Wirkungsneutralität der Staatsverschuldung?

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1 Kapitel Wirkungsneutralität der Staatsverschuldung In den vorhergehenden Kapiteln wurden die differentialen Wirkungen von kredit- im Vergleich zu steuerfinanzierten öffentlichen Ausgaben herausgearbeitet. Dabei zeigte sich, dass Steuern und Kredite in intertemporaler und in interpersoneller Hinsicht zu unterschiedlichen (Verteilungs-)Wirkungen führen. Von besonderer Bedeutung war dabei die durch eine erhöhte Kreditfinanzierung bewirkte intergenerative Einkommens- und Nutzenumverteilung. Gegenwärtig lebende verbessern sich zu Lasten der zukünftig geborenen Generationen. Wesentliche Annahme für dieses Ergebnis war, dass die verschiedenen Generationen individualistisch ihren Eigennutz maximierten und keinerlei intergenerative Verbindung bspw. durch Erbschaften bestand. In der Literatur wird diese Sichtweise als der sog. conventional view (Elmendorf und ankiw, 1999) bezeichnet. Damit ist gemeint, dass die bisherige Analyse von der überwiegenden ehrheit der Ökonomen und Politiker geteilt wird. Daneben gibt es aber noch eine sehr einflussreiche inderheit, welche eine ganz entgegengesetzte einung vertritt und behauptet, dass Steuern und Kredite vollständig äquivalente Finanzierungsinstrumente gegebener öffentlicher Ausgaben seien. Ihre Auswirkungen auf die realwirtschaftlichen Größen unterscheiden sich damit nicht. Diese These ist als Ricardos Äquivalenztheorem in die Literatur eingegangen, oder, da Ricardo diese Äquivalenz selbst angezweifelt hat, als Ricardo s Staatsschuldillusion. Der Kern der Argumentation lautet etwa wie folgt: Rationale Individuen erkennen, dass die heutige Nettokreditaufnahme zukünftige Steuern zur Bedienung und Tilgung der öffentlichen Schuld nach sich ziehen. Betrachtet man nur Bestandsgrößen, so stehen den Staatsschuldtiteln als Passivum die zukünftigen Steuerverpflichtungen für Zinsen und Tilgung gegenüber. Da die Gegenwartswerte gleich groß sind, kann man Staatsschuldtitel nicht zum Netto-Vermögen zählen. Anders ausgedrückt: Bei gleichen Gegenwartswerten sind Steuern und öffentliche Kredite äquivalente Finanzierungsalternativen. Die staatliche Nettokreditaufnahme verschiebt lediglich den Zeitpfad der zu leistenden Steuerzahlungen von der Gegenwart auf die Zukunft. In den bisherigen odellen wurde eine Lastverschiebung auf zukünftige Generationen infolge der Nettokreditaufnahme nur deshalb erreicht, weil die Laufzeit der öffentlichen Schuldtitel über den individuellen Lebenshorizont hinausgeht. Nun hat Barro (194) gezeigt, dass unter bestimmten Voraussetzungen altruistisch motivierte Erbschaften den individuellen Planungshorizont verlängern, so dass er mit der unendlichen Laufzeit der öffentlichen Schuldtitel übereinstimmt. Die den zukünftigen Generationen durch erhöhte Staatsverschuldung aufgebürdeten Lasten werden dann über höhere Erbschaften so ausgeglichen, dass es zu keiner Umverteilung kommt und sämtliche realen Variablen des Systems unverändert bleiben. 93

2 Im nächsten Abschnitt werden, sozusagen als dogmenhistorischer Überblick, in Form eines Literaturauszugs Ricardo s Ausführungen zu diesem Problem wiedergeben. In den nachfolgenden Abschnitten untersuchen wir diese Problematik in einer Reihe kleinerer odelle. Zunächst überprüfen wir Ricardo s Äquivalenztheorem in einem ganz einfachen partialökonomischen Familienmodell. Dies reicht aus, um die grundlegende Idee zu verdeutlichen. Danach problematisieren wir das Äquivalenz- oder Neutralitätstheorem etwas allgemeiner bei Existenz von Erbschaften. Da die formalen odelle reichlich aufwendig sind, beschränken wir uns auf einige erklärende Erläuterungen. Schließlich werden einige Einwände gegen das Äquivalenztheorem formuliert. Dazu wird wieder auf ganz einfache partialökonomische Überlegungen zurückgegriffen..1 Was Ricardo wirklich meinte Wie erwähnt, wurde Robert Barro verschiedentlich vorgehalten, dass er insbesondere die Ausführungen David Ricardo s zur Äquivalenz von Steuer- und Kreditfinanzierung nicht zur Kenntnis genommen habe. Obwohl Einwände dieser Art vielleicht nicht allzu wichtig sind, sollen die Ansichten Ricardo s hier kurz wiedergegeben werden. Der im Anhang abgedruckte Beitrag von 0 Driscoll (19) geht der Frage nach, was Ricardo nun wirklich meinte..2 Wirksamer Altruismus und Ricardianische Äquivalenz Die grundlegende Idee und Problematik des sog. Äquivalenztheorems läßt sich schon anhand eines einfachen Partialmodells verdeutlichen, vgl. Wellisch (1999, 9ff.). Dazu betrachten wir eine Ökonomie, welche lediglich zwei Perioden existiert. In Periode 1 leben Haushalte der Generation 1, die Eltern, und in Periode 2 leben Haushalte der Generation 2, die Kinder. Jede Generation lebt nur eine Periode lang, alle Haushalte sind identisch. Jeder Haushalt der Generation 1 hat genau einen Nachkommen, die Bevölkerng ist also stationär. Jede Generation erzielt für seinen Arbeitseinsatz den arktlohn w i,i =1, 2. Die Elterngeneration kann diesen arktlohn entweder konsumieren oder als Erbschaft (z) ihren Kindern hinterlassen. Als Budgetrestriktion erhält man damit (.1) w 1 = c 1 + z. Durch einen exogen vorgegebenen Zinssatz r (bea.: Partialmodell!) sind die beiden Perioden miteinander verbunden. Für die Kindergeneration lautet daher die Budgetbeschränkung (.2) w 2 +(1+r)z = c 2. Substituiert man die Budgetrestriktion der Kinder (.2) in die der Eltern (.1), so erhält man die Familienbudgetrestriktion (.3) w 1 + w 2 1+r = c 1 + c 2 1+r, deren Interpretation bekannt sein sollte. Da unsere einfache Welt nach zwei Perioden endet, hat die Kindergeneration keine Nachfahren mehr. Die Nutzenfunktion eines Haushalts der Kindergeneration wird mit U(c 2 ) beschrieben. Haushalte der Generation 1 94

3 besitzen eine additiv-separable, altruistische Nutzenfunktion, d.h. sie berücksichtigen bei ihrer Konsumentscheidung auch den Nutzen ihrer Nachkommen und maximieren deshalb (.4) U(c 1 )+βu(c 2 ), wobei β ein Parameter für die StärkedesAltruismusist. Ein repräsentativer Haushalt der Elterngeneration 1 maximiert seinen Nutzen durch Wahl seines Lebenskonsums c 1. Da sein Einkommen w 1 vorgegeben ist, und negative Erbschaften nicht möglich sind (m.a.w.: c 1 w 1 ), legt er zugleich die Höhe der Erbschaften fest und damit die Konsummöglichkeiten der nachfolgenden Generation. an spricht von einem wirksamen Vererbungsmotiv wenn eine nichtnegative Erbschaft z 0 aus der Sicht der Eltern optimal ist. Die Elterngeneration wählt dann auch indirekt die optimalen Konsummöglichkeiten der nachfolgenden Generation. Falls es jedoch aus Sicht der Elterngeneration optimal wäre, Transfers von den Kindern zu erhalten (also im Falle z<0), dann tritt die zusätzliche Beschränkung der nichtnegativen Erbschaften in Kraft, so dass nun gilt z = 0. In diesem Falle spricht man von einem unwirksamen Vererbungsmotiv. Ob es also zu Erbschaften kommt oder nicht, hängt von der Stärke des Altruismusparameters β ab. Formal lösen wir das Optimierungsproblem der Elterngeneration indem wir (.3) in (.4) substituieren (.5) max c 1 U(c 1 )+βu(w 2 +(1+r)(w 1 c 1 )) Als notwendige Bedingung für das Optimum erhalten wir daraus (.6) U =(1+r)β U. c 1 c 2 Im Optimum lohnt es sich für die Elterngeneration nicht mehr, durch Konsumverzicht die Kinder besserzustellen. Der marginale Nutzenverlust infolge der Konsumminderung wird genau neutralisiert durch den marginalen Nutzengewinn der Kindergeneration. Abbildung.1 stellt das Rationalverhalten eines Haushalts der Elterngeneration für den Fall eines wirksamen und eines unwirksamen Vererbungsmotivs dar. Ist der Altruismusparameter schwach ausgeprägt (Ũ), so ist das Vererbungsmotiv unwirksam und es kommt zu einer suboptimalen Randlösung im Punkt A. Bei wirksamen intergenerativen Altruismus (also bei einem stark ausgeprägten β) kommt es zu positiven Erbschaften im Optimalpunkt B. (Frage: Warum schneiden sich hier die Indifferenzkurven) Wir wollen nun unser rudimentäres Haushaltsmodell um finanzpolitische Aktivitäten erweitern. Da es in erster Linie auf die differentiellen Wirkungen einer Nettokreditaufnahme im Vergleich zur Steuerfinanzierung ankommt, werden die öffentlichen Ausgaben so einfach wie möglich modelliert. Grundsätzlich hat man wieder die Alternative, entweder von gegebenen öffentlichen Ausgaben für Kollektivgüter auszugehen und die Effekte einer veränderten Finanzierungsstruktur zu untersuchen, oder aber eine Steuer- bzw. Kreditfinanzierung derselben zusätzlichen öffentlichen Güterausgaben zu analysieren. Letzteres ist bei der hier zu behandelnden Problemstellung anschaulicher. Wir nehmen also an, dass der Fiskus in Periode 1 eine (zusätzliche) enge G eines Kollektivgutes bereitstellen will, die alternativ über Steuern bzw. Kredite finanziert werden soll. Da wir uns nicht für die Wirkungen des öffentlichen Güterangebots interessieren, sondern nur für die Effekte unterschiedlicher Finanzierungen, schalten wir Kollektivgütereffekte von vornherein durch 95

4 Abbildung.1: Wirksames und unwirksames Vererbungsmotiv * ) J= H geeignete Annahmen aus. Speziell sei angenommen, dass das Kollektivgut additiv in die Nutzenfunktion eingeht. Diese nehme also nun für die Elterngeneration die allgemeine Form U(c 1 )+βu(c 2 )+H(G) an. Der Vorteil dieser Darstellung liegt darin, dass die Lage der Indifferenzkurven im c 1,c 2 - Raum vom Umfang des Kollektivgüterangebots nicht beeinflusst wird; auch erscheint G nicht unmittelbar als Argument von Konsum- bzw. Sparfunktion, was ebenfalls vorteilhaft ist. Betrachten wir zunächst eine Steuerfinanzierung des Kollektivgüterangebots. Die spezielle Form der Besteuerung wird sich als eine wesentliche Determinante der Ergebnisse herausstellen. In diesem Abschnitt wird angenommen, dass nur die Arbeitseinkommen einer Besteuerung unterliegen. Bei konstantem Arbeitsangebot wirken Lohneinkommensteuern wie Lump-sum-Steuern. Darauf wurde schon verschiedentlich hingewiesen. Da die Kollektivgüter in Periode 1 bereitgestellt werden, ist im Fall der Steuerfinanzierung eine Besteuerung der Arbeitseinkommen in Periode 1 vorzunehmen, mit Proportionalsatz τ 1. Die Budgetgleichung der Elterngeneration wird dann zu (.) (1 τ 1 )w 1 = c 1 + z, die der Kinder bleibt unverändert, so dass die Familienbudgetgleichung die Form (.8) (1 τ 1 )w 1 + w 2 1+r = c 1 + c 2 1+r annimmt. Normiert man zur Vereinfachung die Anzahl der Haushalte auf N = 1,bestimmt sich die Budgetgleichung des Staates für den Fall der Finanzierung öffentlicher Ausgaben über eine Besteuerung der Lohneinkommen durch (.9) τ 1 w 1 = G. In Abbildung.2 kommt diese Art der Besteuerung darin zum Ausdruck, dass sich die Budgetgerade um den Betrag τ 1 w 1 parallel nach innen verschiebt. Der neue Gleichgewichtspunkt ist mit B bezeichnet. Die Eltern reagieren auf die Reduktion ihres Einkommens indem sie ihren eigenen Konsum und die Erbschaften vermindern. an beachte, 96

5 dass dies nur ein partialanalytisches odell für einen einzelnen Haushalt ist. In einem vollständigen OLG-odell müsste u.a. geklärt werden, wie die Ersparnisse auf dem Kapitalmarkt aufgenommen werden und sich dadurch die Zinsen verändern. Davon wird hier abstrahiert. Abbildung.2: Wirkung zusätzlicher Staatsausgaben im 2-Perioden odell * 6 6 Betrachten wir jetzt die Wirkungen einer Kreditfinanzierung derselben Kollektivgütermenge G. In diesem Fall nimmt der Fiskus in der ersten Periode einen Kredit in Höhe von (.10) D 1 = G auf; zur Tilgung und Verzinsung der öffentlichen Schuld müssen in der zweiten Periode dann Lohneinkommensteuern im Umfang (.11) τ 2 w 2 =(1+r)D 1. erhoben werden. Die Welt endet ja nach zwei Perioden! Die Budgetgleichung der Elterngeneration ist nun durch w 1 = c 1 + z gegeben; ein Teil der Erbschaft wird jetzt allerdings für den Erwerb der öffentlichen Schuldtitel D 1 verwendet. Da die Rendite für private und öffentliche Schuldtitel gleich hoch sein soll, sind die Zinseinkommen rd 1 aus dem Besitz öffentlicher Schuldtitel in der verzinsten Erbschaft der Kinder enthalten. Unter Berücksichtigung der fälligen Einkommensteuern in Periode 2 lautet die Budgetrestriktion der Kinder nun (.12) c 2 =(1+r)z + w 2 (1 τ 2 ). Die intertemporale Budgetbeschränkung wird dann im Kreditfinanzierungsfall zu (.13) w 1 + (1 τ 2)w 2 1+r = c 1 + c 2 1+r. Tatsächlich sind die Familienbudgetgleichungen (.8) und (.13) aus der Sichtweise des Konsumenten aber äquivalent, wenn das öffentliche Gütervolumen G im Steuer- und Kreditfall dasselbe ist. Um das zu zeigen, berücksichtigen wir die aus (.9)-(.11) abgeleitete Beziehung τ 2 w 2 =(1+r)τ 1 w 1 9

6 in (.13). Nach einigen Umformungen erhält man (.8). Budgetgleichung und Nutzenfunktion bleiben also von der Alternative Steuer- versus Kreditfinanzierung unbeeinflusst, so dass unter beiden Finanzierungs-Regimen der gleiche Gütervektor (c 1,c 2 )gewählt wird. an beachte aber, dass die Erbschaften im Kreditfinanzierungsfall größser sind als bei Steuerfinanzierung. Der Elternhaushalt berücksichtigt bei seiner Konsumentscheidung in Periode 1 nämlich die Belastungen seiner Kinder infolge der in Periode 2 anfallenden Zinssteuern. Diese Steuerschuld wird von ihm als Passivum korrekt antizipiert. Die öffentliche Schuld erhöht damit das Nettovermögen nicht. Anders ausgedrückt: Das höhere verfügbare Einkommen der Eltern bei Kreditfinanzierung wird für erhöhte Erbschaften verwendet, aus denen später die fälligen Zinssteuern beglichen werden. Da es letztlich nur auf die Gleichgewichtsmengen ankommt - die Erbschaften sind Ausgaben, keine engengrößen - ist damit die Äquivalenz von Steuer- und Kreditfinanzierung öffentlicher Ausgaben im denkbar einfachsten theoretischen odell gezeigt. Abbildung.3 verdeutlicht dies. Abbildung.3: Ricardianische Äquivalenz im 2-Perioden odell *, 6 In den nächsten Abschnitten wird dann u.a. geprüft, inwieweit dieses Ergebnis von den speziellen Annahmen des odells abhängt. Die Beschränkung auf nur zwei Perioden (mit Tilgung der Staatsschuld in der zweiten Periode) ist allerdings nicht sehr restriktiv und kann ohne weiteres aufgehoben werden. So wird bei einem Planungshorizont von T Perioden die intertemporale Budgetbeschränkung im Steuerfinanzierungsfall einfach zu (.14) (1 τ 1 )w 1 + T t=2 w t T (1 + r) = c t t 1 (1 + r). t 1 Im Anleihefall ist das verfügbare Einkommen in Periode 1 um den Steuerbetrag τ 1 w 1 höher, in den nachfolgenden Perioden aber jeweils um die Zinssteuern τ t w t (t =2,...,T) niedriger; in der letzten Periode T werde sie zurückgezahlt. Die entsprechende Budgetrestriktion lautet dann (.15) w 1 + T t=2 t=1 (1 τ t )w t T (1 + r) = c t t 1 (1 + r). t 1 98 t=1

7 Es lässt sich ohne Probleme zeigen, dass die linken Seiten von (.14) und (.15) übereinstimmen (vgl. Übungsaufgabe). Selbst für den Fall, dass der Staat die in der Periode 1 aufgenommene Kreditsumme D 1 nie zurückzahlt (Konsols), entspricht der Gegenwartswert aller zukünftigen Zinssteuern bei Anleihefinanzierung gerade dem Steuerbetrag τ 1 w 1. Die Zinssteuern in Periode t = 2, 3,... belaufen sich auf τ t w t = rd 1 = rτ 1 w 1 wegen D 1 = G und G = τ 1 w 1 Damit ist t=2 rτ 1 w 1 (1 + r) t 1 = t=1 = rτ 1w = τ 1 w 1. rτ 1 w 1 (1 + r) = rτ 1 w 1 t (1 + r) rτ 1w t 1 1+r t=0 rτ 1 w 1 =(1+r)τ 1 w 1 rτ 1 w 1 Dabei wurde von dem aus der athematik bekannten Ergebnis Gebrauch gemacht, dass die unendliche Reihe t=0 aqt den Grenzwert a/(1 q) hat, falls q < 1. Allerdings ist in diesem Fall die Äquivalenz von Steuer- und Anleihefinanzierung nur gesichert, wenn auch der Planungshorizont des Haushalts unbegrenzt ist. Auf dieses Problem wird im nächsten Abschnitt noch genauer eingegangen. Aus aus unserem einfachen 2- Perioden odell sollte jedoch klar sein, dass der Planungshorizont der Haushalte gegen unendlich geht, selbst wenn jeder Haushalt bei seiner Nutzenmaximierung nur den Nutzen seiner Kinder berücksichtigt. Aus der individuellen Nutzenfunktion der in Periode t geborenen Elterngeneration V t = U(c t )+βv t+1 erhält man nämlich nach rekursiver Substitution V t = U(c t )+βu(c t+1 )+β 2 U(c t+2 )+β 3 U(c t+3 )+... Damit hängt der Nutzen der Elterngeneration von ihrem eigenen Konsum und dem Konsum aller künftigen Generationen ab. Entscheidend für dieses Ergebnis ist jedoch nicht die Tatsache allein, daß Erbschaften hinterlassen werden, sondern die otivation für die Hinterlassung von Erbschaften. Es ist deshalb nicht verwunderlich, dass in der Literatur eine heftige Auseinandersetzung über diese Frage stattfindet..3 Erbschaften und die Wirkungsneutralität der Staatsverschuldung Im vorigen Abschnitt wurde im Rahmen eines zugegeben äußerst einfachen partialökonomischen odells gezeigt, dass Steuern und öffentliche Nettokreditaufnahme im Hinblick auf die realen Variablen des Systems vollkommen äquivalent sind. In dem umfassenderen OLG-odell im fünften Kapitel wurde dagegen abgeleitet, dass eine höhere Kreditfinanzierung gegebener öffentlicher Ausgaben (jeweils pro Kopf) den Realzins erhöht und die Kapitalintensität sowie das Sozialprodukt pro Kopf reduziert. Wir müssen uns also fragen, wieso es zu diesem scheinbaren Widerspruch kommt. Sind Steuern und Kreditaufnahme nun äquivalente Finanzierungsintrumente oder nicht Oder anders gefragt: 99

8 Von welchen Annahmen hängt es ab, ob sie äquivalent sind oder nicht Im vorigen Abschnitt sollte klar geworden sein, dass der entscheidende Unterschied in der Art der intergenerativen Verknüpfung der Generationen liegt. Berücksichtigten die Eltern den Nutzen aller ihrer Nachkommen, so wird der Planungshorizont der Haushalte und der Planungshorizont des Staates identisch. Im OLG-odell des fünften Kapitels dagegen unterschieden sich die Planungshorizonte von Haushalten und Staat. Erinnern wir uns noch einmal an die Struktur des OLG-odells. Nur die jeweils alten itglieder einer Generation zahlen Steuern; der Planungshorizont jeder Generation geht nur über die beiden Perioden, die eine Generation lebt. Die Staatsschuldtitel dagegen haben letztlich eine unendliche Laufzeit. Zwar waren wir von einperiodischen Bonds ausgegangen. Aber den Tilgungszahlungen jeder Periode entspricht eine gleich hohe Kreditaufnahme, so dass man ebensogut auch von Konsols, d.h. Papieren mit unendlicher Laufzeit, hätte ausgehen können. Wenn nun der Fiskus in diesem odell einen gegebenen Transfer mit einer höheren Verschuldung finanziert und dafür den Steuerfinanzierungsanteil senkt, profitiert davon in jedem Fall die alte Generation in der Periode, in dem diese aßnahme durchgeführt wird. Diese Generation berücksichtigt nämlich nicht mehr, dass in allen folgenden Perioden Zinssteuerzahlungen in Höhe (r n)b anfallen. Diese sind ja von den nachfolgenden Generationen aufzubringen, die sich dementsprechend ja auch verschlechtern. Das gilt natürlich nur bei r>n, aber auf diesen realistischen Fall können wir uns beschränken. Die Staatsverschuldung bewirkt also positive Einkommenseffekte bei den einen, negative bei den anderen, 1 mit der Folge, dass sich die nachgefragten engen und damit alle realen Variablen des Systems ändern. Die Existenz dieser Einkommenseffekte ist aber letztlich darauf zurückzuführen, dass der Planungshorizont der Haushalte von der Laufzeit der Schuldtitel abweicht. Nun ist allerdings zu berücksichtigen, dass viele Haushalte ihren Nachkommen Erbschaften hinterlassen. Dies impliziert, dass Eltern bei ihrer Konsumplanung über den gesamten Lebenszyklus irgendwie auch das Wohlergehen ihrer Kinder berücksichtigen. In diesem Fall ist die Vermutung naheliegend, dass ein Haushalt die Belastung späterer Generationen durch Zinssteuern über eine entsprechende Erhöhung seiner Erbschaft kompensiert, um den ursprünglich als optimal erachteten Einkommensausgleich zwischen den Generationen wiederherzustellen. Wenn gegenwärtige Steuerzahler künftige Verbindlichkeiten aus der Staatsverschuldung für ihre Nachkommen vollständig einkalkulieren, weist die Kredit- im Vergleich zur Steuerfinanzierung keinen Vermögens- bzw. Einkommenseffekt auf; die Äquivalenz zwischen beiden Finanzierungsarten ist wiederhergestellt. Barro (194) hat die am Ende des letzten Abschnitts entwickelten Bedingungen exakt herausgearbeitet, unter den Haushalte mit endlichem Lebenshorizont so entscheiden, als ob sie unendliche Zeithorizonte hätten. Wesentlich dafür ist, dass in die Nutzenfunktion der gegenwärtig lebenden Generation neben dem Konsum-Vektor auch das maximal erreichbare Nutzenniveau der unmittelbar nachfolgenden Generation eingeht. Da letztere wieder das Wohlergehen ihrer Nachkommen berücksichtigt, gehen implizit die Nutzen aller nachfolgenden Generationen in die Nutzenfunktion des heute lebenden Haushalts ein. Die Frage, ob Steuern und Staatsverschuldung äquivalente Finanzierungsinstrumente sind, reduziert sich damit letztlich auf die Frage nach den Sparmotiven. Werden private Erspar- 1 Bei Berücksichtigung aller Systemzusammenhänge stellen sich natürlich noch zusätzlich Preisänderungen ein (second order effects); vgl. S.80ff. oben. 100

9 nisse in erster Linie für zukünftige Konsumzwecke gebildet (Lebenszyklusmodell), oder aber auch bzw. vor allem zum Zwecke der Vererbung Im ersten Fall müßte im Alter entspart werden. Empirisch ist das aber nicht der Fall. Kotlikoff und Summers (1981) haben in einer empirischen Untersuchung für die USA herausgefunden, dass bis zu 80 v.h. des von privaten Haushalten gehaltenen Kapitalstocks im Wege der Erbfolge erlangt wurden. Die Autoren ziehen daraus den Schluss, dass dahinter ein Erbschaftsmotiv stehen muss. Übertragen auf unsere Problemstellung würde dies bedeuten, dass private Haushalte das Wohlergehen ihrer Nachkommen berücksichtigen. Der Planungs- überstiege den Lebenshorizont mit der Konsequenz, dass Steuern und Kredite tendenziell äquivalent sind. Nun ist in späteren empirischen Untersuchungen aber angezweifelt worden, ob hinter den zweifellos hohen Hinterlassenschaften auch tatsächlich ein Erbschaftsmotiv steht. Ein Indiz dafür, dass dies nicht der Fall ist, sei die Tatsache, dass sich das Nachlassverhalten von Eltern mit Kindern nicht signifikant von demjenigen von Eltern ohne Kinder unterscheide. Daraus wurde dann gefolgert, dass die meisten Nachlässe einfach nur das Ergebnis von Unsicherheit über den Zeitpunkt des Todes sind. Nun steht und fällt diese Erklärung des Nachlassverhaltens mit einer überzeugenden Begründung, worum alternde enschen ihr Vermögen nicht primär in Leibrenten anlegen. Wenn nämlich Nachlässe nur dadurch entstehen, dass sich der individuelle Todeszeitpunkt nicht prognostizieren lässt und daher Vorsorge gegen ein unerwartet langes Leben betrieben werden muss, dann wäreeinevermögensanlage in Form von Leibrenten eigentlich ideal. Tatsache ist aber, dass Leibrenten eher die Ausnahme als die Regel sind und dies trotz großzügiger steuerlicher Behandlung. an muss sich deshalb überlegen, ob ein zufälliges Nachlassverhalten nicht anders erklärt werden kann. Etwa durch die folgende Überlegung: Alte enschen sind wie die ganz jungen auf persönliche Unterstützung angewiesen. it fortschreitendem Alter wächst das Bewusstsein für die Abhängigkeit von Hilfestellungen und Diensten, die häufig nichtauf ärkten erworben werden können. Die Anonymität des arktes ist gerade nicht erwünscht. Die Komplexität persönlicher Dienstleistungen und die fehlende Vohersehbarkeit aller Eventualitäten erschweren, ja verhindern die Ausarbeitung und den Abschluss detaillierter Verträge. Leibrenten wären nur dann die ideale Anlageform, wenn sich mit ihrer Hilfe alle gewünschten Hilfestellungen marktmäßig erwerben und finanzieren ließen. Leibrenten beschränken sich aber auf die finanzielle Absicherung. it der Zahlung einer Leibrente hat man sich den Anspruch auf die Erbschaft gesichert; man muss sich dann nicht noch zusätzlich um den Erblasser kümmern (wenn man das nicht will). Die Erbschaft, der letzte Wille lässt sich dann als Instrument interpretieren, um bei den potentiellen Erben ein gewünschtes Verhalten zu bewirken (Besuche usw.). Erbschaften sind dann aber keine Zuwendung ohne Gegenleistung, sondern vielmehr der nachträgliche Preis für Leistungen, die schon vorher erbracht wurden. Nachlässe wären dann zweckgerichtet und eigennützig geplant. Der Erblasser wäre weniger am Wohlergehen der Kinder als an seinem eigenen Wohlergehen interessiert, das er im Alter über das Inaussichtstellen von Erbschaften beeinflusst. Falls dies zutrifft, kann die Existenz hoher Erbschaften nicht ohne weiteres als Indiz für die Vermutung genommen werden, dass der Planungshorizont wesentlich länger als der Lebenshorizont ist. Die Äquivalenz von Steuern und Krediten wäre trotz positiver Erbschaften nicht gegeben. 101

10 .4 Weitere Argumente gegen das Äquivalenztheorem In diesem Abschnitt diskutieren wir einige andere Argumente, die man gegen die Äquivalenz von Steuern und Krediten vorbringen kann. Dazu gehen wir von einem odellrahmen aus, in dem diese Äquivalenz zunächst gilt. Wir knüpfen deshalb an das partialökonomische odell des zweiten Abschnitts an. Allerdings heben wir einige der dort getroffenen vereinfachenden Annahmen auf und prüfen dann, welchen Einfluss dies auf die Äquivalenz von Steuern und Krediten hat. Wir übernehmen jetzt also wieder die Grundlagen und die Notation des odells aus Abschnitt 2. Die Bedeutung vollkommener Kapitalmärkte In diesem Abschnitt soll geprüft werden, ob bzw. inwieweit die Äquivalenz von Steuerund Kreditfinanzierung öffentlicher Ausgaben von der (implizit unterstellten) Annahme eines vollkommenen Kapitalmarktes abhängt. Bei einem vollkommenen Kapitalmarkt sind die Anlage- bzw. Verschuldungsbedingungen auf dem Kapitalmarkt für alle privaten Wirtschaftseinheiten und den Staat gleich; außerdem stimmt der Zinssatz für Spareinlagen mit dem für Kredite überein - Haben- und Sollzinssatz entsprechen sich also. Tatsächlich dürften diese Annahmen aus einer ganzen Reihe von Gründen nicht erfüllt sein. Ohne weitere Erläuterung ist klar, dass die durch die Zwischenschaltung des Bankensystems entstehenden Transaktionskosten zu einer Zinsdifferenz zwischen Spar- und Krediteinlagen führen können. Offensichtlich ist auch, dass die Kreditbeschaffungsmöglichkeiten für eine Reihe von Personen begrenzt sind; man denke an Rentner, Studenten usw. Kreditnehmer,die keine ausreichenden Sicherheiten bieten können, müssen in der Regel höhere Kreditzinsen zahlen als Individuen mit fundierten Sicherheiten. Es genügt wieder, den einfachsten Fall zu behandeln, in dem Sollzins i und Habenzins r auseinander fallen, wobei natürlich i>rgelten soll. Ein privater Haushalt muss also zum Zinssatz i Kredite aufnehmen, bekommt für seine Ersparnisse aber nur den Zinssatz r. Der Staat soll sich jedoch auch zum Zinssatz r verschulden können. Im Zwei-Perioden-odell lautet dann die Familienbudgetgleichung ohne jegliche staatliche Aktivität (.16) (.1) w 1 + w 2 1+r w 1 + w 2 1+i = c 1 + c 2 1+r = c 1 + c 2 1+i falls c 1 <w 1 (positive Erbschaften) falls c 1 >w 1 (negative Erbschaften) Im Gegensatz zur Familienbudgetgeraden bei vollkommenem Kapitalmarkt weist diese jetzt einen Knick auf. In Abbildung.4 ist dieser Fall grafisch dargestellt. Bei unvollkommenen Kapitalmärkten hängt die Äquivalenz von Staatsverschuldung und Steuerfinanzierung von der Intensität des Altruismusparameters β ab. Ist dieser stark ausgeprägt, so werden hohe Erbschaften an die Kindergeneration weitergereicht und die Kapitalmarktunvollkommenheit spielt keine Rolle. In Abbildung.4 kommt dies durch die Indifferenzkurven U 0 und U 1 zum Ausdruck. Staatsverschuldung und Steuerfinanzierung führen hier zum selben Gleichgewicht in Punkt A. Ist β dagegen schwach ausgeprägt, so werden schon in der Situation ohne Staat nur geringe Erbschaften hinterlassen. In Abbildung.4 werden die Präferenzen nun durch die Indifferenzkurven Ũ0, Ũ1, Ũ2 dargestellt. Bei einer Steuerfinanzierung würde nun der Optimalpunkt B realisiert, bei einer Kreditfinanzierung dagegen der Optimalpunkt C. Steuer- und Kreditfinanzierung 102

11 Abbildung.4: Staatsverschuldung und Steuerfinanzierung bei unvollkommenem Kapitalmarkt ) * + sind daher nun nicht mehr äquivalent! Entscheidend für dieses Ergebnis ist, dass die Familienbudgetgeraden bei staatlicher Steuer- und Kreditfinanzierung jetzt nicht mehr übereinstimmen. Bei i>rwerden dem Haushalt im Anleihefall zusätzliche Konsumpunkte zugänglich, die in Abbildung.4 durch das schraffierte Feld gekennzeichnet werden. Dieser Vermögenseffekt tritt auf, obwohl der abgebildete Haushalt bei seiner Erbschaftsentscheidung berücksichtigt, dass die staatliche Kreditaufnahme lediglich eine Verschiebung der Steuerlasten von heute auf morgen bewirkt. Ökonomisch erklärtersich dadurch, dass die staatliche Verschuldung als Kredit des Staates an die privaten Haushalte interpretiert werden kann, allerdings zu günstigeren Konditionen als der private Kapitalmarkt. Bei öffentlicher Nettokreditaufnahme werden in der Gegenwart keine Steuern erhoben. Dies wirkt wie eine Kreditgewährung in Höhe dieser Steuerstundung vom Staat an die Haushalte. Zwar müssenindernächsten Periode Zins- und Tilgungssteuern für die öffentliche Schuld bezahlt werden. Der Staat berechnet jedoch nur den Zinssatz r und nicht wie die Bank den Zinssatz i. Der Steuerkredit ist für den privaten Haushalt also günstiger als der Bankkredit. Statt eines Nutzenniveaus Ũ2 bei Steuerfinanzierung könnte bei Kreditfinanzierung ein höheres Nutzenniveau Ũ1 realisiert werden. Allerdings gilt das lediglich für Haushalte, die nur wenig Erbschaften hinterlassen. Würde der Haushalt selbst bei Steuerfinanzierung noch positive Erbschaften hinterlassen, wie etwa im Optimalpunkt A dargestellt, würde die Finanzierungsart gegebener Staatsausgaben auch bei unvollkommenen Kapitalmarkt für die Konsumentscheidung eines solchen Haushalts irrelevant sein. Insgesamt betrachtet gilt das Äquivalenztheorem bei unvollkommenem Kapitalmarkt jedenfalls nicht mehr. an könnte die Überlegungen jetzt noch ausbauen; darauf soll aber zugunsten eines anderen Problemkreises verzichtet werden. Die Rolle der Besteuerung In den vorangegangenen Abschnitten wurde als Alternative zur Kreditfinanzierung öffentlicher Ausgaben von einer gleich hohen Besteuerung der Arbeitseinkommen ausgegangen. Da das Arbeitsangebot in allen Perioden als konstant unterstellt wurde, hat diese Besteuerungsform den Charakter von Lump-sum-Steuern. Diese sind dadurch charakterisiert, 103

12 dass sie nur Einkommens-, aber keine Substitutionseffekte bewirken. (Genaueres in der Veranstaltung Fiwi I: Aktuelle Probleme der Steuerpolitik ). Nun rufen (nahezu) alle tatsächlich erhobenen Steuern aber Substitutionseffekte hervor. In diesem Abschnitt soll daher geprüft werden, welche Bedeutung die Lump-sum Besteuerung für die Gültigkeit des Äquivalenztheorems hat. Schon allein aus Zeitgründen beschränken wir uns dabei auf die Anlayse einer allgemeinen Einkommensteuer einerseits, einer Verbrauch- oder Konsumsteuer andererseits. Bei einer allgemeinen Einkommensteuer gehen neben den Lohneinkommen auch die Kapitaleinkommen in die Bemessungsgrundlage ein. Die Höhe des Kapitaleinkommens unterliegt aber der Kontrolle des einzelnen Steuerpflichtigen, die sie durch die Höhe der Ersparnisbildung beeinflussen können. Die Strategie beim Beweis des Äquivalenztheorems im zweiten Abschnitt bestand in dem Nachweis, dass Lage und Verlauf der Budgetrestriktion des Haushalts im Steuer- und Kreditfinanzierungsfall identisch sind. Umgekehrt gilt die Äquivalenz nicht, wenn die Budgetgeraden bei den beiden Finanzierungsalternativen unterschiedlich sind. Genau das ist für den Fall einer allgemeinen oder: umfassenden Einkommensteuer zu zeigen. Da in unserem einfachen odell in Periode 1 kein Kapitaleinkommen erzielt wird, ist die Budgetgerade bei Steuerfinanzierung wie zuvor durch Gleichung (.8) gegeben: (1 τ 1 )w 1 + w 2 1+r = c 1 + c 2 1+r Im Kreditfinanzierungsfall werden zur Tilgung und Bedienung der öffentlichen Schuld in Periode 2 jetzt allerdings nicht nur die Lohneinkommen w 2, sondern die gesamten Einkommen (w 2 + rz) besteuert. Gleichung (.2) ist also durch (.18) c 2 =[1+r(1 τ 2 )]z + w 2 (1 τ 2 ) zu ersetzen. Entsprechend wird (.11) zu τ 2 (w 2 + rz) =(1+r)D 1. Die intertemporale Budgetbeschränkung über den gesamten Lebenszyklus lautet für den Fall, dass in der ersten Lebensphase gespart wird. (.19) w 1 + (1 τ 2)w 2 1+r(1 τ 2 ) = c c r(1 τ 2 ). Die Budgetgleichungen (.8) bei Steuerfinanzierung und (.19) bei Kreditfinanzierung können jetzt schon allein deshalb nicht mehr identisch sein, weil ihre Steigungen unterschiedlich sind. Abbildung.5 verdeutlicht die gerade behandelte Situation für den speziellen Fall w 2 =0. an sieht, dass die Kreditfinanzierung mit einem niedrigeren Nutzenniveau U 2 verbunden ist als die Steuerfinanzierung (U 1 ). Dies liegt daran, dass zur Tilgung und Bedienung der öffentlichen Anleihen sog. verzerrende Steuern erhoben werden, während die Steuerfinanzierung über eine allokationsneutrale Lump-sum Steuer erfolgt. Das Äquivalenztheorem ist auch dann nicht mehr gültig, wenn statt der allgemeinen Einkommensteuer Konsumsteuern erhoben werden. Bei Steuerfinanzierung der öffentlichen Angaben müsste der Konsum in der Periode 1 besteuert werden, bei Kreditfinanzierung 104

13 Abbildung.5: Staatsverschuldung und Steuerfinanzierung bei Einkommensteuern ) * H + dagegen der Konsum der Periode 2. Abbildung.6 verdeutlicht, dass Steuer- und Kreditfinanzierung zu unterschiedlichen Gleichgewichten führen. Bei einer Steuerfinanzierung würde Punkt A realisiert, bei einer Kreditfinanzierung dagegen Punkt B. Die Barwerte der Steueraufkommen müssen natürlich in beiden Fällen identisch sein, deshalb liegen A und B auf einer Parallelgeraden zur ursprünglichen Budgetgeraden ohne Staat. Abbildung.6: Staatsverschuldung und Steuerfinanzierung bei Konsumsteuern ) * an könnte nun zeigen, dass die Äquivalenz von Steuern und Staatsverschuldung auch bei anderen verzerrenden Steuern in der Regel nicht mehr gilt. Auch eine Lohneinkommensteuer würde dann zu differentiellen Wirkungen führen, wenn realistischerweise angenommen wird, dass das Arbeitsangebot über den Lebenszyklus variabel ist. In diesem Fall würde nämlich eine Besteuerung der Lohneinkommen ebenfalls zu allokativen Störungen führen. Das wesentliche Ergebnis der Nicht-Äquivalenz von Steuern und staatlicher Netto- Neuverschuldung bei Existenz verzerrender Steuern dürfte allerdings schon mit den obigen Ausführungen deutlich geworden sein. 105

14 Zum Abschluss dieses Abschnitts sei noch kurz auf den im letzten Kapitel behandelten Aufsatz von Fehr, Ruocco und Wiegard (1999) hingewiesen. Dort wurden auch die akro- und Wohlfahrtswirkungen einer Verminderung der Staatsverschuldung in einer Barro-Ricardo-Welt ermittelt. Bei diesen Berechnungen wird also unterstellt, dass alle inter- und intragenerativen Umverteilungswirkungen der Politikreform durch entgegengesetzte Transfers und Erbschaften kompensiert werden. Übrig bleiben dann nur noch die Effizienzwirkungen einer Reform, die sich aus der veränderten Struktur der verzerrenden Steuern ergeben. In Abbildung.6 etwa zeigen sich diese Wohlfahrtseffekte in den unterschiedlichen Nutzenniveaus U 1 und U 2, welche alleine auf unterschiedlich hohe Effizienzverluste bei Konsumbesteuerung zurückzuführen ist. Im fünften Kapitel tauchen diese Effizienzwirkungen einer Politikreform im letzten Ausdruck auf der rechten Seite der Gleichungen () und () auf. In diesem Fall neutralisiert die Veränderung der Erbschaften genau die beiden ersten Terme, so dass nur noch der letzte Ausdruck übrig bleibt..5 Eine abschließende Würdigung In der Literatur werden eine Reihe weiterer Gründe gegen die Gültigkeit der Äquivalenzthese vorgebracht, die ich erwähnen, aber nicht näher behandeln will. So zeigt etwa Wellisch (1999, 99ff.), dass die Neutralität von Staatsverschuldung und Steuerfinanzierung nicht mehr gilt, sobald man zwei Elternhaushalte berücksichtigt, die sich in der Anzahl ihrer Nachkommen unterscheiden. Während eine kinderlose Familie keinerlei Erbschaften hinterlässt, wird die kinderreiche Familie ihre Erbschaften erhöhen. Dieser Anstieg reicht jedoch nicht aus um den erhöhten Kapitalbedarf des Staates bei Verschuldung zu decken. In der bisherigen Betrachtung wurde immer vollkommene Information über die künftigen Entwicklungen unterstellt. Die Realität lässt sich aber wesentlich besser durch unvollkommene bzw. asymmetrische Informationen beschreiben. Bei solchen asymmetrischen Informationsstrukturen können jedoch die Versicherungsmärkte keine effizienten Gleichgewichte realisieren (vgl. dazu die Veranstaltung Fiwi III: Theorie der Sozialpolitik ). Dies impliziert dann natürlich auch, dass die Äquivalenz von Staatsverschuldung und Steuerfinanzierung zusammenbricht, für einen Überblick dazu vgl. Kotlikoff (2002). Schließlich sei auch darauf hingewiesen, dass einen ganze Reihe von Autoren versucht hat, intergenerativen Altrusismus auf verschiedenen Weise und mit unterschiedlichen Datensätzen auch empirisch zu überprüfen. Kotlikoff (2002) gibt einen kurzen Überblick zu dieser Literatur, welche ausnahmslos die These des intergenerativen Altruismus zurückweist. Allerdings weist Josten (2002) darauf hin, dass andere empirische Studien existieren, welche zugunsten der Staatsschulneutralität ausfallen. Insgesamt steht man vor folgendem Dilemma: Geht man von der Gültigkeit des Äquivalenztheorems aus, ist unklar, wie man eine staatliche Neuverschuldung als eigenständiges Finanzierungsinstrument theoretisch erklären bzw. begründen kann. Barro (199) hat zwar versucht, eine Theorie der öffentlichen Schuld unter Voraussetzung des Äquivalenztheorems zu entwickeln; sein Tax smoothing -Ansatz scheint sich allerdings nicht durchzusetzen. Wie bereits Anfangs dieses Kapitel angemerkt, bestreiten die meisten Ökonomen die empirische Relevanz der Äquivalenzthese mit Hinweis auf die außerordentlich restriktiven Annahmen. Dennoch spielt das Ricardianische Äquivalenztheorem in der Literatur ei- 106

15 ne ganz wichtige Rolle 2. Es legt nämlich den theoretischen Rahmen für eine Welt, die zwar nicht realistisch ist, aber als Ausgangspunkt für weitergehende Analysen dient (vgl. Elmendorf und ankiw (1999, 1644). Zwar wissen wir, dass intergenerative Transfers nicht alle Einkommenseffekte kompensieren, dennoch ist es interessant zu sehen, welche Wirkungen sich einstellen falls dies so wäre. In diesem Falle würden nämlich nur die Effizienzeffekte einer Politikreform übrig bleiben. Insgesamt erhält man durch diese künstliche Annahme also ein besseres Verständnis von den einzelnen Effekten, welche von Politikreformen ausgehen. Literatur Barro, R.J. (194): Are government bonds net wealth Journal of Political Economy 82, S (vgl. dazu auch die Auseinandersetzung mit Buchanan und Feldstein im JPE 196). Barro, R.J. (199): On the determination of public debt, Journal of Political Economy 8,, S Elmendorf und ankiw (1999): Government debt, in: J.B. Taylor und. Woodford (Hrsg.): Handbook of acroeconomics, Vol. 1c, S Josten, S.D. (2002): Das Theorem der Staatsschuldneutralität - eine kritische Rekonstruktion, Jahrbuch für Wirtschaftswissenschaften 53, S Kotlikoff, L.J. (2002): Generational Policy, in: A.J. Auerbach and. Feldstein (Hrsg.): Handbook of Public Economics, Vol. 4. Kotlikoff, L.J. und L.H. Summers (1981): The Role of intergenerational transfers in aggregate capital accumulation, Journal of Political Economy 89, O Driscoll, G. P. (19): The Ricardian Nonequivalence Theorem, Journal of Political Economy 85, S Wellisch, D. (1999): Finanzwissenschaft III: Staatsverschuldung, ünchen. 2 Der Beitrag von Elmendorf und ankiw (1999) beschäftigt sich hauptsächlich mit dieser Diskussion. 10