. 1 Satz 2 SPolG. b) Materielle Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme (1) Allgemeine Vollstreckungsvoraussetzungen ( 13, 18 SVwVG) Zunächst müssten die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen erfüllt gewesen sein. Als taugliche Vollstreckungsgrundlage kommt hier das Halteverbotsschild in Betracht, dass auch das Gebot enthält, verkehrswidrig geparkte Kraftfahrzeuge unverzüglich zu entfernen. Allerdings müsste dieser Grundverwaltungsakt dem Vollstreckungsschuldner gegenüber wirksam geworden sein. Grundsätzlich muss ein VA gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm im Sinne des 41 SVwVG ordnungsgemäß bekannt gegeben wird. Allerdings wird die in den Verkehrszeichen verkörperte Regelung bereits durch die Aufstellung des Verkehrsschilds selbst bekannt gegeben. Insoweit enthalten die 39 Abs. 1 und 1 a, 45 Abs. 4 StVO Spezialregelungen, die eine Sonderform der öffentlichen Bekanntgabe darstellen. Ein Haltverbotsschild gilt daher nach der Rechtsprechung des BVerwG mit sofortiger Wirkung gegenüber Jedermann unabhängig von der subjektiven Kenntnisnahme des Verkehrsteilnehmers. (2) Dass dem A bekanntgegebene Verkehrszeichen ist nach 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO analog sofort vollziehbar. c) Besondere Vollstreckungsvoraussetzungen Die nach 19 Abs. 1 Satz 1 SVwVG erforderliche schriftliche Androhung der Ersatzvornahme kann unterbleiben, da die durch A verursachte Behinderung des Aufstellens von Ständen und des Verlegens von Versorgungsleistungen eine Gefahr bereits eintreten lässt. 4
5 3. Verhältnismäßigkeit Allerdings muss die Durchführung der Ersatzvornahme verhältnismäßig sein. Das von A nicht befolgte Wegfahrgebot kann als vertretbare Handlung grundsätzlich durch eine Ersatzvornahme vollstreckt werden. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Die Abschleppmaßnahme war insbesondere auch verhältnismäßig. Sie war als einzige Möglichkeit geeignet, um das im Verkehrszeichen enthaltene Wegfahrgebot durchzusetzen. Sie wurde auf das unbedingt erforderliche beschränkt durch Umsetzung auf einen nahegelegenen Betriebshof. Da sich der Polizeibeamte auch zunächst bemüht hat, über die Zulassungsstelle den Halter zu ermitteln und ihn zu veranlassen sein Kraftfahrzeug zu entfernen, stehen mildere gleich wirksame Mittel nicht entgegen. 4. Adressat Nach 21 SVwVG kann die Ersatzvornahme nur auf Kosten des Pflichtigen erfolgen. Das ist nach 15 Abs. 1 Nr. 1 SVwVG derjenige, gegen den sich der Verwaltungsakt richtet, das ist K. Die Höhe der Abschleppkosten bleibt im Rahmen der üblichen Unterhaltungskosten eines Pkw und steht nicht außer Verhältnis zu dem Zweck der Maßnahme, das rechtmäßige Halteverbot durchzusetzen und so eine polizeirechtliche Gefahr abzuwenden. Aufgabe 2: Ersatz der Reparaturkosten wegen der Beschädigung des Pkw Da der konkrete Schädiger nicht feststeht fragt sich allein, ob A von dem Träger der Polizei Schadensersatz oder Entschädigung verlangen kann. 1. Anspruchsgrundlage 280, 688 BGB analog Fraglich ist, ob ein öffentlich-rechtliches Verwahrungsverhältnis durch die Umsetzung des Kraftfahrzeugs entstanden ist. Dabei ist es unerheblich, dass die Begründung des Verwahrungsverhältnisses nicht eine polizeirechtliche Sicherstellung sein kann. Denn es reicht bereits die tatsächliche Inbesitznahme zur Begründung eines öffentlichrechtlichen Verwahrungsverhältnisses aus. Im Rahmen dieses öffentlich-rechtlichen Verwahrungsverhältnisses haftet der Träger der Polizei entsprechend 278 BGB für Schäden, die vom Unternehmer als Erfüllungsgehilfen während der Abschleppmaßnahme und während des Verwahrungsverhältnisses verursacht wurden. Jedoch ist nicht feststellbar, dass der Schaden durch den Unternehmer verursacht wurde. 2. Anspruch aus Amtshaftung ( 839 BGB i.v.m. Art. 34 GG) Fraglich ist, ob K gegen den Träger der Polizei einen Schadensersatzanspruch aus Amtshaftung wegen der schädigenden Handlung des Abschleppunternehmers 5
6 geltend machen kann. Das wäre dann der Fall, wenn es sich um eine sogenannte unselbständige Verwaltungshilfe handelte. Handelt der Abschleppunternehmer als privatrechtlicher Beauftragter nach ganz konkreten polizeilichen Weisungen bei der Durchführung der Maßnahme, so wird er als unselbständiger Verwaltungshelfer als verlängerter Arm der Verwaltungsbehörde tätig. Das hat dann zur Folge, dass sich die Verwaltungsbehörde Pflichtverletzungen des unselbständigen Verwaltungshelfers wie eigene Pflichtverletzungen zurechnen lassen muss. Im Falle der selbständigen privaten Verwaltungshilfe im Bereich der Durchführung polizeilicher Maßnahmen, die hier allerdings vorliegt, übt der beauftragte Abschleppunternehmer dem betroffenen Bürger gegenüber jene hoheitliche Gewalt aus, die die Polizei bei Zwangsmaßnahmen gegen den Bürger aufgrund Polizeirechts besitzt. Damit wird also ein öffentliches Amt auf einen Privaten übertragen. Entscheidend ist insoweit, dass die Erfüllung der dem Unternehmer übertragenen Maßnahme sich dem öffentlichrechtlichen Tätigkeitsbereich des Staates zurechnen lässt. Ob ein Abschleppunternehmer, der von der Polizeibehörde durch privatrechtlichen Vertrag mit dem Abschleppen eines Pkw beauftragt wird, bei Durchführung der polizeilich angeordneten Bergungs- und Abschleppmaßnahme in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes handelt hängt nicht davon ab, ob die öffentliche Hand in so weitgehendem Maße auf die Durchführung der Arbeiten Einfluss genommen hat, dass sie sie wie eigene gegen sich gelten lassen muss, der private Unternehmer also als unselbständiges Werkzeug zu betrachten wäre. Vielmehr kommt es allein darauf an, wie eng die Verbindung zwischen der übertragenen Tätigkeit und der von der Behörde zu erfüllenden hoheitlichen Aufgabe und wie begrenzt der Entscheidungsspielraum des privaten Unternehmers ist, um beurteilen zu können, ob er als Beamter im haftungsrechtlichen Sinne anzusiedeln ist. Die Anordnung, das Unfallfahrzeug zu bergen und abzuschleppen und deren Durchführung ist materiell eine polizeiliche Vollstreckungsmaßnahme. Hätte die Polizei die Bergung mit eigenen Mitteln durchführen können, stände der hoheitliche Charakter der Maßnahme außer Zweifel. Dann kann aber die Einschaltung eines Erfüllungsgehilfen der Polizei nicht anders betrachtet werden. Damit mag zwar ein Handeln in Ausübung eines öffentlichen Amtes vorliegen, jedoch fehlt es an einer festzustellenden tatbestandsmäßigen Pflichtverletzung. 3. Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff Dem Anspruch steht nicht entgegen, dass K zunächst als Störer in Anspruch genommen wurde. Vielmehr hat er einen Ersatzanspruch, wenn ihm durch eine polizeiliche Maßnahme ein Schaden entsteht, der nicht durch die Gefahrenabwehr veranlasst war. Die Voraussetzungen eines Anspruchs aus enteignungsgleichem Eingriff sind allerdings doch nicht gegeben (str.): Zwar wurde das Eigentum des A (kausal) durch eine hoheitliche Maßnahme beschädigt, jedoch lässt sich nicht feststellen, dass dies auf ein rechtswidriges hoheitliches Handeln zurückzuführen ist. Da der Schaden gleichermaßen auf dem Betriebshof der Stadtwerke wie an dem ursprünglichen Abstellort entstanden sein kann, lässt sich ein Sonderopfer des Geschädigten nicht annehmen. 6
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