.. ~... Öffentliche Fassung

Transkript

1 .. ~ STELLUNGNAHME DER DEUTSCHEN TELEKOM AG ZUM ENTWURF DER BUNDESNETZAGENTUR VOM "ANRUFZUSTELLUNG IN EINZELNEN MOBILFUNKNETZEN"

2 .. ~ A. Einführung Mit dem vorliegenden Entwurf überprüft die Bundesnetzagentur die derzeit gültige Marktana lyse des Marktes.,Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen". Die Deutsche Telekom begrüßt die Möglichkeit, hierzu Stellung zu nehmen. Die BNetzA stellt erneut in den hier untersuchten Märkten Regulierungsbedarf fest. Dieses Ergebnis teilt die Deutsche Telekom nicht. Die KommentierunQ der Deutschen Telekom beschränkt sich auf die wesentlichen Änderungen im Vergleich zur derzeit gültigen Marktanalyse und verweist für alle anderen Punkte ausdrücklich auf die Stellungnahme der Deutschen Telekom resp. T-Mobile im Rahmen der die sem Entwurf vorangegangen Marktdatenabfrage und auf die Stellungnahme der Deutschen Telekom resp. T-Mobile zur letzten Marktana lyse.,anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen" Im Folgenden nimmt die Deutsche Telekom also zusätzlich zu den bereits dargelegten Punkten zu den wichtigen Kernpunkten des vorliegenden Entwurfs Stellung. B. Zur sachlichen Marktabgrenzung I-definition Die BNetzA führt zu den Rechtsgrundlagen zur Marktabgrenzung folgendes aus (vgl. S. 50 des Entwurfs):,.Die weitestgehende Berücksichtigung erfordert daher, dass Ausgangspunkt und wichtigster Maßstab der Marktabgrenzung zunächst die Märkteempfehlung ist, weil ihr eine Vermutungswirkung für die Regulierungsbedürftigkeit der darin enthaltenen Märkte zukommt. Lie genjedoch ausnahmsweise etwaige vom europäischen Standard abweichende spezifische nationale Besonderheiten vor, kann dies ein Abweichen von der Märkteempfehlung rechtfertigen." Zitiert werden hierzu u.a. das BVerwG-Urteil vom , sowie die Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse vom 11. Juli Es wird in den Ausführungen der BNetzA der Eindruck erweckt. dass von der in der EU-Märkteempfehlung festgelegten Marktabgrenzung nur dann abgewichen werden kann, wenn nationale Besonderheiten vorliegen. Tatsächlich beziehen sich beide zitierte Quellen auf die Untersuchung zusätzlicher Märkte jenseits derer der EU-Märkteempfehlung: So heißt es in den Leitlinien zur Marktanalyse unter zitierter RN 18: Die Produkt- und Dienstmärkte, die Merkmale aufweisen. welche eine bereichsspezifische Regulierung rechtfertigen können. sind von der Kommission in ihrer Empfehlung definiert worden. Sofernaufgrund nationaler Gegebenheiten die Festlegung anderer relevanter Märkte gerechtfertigt ist, werden diese von den NRB entsprechend den Verfahren gemäß den Artikeln 6 und 7 der Rahmenrichtlinie ermittelt (9). Außerdem werden in Artikel 6 der Zugangsrichtlinie und in den Artikeln 18 und 19 der Universaldienstrichtlinie eine Reihe weiterer Märkte spezifiziert. Die Marktabgrenzung selbst wird hier gar nicht thematisiert. Hier wird lediglich die Frage beantwortet, wie mit Märkten jenseits der Märkteempfehlung zu verfahren ist, die,,regulierunsgverdächtig" aus Sicht der nationalen Regulierungsbehörde sind. Im zitierten Urteil des BVerwG heißt es: 2

3 .. ~ ,.Diesem methodischen Ansatz entspricht eine nachvollziehende Bewertung anhand der Marktabgrenzungskritierien des europäischen Wettbewerbsrechts, die einerseits die von der Vermutungswirkung ausgehende Vorprägung der Entscheidung durch die Festlegung der Kommission. andererseits aber auch und insbesondere etwaige vom europäischen Standard abweichende nationale Besonderheiten angemessen berücksichtigt,"..nationale Besonderheiten" sind demnach,.auch und insbesondere" zu berücksichtigen. Es ist aber nicht - wie von der BNetzA dargelegt - vorgesehen. dass die in der EU Märkteempfehlung von der EU-Kommission vertretene Marktabgrenzung bindend für die BNetzA sei und nur durch..nationale Besonderheiten" abgeändert werden könne. Vielmehr steht der BNetzA zu, bei der,.nachvollziehenden Bewertung" zu einem anderen Ergebnis zu kommen, wenn Sie anhand der,.marktabgrenzungskritierien des europäischen Wettbewerbsrechts" zu einem anderen Ergebnis kommt. Dieser Umstand ist für den vorliegenden Markt 7 von besonderer Bedeutung, da die BNetzA durchaus dem "Ein Netz -ein Markt"-Grundsatz der EU-Kommission nicht folgen muss..,nationale Besonderheiten" können eine Rolle spielen, sind aber nicht das alleinige Kritierium. Die Aussage..Liegen jedoch ausnahmsweise etwaige vom europäischen Standard abweichende spezifische nationale Besonderheiten vor. kann dies ein Abweichen von der Märkteempfehlung rechtfertigen." greift daher zu kurz. Die BNetzA kann schon aufgrund ihrer eigenen Beurteilung der Marktabgrenzungskritierien des europäischen Wettbewerbsrechts ohne Weiteres einen einheitlichen T erminierungsmarkt für alle Mobilfunknetzbetreiber abgrenzen (vgl. 8.3). 1) Einbezug von MVNO Die Deutsche Telekom teilt die Analyse der Bundesnetzagentur. dass Fuii-MVNO in die Marktabgrenzung des Marktes 7 der EU-Märkteempfehlung einzubeziehen sind. 2) Einbezug der Anrufsammeldienste (ASO) Im Marktanalyseentwurf zu Markt 7 (Anrufzustellung in einzelne Mobilfunknetze) stellt BNetzA auf den Seiten 16ft. die sogenannten,.anrufsammeldienste" (ASO) dar. Sie sind laut den Ausführungen der BNetzA der Grund für die Änderung der Vergaberegeln von Mobilfunkrufnummern. Auf S. 16 erläutert BNetzA anhand einer vereinfachten schematischen Darstellung den Verkehrsfluss, wenn ein Teilnehmer A die ASO-Mobilfunknummer des Teilnehmers B anruft. Hierbei wird der Verkehr aus dem Netz des Netzbatreibers des A-Teilnehmers an ein Mobilfunknetz bzw. MVNO übergeben. von wo aus der Verkehr wiederum zum ASO Anbieter gerautet und entsprechend der Konfiguration des B-Teilnehmers auf der ASO-Plattform weiterverarbeitet wird. Die von BNetzA im Marktanalyseentwurf beschriebenen ASO-Geschäftsmodelle würden dem Endnutzer eine Plattform für die an ihn gerichtete Kommunikation in Form von Telefonanrufen, SMS- und MMS-Nachrichten anbieten, für die er eine Mobilfunkrufnummer vom ASO Anbieter erhält. Der Kunde wiederum kann laut Marktanalyseentwurf auf der Plattform des ASO-Anbieters einstellen, dass eingehende Gespräche entweder auf einen Festnetzanschluss oder auf einen Mobilfunkanschluss weitergeleitet und terminiert werden oder aber eingehende Sprachnachrichten weiteren Verwendungen zugeführt werden, wie z.b. Weiterleitung der Sprachnachricht als Audiodatei, per oder Verwandlung in eine Textnachricht, die per SMS oder weitergeleitet werden kann. Die Abbildung aufs. 16 beschreibt damit den Verkehrsverlauf wie er sich bei Anrufsammetdiensten derzeit darstellt - also die Situation, bei der die ASO-Anbieter Mobilfunkrufnummern nur indirekt durch einen Mobilfunknetzbetreiber oder MVNO erhalten können. Dies stellt somit sicher. dass bei jeder Verbindung, die zu einer indirekt von einem ASO-Anbieter genutz

4 .. ~ ten Mobilfunkrufnummer geht, der Terminierungsverkehr (zunächst) von einem Mobilfunknetzbetreiber oder MVNO entgegengenommen wird. Laut BNetzA sei den bisher bekannten ASO-Geschäftsmodellen gemeinsam (S. 17). dass "Fallgestaltungen entstehen. in denen für eingehende Anrufe kein eigenes Funknetz genutzt wird". Dies sei laut Marktanalyse-Entwurf zusammen mit der Tatsache. dass eine uneingeschränkte SMS-Fähigkeit die Verwendung einer Mobilfunkrufnummer für ASO Geschäftsmodelle notwendig mache, der Grund für die Änderung der Vergaberegeln der Mobilfunkrufnummern. Allerdings würde das Attribut "kein eigenes Funknetz" auch im Falle eines MVNOs zutreffen. der aber zumindest dann noch Kosten eines Funknetzes zu tragen hat, wenn die Verbindung über die Netznutzungsvereinbarung mit seinem Gastnetzbetreiber terminiert wird. Sobald die ASO jedoch Anspruch auf die originäre Zuteilung von Mobilfunkrufnummern bekommen, können sie sich ganz von Mobilfunknetzen lösen. Diese Lockerung des Zuteilungsanspruchs und des Verwendungszwecks der Mobilfunkrufnummer. also die Möglichkeit, für die konkrete Verkehrsführung eben nicht mehr zwingend ein Funknetz nutzen zu müssen. führe laut BNetzA zu einer Lockerung des Technologie Bezugs beim Nummernnutzungszweck. Gleichzeitig stellt BNetzA jedoch auf S. 7 4 fest. dass damit keine Aufhebung der Differenzierung zwischen Festnetz- und Mobilfunkprodukten einhergehe. BNetzA begründet dies schlicht damit. dass gemäß Nutzungszweck in Abschnitt 3 des neuen Nummernplans für Mobile Dienste der Anrufsammeldienst den Endkunden Verbindungen zu öffentlichen Telefonnetzen über ein öffentliches zellulares Mobilfunknetz zumindest ermöglichen muss. Allerdings ist die von BNetzA getroffene Behauptung. mit diesen ASO-Modellen käme es zu keiner Aufhebung der Differenzierung zwischenfestnetz-und Mobilfunk. zu bezweifeln. Schließlich ist mit dem neuen Nutzungszweck der Mobilfunkrufnummern somit nicht mehr zwangsläufig die Nutzung eines Mobilfunknetzes bei der Nutzung einer Mobilen Rufnummer sichergestellt. Es sind durchaus Fallgestaltungen denkbar. bei denen eben überhaupt kein Mobilfunknetz mehr an der Verbindung beteiligt ist. Diese Fälle werden insbesondere dann zunehmen, wenn die ASD-Anbieter. wie es von BNetzA in den Vergaberegeln für Mobile Rufnummern vorgesehen ist, direkt Mobilfunkrufnummern von BNetzA beziehen können. Die BNetzA schreibt aufs. 74 selbst, dass,.infolgedessen der ASO-Anbieter mit den ihm zugeteilten Mobilfunkrufnummern nicht nur den Mobilfunknetzbetreiber als Vertragspartner wechseln. sondern theoretisch sogar die Dienste eines Festnetzbetreibers in Anspruch nehmen" kann. Möglicherweise kann der ASO der Anforderung. eine Verbindung in den Mobilfunk zu ermöglichen, auch bereits dadurch genügen. dass er Mobilfunkkunden über eine VoiP Lösung erreicht. Entsprechend den Ausführungen aufs. 74 reicht es der BNetzA aus. dass theoretisch die Verbindung zu einer Mobilfunkrufnummer auf einem Mobilfunkanschluss terminiert werden kann. Zu welchem Anteil und auf welche Weise dies wirklich der Fall sein wird, lässt BNetzA jedoch offen. Generell fehlt im vorliegenden Marktanalyseentwurf eine angemessene Auseinandersetzung mit eben diesen Fällen. Vielmehr wird aufs. 16 lediglich die derzeitige Verkehrsführung dargestellt. bei der durch die indirekte Vergabe der Mobilfunkrufnummern durch die Mobilfunknetzbetreiber an die ASO Anbieter zumindest immer zwingend ein Mobilfunknetzbetreiber oder MVNO an der ASO Verbindung beteiligt ist. Die Fälle, bei denen eben kein Mobilfunknetz beteiligt ist, werden weder grafisch dargestellt. noch in die Untersuchung der sachlichen Marktabgrenzung miteinbezogen. BNetzA folgert lediglich für die Fälle. bei denen durch die indirekte Vergabe der Mobilfunkrufnummern von einem Mobilfunknetzbetreiber oder MVNO an einen ASO-Anbieter Terminierungsverkehr immer an das Netz des Mobilfunknetzbetreibers bzw. MVNO übergeben 4

5 .. ~ werden muss, dass - analog zu den Hornezone-Produkten mit geografischen Rufnummern (S. 75)- der Netzbelreiber des A-Teilnehmers grundsätzlich von einem Mobilfunkziel ausgehen muss und in Analogie zur Scheinterminierung im Festnetz bei Hornezone-Produkten vorliegend eine Einordnung als Scheinterminierung im Mobilfunknetz zu erfolgen habe. Da aber laut neuem Nutzungszweck der Mobilfunkrufnummern nicht mehr zwingend ein Mobilfunknetz beteiligt sein muss. was insbesondere durch die direkte Vergabe der Rufnummern an ASO-Anbieter mit großer Wahrscheinlichkeit zunehmen wird. ist diese Herleitung und Begründung für die Einordnung der Verbindungen zu Mobilfunkrufnummern von ASO Anbietern in den Markt 7 für Mobilfunkterminierungsentgelte nicht stimmig. Vielmehr bedarf es gerade für diese Fälle einer weiteren Analyse. wie mit diesen hinsichtlich der Markleinordnung und deren Auswirkung auf die Höhe der zu zahlenden Terminierungsentgelte umzugehen ist. Wie BNetzA auf S. 75 selbst ausführt, könnte bei Gleichbehandlung mit echter Mobilfunkterminierung ein Anreiz entstehen, "gerade Geschäftsmodelle zu generieren, die darauf aufbauen. in möglichst hohem Maße Terminierungsentgelte für Anrufe zu einer Rufnummer für Mobile Dienste abzurechnen, ohne dass tatsächlich eine T erminierung in ein Mobilfunknetz stattgefunden hat". Mit der zukünftig möglichen direkten Vergabe der Rufnummern an die ASO-Anbieter wäre nicht nur bei der Terminierung nicht mehr zwangsläufig ein Mobilfunknetz beteiligt. Vielmehr kann die gesamte Verbindung ohne Beteiligung eines Mobilfunknetzes erfolgen. Hierbei würde es sich dann nicht mehr nur um eine sog..,scheinterminierung", sondern vielmehr sogar um eine "Scheinverbindung" handeln. Die Begründung der BNetzA. dass der Endkunde bei Anwahl einer Mobilfunkrufnummer mit höheren Kosten rechnet. ist in diesem Fall nicht ausreichend, für diese Fälle die Einordnung in den Mobilfunkterminierungsmarkt zu rechtfertigen. Bevor Mobilfunkrufnummern direkt an AS-Dienste vergeben werden dürfen und damit die Menge an Verbindungen mit großer Wahrscheinlichkeit zunehmen wird, bei denen überhaupt kein Mobilfunknetz mehr beteiligt ist, muss zwingend eine eingehende Analyse dieser Fälle hinsichtlich deren Marktzuordnung erfolgen und damit die Frage beantwortet werden, in welcher Höhe in diesen Fällen Terminierungsentgelte gerechtfertigt auszuzahlen sind. Zudem sind generell die sich daraus ergebenden Folgewirkungen und lmplikationen für das IC Regime eingehend zu untersuchen, da damit die bisherige Übereinstimmung von Teilnehmernummerntyp und Netztyp aufgebrochen wird. Eine Vergabe der Rufnummern direkt an die AS-Dienste ohne eine solch detaillierte Analyse vergrößert gerade die von BNetzA beschriebene Gefahr, dass sich insbesondere solche Geschäftsmodelle etablieren werden, die möglichst in hohem Maße Mobilfunkterminierungsentgelte ohne entsprechende Produktionskosten realisieren wollen.. Schon aus dieser Arbitragemöglichkeit der ASO-Anbieter alleine ergibt sich ein großes Missbrauchspotenzial, das durch die Änderung der Nummernzuteilungsregeln herbeigeführt wird. Der damit einhergehenden unklaren Weiterleitungs- und Kostensituation kann bei Unterstellung des ein-netz-ein-markt-ansatzes möglicherweise nur damit begegnet werden, dass dem MVNO oder Festnetzbetreiber. der einen ASO mit Mobilfunkrufnummern aufnimmt, eine Kostennachweispflicht auferlegt wird, was aber erst in der Konsultationen der ggf. zugehörigen Regulierungsverfügungen zu diskutieren sein wird. Die Einordnung in den Empfehlungsumfang des Marktes 7 nur anhand des Merkmals, dass Mobilfunkrufnummern verwendet werden, ist mit der geplanten Veränderung der Nummernvergaberegeln (direkte Zuteilung von Mobilfunkrufnummern auch an Nicht Mobilfunknetzbetreiber) fraglich geworden, da einer Mobilfunkrufnummer dann nicht mehr anzusehen ist. ob darüber tatsächlich ein Mobilfunkteilnehmer erreicht wird oder nicht. Die von der BNetzA in den Vergaberegelungen vorgesehene Nachweispflicht der Erbringung mobiler Dienste vorab ist nicht ausreichend. Schließlich hat sie selbst (s.o.) dargelegt, dass Fallkonstellationen ohne jegliche Nutzung von Mobilfunknetzen eintreten können. Eine nachträgliche Befassung mit diesen "Reinen-Festnetz"-Konstellationen ist nicht ausreichend. Eine 5

6 .. ~ nachträgliche Kontrolle, ob tatsächlich Mobilfunkdienste erbracht werden. erscheint nicht praktikabel. Daher sollte die BNetz.A bereits jetzt festlegen. wie sie mit den..reinen Festnetz"-Konstellationen, die möglicherweise nur noch eine Internettelefonie darstellen, verfahren will. Anderenfalls droht eine unscharfe Einordnung der ASO in die Telekommunikationsmärkte mit MissbrauchspotenziaL Für die sachliche Marktabgrenzung im Empfehlungsumfang des Marktes 7 stellt sich also jetzt bereits die Frage, in welche Märkte diese..reinen Festnetz"-ASD einzuordnen sind. Dazu gehört auch eine detaillierte Auseinandersetzung innerhalb der sachlichen Marktabgrenzung mit diesen Fällen. 3) Zusammenfassung aller Mobilfunkterminierungsmärkte zu einem Markt Die BNetzA geht - abgeleitet von der EU-Märkteempfehlung - nach wie vor von dem Grundsatz..Ein Netz- ein Markt" aus. Zusätzlich zu den vorangegangenen Marktanalyserunden ist anzumerken, dass bislang kaum auf die Homogenität der Leistung an sich eingegangen wurde. Die (Großhandels-)Einkaufsbedingungen und technische Realisierung der Terminierungsleistung sind bei allen Mobilfunkanbietern identisch. Die Terminierungsleistungen zu allen Anschlüssen in einem Netz unterliegen von der Produktgestaltung her schon homogenen Wettbewerbsbedingungen, dies gilt aber auch über die Einzelnetze hinaus. Zwar existieren und existierten unterschiedliche Preise für die Terminierung in die jeweiligen Mobilfunk- netze. Diese sind aber heute Resultat der vorgenommenen ex-ante Entgeltgenehmigung. Die bis zum höheren Entgelte für die E-Netze entsprachen eher einer politisch gewollten Differenzierung aufgrunddes späteren Marktstarts der E-Netze und haben sich mit den vereinheitlichten Kostennachweisen im letzten Entgeltverfahren als unberechtigt offenbart. Es ist daher davon auszugehen, dass bei fehlender ex-ante Entgeltgenehmigung sich einheitliche Terminierungsentgelte für alle Netze absehbar entwickeln würden. Dies spräche letztendlich dafür, dass es sich hier um homogene Wettbewerbsbedingungen über alle Mobilfunknetze handelt. Und genau diesen Umstand hat die BNetzA schon im Beschluss BK3a 10/029 bestätigt. Dort heißt es aufs. 12: "Bei wirksamem Wettbewerb wäre allerdings ein einheitlicher symmetrischer Preis für alle (deutschen) Mobilfunkterminierungsleistungen zu erwarten. Denn der Umstand, dass es sich bei Terminierungsmärkten nach den derzeitigen Gegebenheiten um Monopolmärkte handelt, kann nicht darüber hinweg täuschen, dass Mobilfunkterminierungsleistungen verschiedener Unternehmen grundsätzlich technisch und kommerziell vergleichbar sind und durchaus homogene Güter darstellen. Sollten sich etwa - hypothetisch - im Endkundenbereich MultiSIM Card-Geräte durchsetzen, könnte der Anrufer wählen, welchen Anschluss er für die Anrufzustellung in Anspruch nehmen will. ln einer solchen Situation wäre es durchaus wahrscheinlich. dass sich die Terminierungsanbieter dem Verlangen ihrer Vorleistungsnachfrager nach symmetrischen Preisen nicht entziehen könnten." Die BNetzA geht hiernach davon aus, dass der Markt an sich schon zu gleichen Entgelten tendieren würde. Auf Ebene der Marktabgrenzung, die der Prüfung nach Regulierungsbedürftigkeit und Marktmacht vorausgeht. geht die BNetz.A also im Grundsatz von homogenen Gütern über alle Netze aus. Entsprechend sind die Mobilterminierungsmärkte für die jeweiligen Netze zu einem Markt zusammenzufassen. C. Merkmale des 10 Abs. 2 S. 1 TKG- Prüfung des.,drei-kriterien-tests" Die Erfüllung aller drei Kriterien stützt die BNetzA auf das "Ein Netz - Ein Markt" Prinzip ab. Die Deutsche Telekom vertritt allerdings die Auffassung, dass aufgrund homogener Wettbe werbsbedingungen ein Terminierungsmarkt für alle Anbieter von Mobilfunkterminierung exis tiert, womit auch die 3 Kriterien der sektorspezifischen Regulierung nicht erfüllt sind. ln die sem einheitlichen Markt kann von wirksamem Wettbewerb gesprochen werden, da sich darin der wirksame Wettbewerb im Endkundenmarkt widerspiegelt. Daher ist in Analogie zum End kundenmarkteine Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts völlig ausreichend. 6

7 .. ~ Die Deutsche Telekom teilt daher nicht das Ergebnis der BNetzA einer Regulierungsbedürftigkeit des Marktes. 0. Prüfung der beträchtlichen Marktmacht Bei der Betrachtung eines einheitlichen Terminierungsmarkts für alle Mobilfunknetzbetreiber entfiele die Prüfung der beträchtlichen Marktmacht (Vgl. C.). Selbst wenn man die Richtigkeit des "ein-netz-ein-markt"-ansatzes der BNetzA unterstellt, ist trotzdem die Existenz der beträchtlichen Marktmacht für die Mobilfunknetzbetreiber zu verneinen. Die BNetzA geht derzeit von einer fehlenden Nachfragemacht gegenüber den jeweiligen Netzbetreibern aus. Aufgrund der bestehenden Zusammenschaltungsregulierung und der damit einhergehenden Unmöglichkeit, wirtschaftlich gegenüber dem Terminierungsanbieter zu drohen, sei keine entgegengerichtete Nachfragemacht vorhanden. Betrachtet man allerdings die Zeit vor Regulierung der Leistungen des Empfehlungsumfangs des Marktes 7, so ist festzustellen, dass ein regulierungsfreier Zustand nicht zu einer Erhöhung der Entgelte im Sinne von Monopolpreisen geführt hatte, sondern auf Basis der Verhandlungen eine Absenkung der Entgelte regelmäßig zu beobachten war. Demnach ist das völlige Fehlen von entgegenwirkenden Faktoren zu verneinen. Daher muss die BNetzA die Analyse der Prüfung der beträchtlichen Marktmacht dahingehend überarbeiten. die offenbar vorhandenen Faktoren, die vor Regulierung zu einer Absenkung der Entgelte geführt hat, auch heute zu beleuchten. 7