Bericht des Rechnungshofes

Transkript

1 Bericht des Rechnungshofes Finanzierungsinstrumente der Gebietskörperschaften mit Schwerpunkt Land Steiermark Steiermark 2010/9 65

2 66 Steiermark 2010/9

3 Inhalt Inhaltsverzeichnis Tabellenverzeichnis 69 Abkürzungsverzeichnis 70 Wirkungsbereich des Landes Steiermark Finanzierungsinstrumente der Gebietskörperschaften mit Schwerpunkt Land Steiermark Kurzfassung 72 Prüfungsablauf und gegenstand 77 Glossar 78 Allgemeiner Teil 81 Organisation des Schuldenmanagements 81 Finanzschuld 81 Derivativgeschäfte 86 Risikomanagement 87 Veranlagungen 88 Externe Leistungen 90 Steiermark 2010/9 67

4 Inhalt Finanzierungsmanagement des Landes Steiermark 91 Schuldenmanagement 91 Derivativgeschäfte 98 Liquiditätsmanagement 99 Veranlagungen 99 Schlussbemerkungen/Schlussempfehlungen Steiermark 2010/9

5 Tabellen Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Finanzschulden 81 Tabelle 2: Verhältnis heimische Währung : Fremdwährung vor Derivativgeschäften 83 Tabelle 3: Verhältnis fixe Verzinsung : variable Verzinsung 84 Tabelle 4: Durchschnittsverzinsung vor Derivativgeschäften 85 Tabelle 5: Durchschnittsverzinsung und rendite der Veranlagungen nach KESt 89 Tabelle 6: Struktur der Finanzschuld 91 Tabelle 7: Struktur der kurzfristigen Veranlagungen 100 Tabelle 8: Struktur der langfristigen Veranlagungen 100 Steiermark 2010/9 69

6 Abkürzungen Abkürzungsverzeichnis bspw. beispielsweise bzw. beziehungsweise CHF Schweizer Franken EUR Euro KESt Kapitalertragsteuer Mill. Million(en) Mrd. Milliarde(n) p.a. per annum rd. rund RH Rechnungshof TZ Textzahl(en) u.a. unter anderem USD US Dollar USt Umsatzsteuer usw. und so weiter z.b. zum Beispiel Weitere Abkürzungen sind bei der erstmaligen Erwähnung im Text angeführt. 70 Steiermark 2010/9

7 Steiermark Wirkungsbereich des Landes Steiermark Finanzierungsinstrumente der Gebietskörperschaften mit Schwerpunkt Land Steiermark ALLGEMEINER TEIL Die Strategien des Schulden und des Veranlagungsmanagements der überprüften Gebietskörperschaften waren unterschiedlich ausgeprägt und geregelt. Dies zeigte sich sowohl bei der Zinsstruktur der Finanzschulden als auch hinsichtlich des Ausmaßes an Fremdwährungsverbindlichkeiten und der Inanspruchnahme von Derivativgeschäften sowie bei den Veranlagungen. Das Risikomanagement war in den überprüften Gebietskörperschaften nicht durchgängig professionell aufgebaut bzw. eingesetzt. FINANZIERUNGSMANAGEMENT DES LANDES STEIERMARK Das Land Steiermark finanzierte sich im überprüften Zeitraum zur Gänze durch variabel verzinste Darlehen und Barvorlagen in heimischer und fremder Währung. Aufgrund des niedrigen Zinsniveaus und der Fremdwährungsfinanzierungen konnte sich das Land günstig finanzieren. Diesem Finanzierungsvorteil stand ein hohes Zinsänderungs und Wechselkursrisiko gegenüber. Das Land Steiermark führte im überprüften Zeitraum keine Risikobewertungen des Portfolios durch und war daher nicht ausreichend über das bestehende Risiko seiner Finanzierungen informiert. Steiermark 2010/9 71

8 KURZFASSUNG Prüfungsziel Ziel der Überprüfung war es, die Finanzierungs und Veranlagungsinstrumente sowie die Finanzierungsstrategien und risiken der Bundesländer Niederösterreich, Oberösterreich, Steiermark und Vorarlberg sowie der Landeshauptstadt Graz und der Bundeshauptstadt Wien zu beurteilen sowie zu vergleichen, wobei in diesem Berichtsbeitrag spezifisch auf das Finanzierungsmanagement des Landes Steiermark eingegangen wird. (TZ 1) Diese Überprüfung stellte den zweiten Teil einer Querschnittsprüfung dar, die in der ersten Phase den Bund, die Bundesländer Burgenland, Kärnten, Salzburg und Tirol sowie die Städte Dornbirn, Villach und Wels umfasste. (TZ 1) Der überprüfte Zeitraum betraf die Jahre 2004 bis 2008, wobei auch wesentliche Entwicklungen des Jahres 2009 berücksichtigt wurden. (TZ 1) ALLGEMEINER TEIL Schuldenmanagement Das primäre Ziel des öffentlichen Schuldenmanagements bestand laut dem Internationalen Währungsfonds in der Gewährleistung der erforderlichen Finanzierungsmittel und deren Rückzahlungsverpflichtungen zu möglichst geringen mittel bis langfristigen Finanzierungskosten, ohne dabei ein hohes Maß an Risiko einzugehen. (TZ 4) Das Schuldenmanagement der überprüften Gebietskörperschaften nahm die jeweilige Finanzabteilung des Amtes der Landesregierung bzw. des Magistrats der Städte Graz und Wien wahr. (TZ 3) Zinsstruktur und Fremdwährungsfinanzierungen Die Schuldenportfolios der überprüften Gebietskörperschaften enthielten einen hohen Anteil an variablen Verzinsungen. Dadurch konnten bis 2006 durch das zum Teil vorherrschende niedrige Zinsniveau Finanzierungsvorteile erwirtschaftet werden. Allerdings war damit auch ein hohes Zinsänderungsrisiko verbunden. (TZ 6) 72 Steiermark 2010/9

9 Kurzfassung Steiermark Finanzierungsinstrumente Fremdwährungsfinanzierungen führten nur die Steiermark, Wien und in sehr geringem Umfang Niederösterreich durch. Der Anteil der Fremdwährungsfinanzierungen in Wien sank im überprüften Zeitraum deutlich. (TZ 5) Derivativgeschäfte Für die Strukturierung der Schuldenportfolios setzten vier der überprüften Gebietskörperschaften (Niederösterreich, Steiermark (bis 2006), Graz und Wien) auch derivative Finanzierungsinstrumente ein. Bei deren Einsatz stand nicht nur die Bedienung des Schuldendienstes im Vordergrund, sondern auch das Ziel, einerseits Zinserträge zu lukrieren und andererseits das Schuldenportfolio zu steuern und zu optimieren. Grundsätzlich waren vom Risikostandpunkt aus Derivativgeschäfte zu reinen Spekulationszwecken nicht zu rechtfertigen, wobei bei den überprüften Gebietskörperschaften keine diesbezüglichen Anhaltspunkte zu Tage traten. (TZ 7) Insgesamt erzielte das Land Niederösterreich durch den Einsatz von Derivativgeschäften im überprüften Zeitraum eine Reduktion der Zinsbelastung um 120,28 Mill. EUR. Demgegenüber wurde der Fremdwährungsanteil an der Finanzschuld deutlich erhöht, und zwar bspw. im Jahr 2008 von 0,1 % auf 33,5 %. Im Land Steiermark sowie in den Städten Graz und Wien lagen keine Aufzeichnungen über den Erfolg der Derivativgeschäfte vor. (TZ 7) Risikomanagement Bis auf das Land Niederösterreich führten die überprüften Gebietskörperschaften im überprüften Zeitraum keine durchgängigen Risikobewertungen der Schuldenportfolios durch, wobei das Land Oberösterreich in diesem Zeitraum keine Finanzschulden aufwies. Die Länder Steiermark und Vorarlberg sowie die Städte Graz und Wien waren daher zum Teil nicht ausreichend über das bestehende Risiko ihrer Finanzierungen informiert. Ein aussagekräftiger Vergleich von Risikokennzahlen zwischen allen Gebietskörperschaften war daher nicht möglich. (TZ 8) Steiermark 2010/9 73

10 Kurzfassung Veranlagungen Das Veranlagungsmanagement der überprüften Gebietskörperschaften basierte auf kurz bzw. mittelfristigen Finanz und Liquiditätsplanungen. Vorgaben zum maximal tragbaren Marktrisiko, Messungen der erzielten Risiko Ertragsverhältnisse und Benchmarks zur Performancebeurteilung fehlten bei allen überprüften Gebietskörperschaften. (TZ 9) Die Auswahl der Veranlagungsprodukte sowie die Fristigkeit der Veranlagungen der überprüften Gebietskörperschaften waren sehr unterschiedlich. Entsprechend stark wich auch die Performance der jeweiligen Veranlagungen zwischen den Gebietskörperschaften voneinander ab. (TZ 9) Externe Leistungen Externe Leistungen nahmen von den überprüften Gebietskörperschaften nur die Länder Niederösterreich und Steiermark für die Portfoliobewertung bzw. für eine Evaluierung des Finanz und Liquiditätsmanagements in Anspruch. (TZ 10) FINANZIERUNGSMANAGEMENT DES LANDES STEIERMARK Finanzschuld Die Finanzierung erfolgte bis Juni 2009 zur Gänze durch variabel verzinste Darlehen in heimischer und fremder Währung sowie durch Barvorlagen. Durch die variable Verzinsung konnte das niedrige Zinsniveau zu günstigen Finanzierungen genutzt werden. Allerdings nahm das Land Steiermark ein hohes Zinsänderungs und Wechselkursrisiko in Kauf. Eine Risikobewertung des Schuldenportfolios fehlte gänzlich. (TZ 11) Aufgrund des zum Teil niedrigen Zinsniveaus und der Finanzierung in fremder Währung lag die Durchschnittsverzinsung im Jahr 2004 um 230 Basispunkte unter der Sekundärmarktrendite für inländische Nichtbanken. Mit dem Anstieg des Marktzinsniveaus erhöhte sich auch die Durchschnittsverzinsung sukzessive und lag deshalb im Jahr 2008 nur mehr 20 Basispunkte unter der Sekundärmarktrendite. (TZ 11) 74 Steiermark 2010/9

11 Kurzfassung Steiermark Finanzierungsinstrumente Schuldennachweis Aufgrund fehlender gesetzlicher Regelungen blieben in den Rechnungsabschlüssen des Landes Steiermark Zahlungsrückstände für die Abgangsdeckung einzelner Finanzjahre viele Jahre lang bestehen. Dadurch könnte das Finanzierungsmanagement des Landes Steiermark bei Bedarf Finanzschulden bis zur ausgewiesenen Höhe ohne weitere Genehmigungen zu Lasten abgeschlossener Finanzjahre aufnehmen. (TZ 12) Diese Ermächtigungsreserve für Kreditaufnahmen übertraf sowohl den Stand der Finanzschulden als auch den jährlich veranschlagten Betrag zur Abgangsdeckung deutlich. Dadurch wurden die budgetären Steuerungsmöglichkeiten des Landtags erschwert. (TZ 12) Die über den Jahresultimo bestehenden Barvorlagen (z.b. 2008: 347,77 Mill. EUR) waren im Rechnungsabschluss des Landes Steiermark nicht eindeutig nachvollziehbar dargestellt. (TZ 13) Der Euro Gegenwert der Finanzschulden in fremder Währung wurde seit 2002 nicht aktualisiert, wodurch ein um bis zu 22 Mill. EUR höherer Schuldenstand in den betreffenden Rechnungsabschlüssen ausgewiesen wurde. (TZ 14) Finanzierungsstrategie Das Land Steiermark verfügte seit April 2009 über eine schriftlich dokumentierte Finanzierungsstrategie. Ein Finanzierungshandbuch, das insbesondere die einzelnen Arbeitsabläufe, die Erstellung von Auswertungen und das Berichtswesen regeln sollte, war in Ausarbeitung. (TZ 15) Derivativgeschäfte Das Land Steiermark trug für ein bis 2006 bestehendes Fremdwährungsdarlehen das Counterpartrisiko aus dem mit diesem Darlehen zeitgleich abgeschlossenen Swapgeschäft. Eine gesonderte zusammengefasste Darstellung der Darlehen und der Swaps (zu Marktwerten) erfolgte nicht. (TZ 16) Steiermark 2010/9 75

12 Kurzfassung Liquiditätsmanagement Zur Optimierung des Zahlungsverkehrs bestand ein so genannter Zinsverbund, der die Hauptkonten des Landes Steiermark umfasste. Dadurch wurden bestehende Guthaben mit bestehenden Überziehungen saldiert. Der so ermittelte Finanzierungsbedarf wurde durch Barvorlagen abgedeckt. Die Liquiditätsplanung des Landes Steiermark war zweckmäßig. (TZ 17) Veranlagungen Das Nominale der langfristigen Veranlagungen betrug Ende 2008 rd EUR. Es war in wenig risikoreiche, festverzinsliche Kommunalbriefe veranlagt. Bis 2006 bestanden auch kurzfristige Veranlagungen. Schriftliche Vorgaben für den Veranlagungsbereich in Form einer Veranlagungsrichtlinie fehlten. (TZ 18) Kenndaten zu den überprüften Gebietskörperschaften Finanzschuld in Mrd. EUR Länder Niederösterreich 1,380 1,680 2,043 2,271 2,557 Oberösterreich Steiermark 0,367 0,442 0,442 0,442 0,442 Vorarlberg 0,074 0,074 0,084 0,078 0,073 Städte Graz 0,493 0,506 0,485 0,453 0,493 Wien 1,565 1,546 1,473 1,395 1, Steiermark 2010/9

13 Steiermark Finanzierungsinstrumente Prüfungsablauf und gegenstand 1 Der RH überprüfte von März bis Juni 2009 das Finanzierungsmanagement der Bundesländer Niederösterreich, Oberösterreich, Vorarlberg und der Bundeshauptstadt Wien sowie im September und Oktober 2009 jenes des Landes Steiermark und der Landeshauptstadt Graz. Ziel der Überprüfung war es, die Finanzierungs und Veranlagungsinstrumente sowie die Finanzierungsstrategien und risiken dieser Gebietskörperschaften zu beurteilen und zu vergleichen. Die Überprüfung stellte den zweiten Teil einer Querschnittsprüfung dar, die in der ersten Phase den Bund (Reihe Bund 2009/8), die Bundesländer Burgenland (Reihe Burgenland 2009/4), Kärnten (Reihe Kärnten 2009/5), Salzburg (Reihe Salzburg 2009/3) und Tirol (Reihe Tirol 2009/3) sowie die Städte Dornbirn (Reihe Vorarlberg 2009/4), Villach (Reihe Kärnten 2009/6) und Wels (Reihe Oberösterreich 2009/6) umfasste. Der überprüfte Zeitraum betraf die Jahre 2004 bis 2008, wobei auch wesentliche Entwicklungen des Jahres 2009 berücksichtigt wurden. Der Berichtsbeitrag enthält einen allgemeinen Teil, der grundlegende, aus dem Vergleich zwischen den Gebietskörperschaften resultierende Feststellungen zu den einzelnen Bereichen des Finanzierungsmanagements trifft, und einen besonderen Teil mit spezifischen Feststellungen zur jeweiligen Gebietskörperschaft; in diesem Beitrag wird spezifisch auf das Finanzierungsmanagement des Landes Steiermark eingegangen. Zu dem im Dezember 2009 übermittelten Prüfungsergebnis nahmen die Landesregierungen der Länder Niederösterreich, Oberösterreich und Vorarlberg sowie der Wiener Stadtsenat in den Monaten Februar und März 2010 Stellung. Zum Prüfungsergebnis vom Mai 2010 übermittelten die Steiermärkische Landesregierung und die Stadt Graz ihre Stellungnahmen im August Der RH erstattete seine Gegenäußerungen im Juni 2010 bzw. im Oktober Zur Sicherstellung einer umfassenden vergleichenden Darstellung erfolgt die Veröffentlichung der sechs Berichtsbeiträge zeitgleich. Steiermark 2010/9 77

14 Glossar 2 Einleitend werden nachfolgende im Zusammenhang mit Finanzierungsmodellen von Gebietskörperschaften verwendete Fachbegriffe erläutert: Cashflow at Risk Dies ist eine statistische Risikokennzahl, die angibt, wie stark die Zinskosten der Verschuldung aufgrund der Volatilität (Schwankungsbreiten) von Zins und Währungsmärkten in einem bestimmten Zeitraum mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit maximal ansteigen können (zahlungswirksames Zinsänderungsrisiko). Collateral System Dies ist ein System zur Verwaltung von hinterlegten Sicherheiten im Zusammenhang mit Wertpapiergeschäften. Derivativgeschäfte Derivativgeschäfte sind Finanzierungsinstrumente, deren eigener Wert vom Marktpreis eines oder mehrerer anderer Finanztitel abgeleitet wird. Zu den Derivativgeschäften zählen insbesondere Swaps, Optionen und Futures. EONIA (Euro Overnight Index Average) Der EONIA Zinssatz ist ein gewichteter Durchschnitt aus unbesicherten Overnight Zwischenbankausleihungen, die aus Zwischenbankeinlagen von repräsentativen Banken (EURIBOR Panel Banken) berechnet werden. EURIBOR (European Interbank Offered Rate) Der EURIBOR ist ein für Termingelder in Euro ermittelter Zwischenbanken Zinssatz. Die Quotierung dieses Zinssatzes erfolgt durch repräsentative Banken (EURIBOR Panel Banken). 78 Steiermark 2010/9

15 Glossar Steiermark Finanzierungsinstrumente Modified Duration Die zur Beurteilung der Zinsempfindlichkeit von Anleihen dienende Kennzahl der Modified Duration gibt an, um wie viel sich der Wert eines Portfolios ändert, wenn sich die Zinskurve um einen Prozentpunkt verschiebt. Performance Darunter wird der prozentuelle Wertzuwachs von Kapitalanlagen verstanden. Rendite Unter Rendite wird der Ertrag einer Veranlagung (z.b. Nominalverzinsung, Kurswert und Wechselkursänderungen), ausgedrückt in Prozent des investierten Kapitals, verstanden. Sekundärmarktrendite Dies ist die finanzmathematisch errechnete, durchschnittliche Rendite der im Umlauf befindlichen und am Sekundärmarkt gehandelten festverzinslichen Wertpapiere. Swaps Swaps sind Währungstauschverträge, bei denen über einen Swappartner die Schuld von einer Währung in eine andere zu einem im Voraus bestimmten Wechselkurs bzw. bei Zinsswaps ein variabler gegen einen fixen Zinssatz getauscht (geswapt) wird. Ziel ist die Risikoabsicherung bzw. beschränkung gegen schwankende Wechselkurse bzw. unvorhersehbare Zinsentwicklungen. Value at Risk Darunter wird die Kennzahl bzw. Methode zur Quantifizierung der Marktrisiken von Kassainstrumenten oder derivativen Finanzierungsinstrumenten verstanden. Die Kennzahl beschreibt den Erwartungswert des Verlustes bei einer ungünstigen Marktentwicklung mit einer vor Steiermark 2010/9 79

16 Glossar gegebenen Wahrscheinlichkeit (bilanzielles Bewertungsrisiko) innerhalb einer bestimmten Periode. 80 Steiermark 2010/9

17 Steiermark Finanzierungsinstrumente Allgemeiner Teil Organisation des Schuldenmanagements 3.1 Das Schuldenmanagement der überprüften Gebietskörperschaften nahm die jeweilige Finanzabteilung des Amtes der Landesregierung bzw. des Magistrats der Städte Graz und Wien wahr. Die Länder Nieder österreich und Steiermark (bis 2006) sowie die Städte Graz und Wien setzten für die Strukturierung der Schuldenportfolios auch derivative Finanzierungsinstrumente ein, die an die Finanzabteilungen zunehmend komplexere Anforderungen stellten. 3.2 Der RH hielt es im Zusammenhang mit dem Einsatz von derivativen Finanzgeschäften (z.b. Swaps oder Devisentermingeschäfte) für erforderlich, vor dem Einstieg in diese risikoreichen Geschäftsfelder sowohl ausreichend qualitativ personelle als auch geeignete organisatorische Voraussetzungen zu schaffen. Finanzschuld Höhe 4.1 Der Internationale Währungsfonds definierte als primäres Ziel des öffentlichen Schuldenmanagements die Gewährleistung der erforderlichen Finanzierungsmittel und deren Rückzahlungsverpflichtungen zu möglichst geringen mittel bis langfristigen Finanzierungskosten, ohne dabei ein hohes Maß an Risiko einzugehen. Die folgende Tabelle zeigt die Höhe der Finanzschulden der überprüften Gebietskörperschaften: Tabelle 1: Finanzschulden in Mrd. EUR überprüfte Gebietskörperschaften 3,879 4,248 4,527 4,639 5,025 Quellen: Rechnungsabschlüsse Steiermark 2010/9 81

18 Allgemeiner Teil Den überprüften Gebietskörperschaften diente als primäre Finanzierungsquelle die Inanspruchnahme von Darlehen. Die Strukturen der Finanzschulden der überprüften Gebietskörperschaften wichen wie im Folgenden ausgeführt wird hinsichtlich Fremdwährungs und Zinsbindungsanteil stark voneinander ab. Laut Empfehlung des Staatsschuldenausschusses sollten die Länder und Gemeinden die Erfahrungen des Bundes hinsichtlich eines stabilitätsorientierten Debt Managements verstärkt nutzen, um bestmögliche Finanzierungskonditionen langfristig zu gewährleisten. 4.2 Der RH empfahl, die Entwicklung auf dem Kapitalmarkt laufend zu beobachten und durch adäquate Finanzierungsmaßnahmen eine Optimierung von Risiko sowie von Zins und Tilgungszahlungen zu erreichen. Nach seiner Ansicht sollten auch die vom Staatsschuldenausschuss empfohlenen Maßnahmen des Schuldenmanagements dazu beitragen, das Ziel der mittel bis langfristigen Kostenminimierung unter Einhaltung der festgelegten Risikolimits bestmöglich zu erreichen. Fremdwährungsfinanzierungen 5.1 Die Aufteilung des Portfolios zwischen Finanzierungen in heimischer Währung und Fremdwährung (vorwiegend CHF) vor der Durchführung von eventuellen Derivativgeschäften zeigte folgende Entwicklung: 82 Steiermark 2010/9

19 Allgemeiner Teil Steiermark Finanzierungsinstrumente Tabelle 2: Verhältnis heimische Währung : Fremdwährung vor Derivativgeschäften Verhältnis in % Länder Niederösterreich 99,9 : 0,1 100,0 : 0,0 99,8 : 0,2 99,7 : 0,3 99,9 : 0,1 Oberösterreich 1) Steiermark 50,4 : 49,6 59,0 : 41,0 59,0 : 41,0 59,0 : 41,0 59,0 : 41,0 Vorarlberg 100,0 : 0,0 100,0 : 0,0 100,0 : 0,0 100,0 : 0,0 100,0 : 0,0 Städte Graz 100,0 : 0,0 100,0 : 0,0 100,0 : 0,0 100,0 : 0,0 100,0 : 0,0 Wien 2) 14,6 : 85,4 14,2 : 85,8 40,2 : 59,8 49,4 : 50,6 47,3 : 52,7 1) Oberösterreich wies keine Finanzschulden auf. 2) In Wien erfolgte keine Differenzierung der Währungsanteile vor und nach Derivativgeschäften. Quellen: Rechnungsabschlüsse Fremdwährungsfinanzierungen führten im überprüften Zeitraum nur Steiermark und Wien bzw. in sehr geringem Umfang Niederösterreich durch. Der Anteil der Fremdwährungsfinanzierungen in Wien sank im überprüften Zeitraum deutlich, was auf einen Ausstieg aus Fremdwährungsfinanzierungen wegen der steigenden Aufwertungsrisiken des CHF und des schwindenden Zinsvorteils zurückzuführen war. 5.2 Der RH wies auf die zusätzlichen Risiken (Zinsänderungs und Wechselkursrisiko) von Fremdwährungsfinanzierungen gegenüber Finanzierungen in heimischer Währung hin. Er hielt fest, dass Fremdwährungsfinanzierungen grundsätzlich unter Einhaltung nachstehend angeführter Rahmenbedingungen geeignet sind, das Schuldenportfolio zu optimieren. Dabei sind jedoch die jeweiligen Rahmenbedingungen der Kapitalmärkte (z.b. Zinsniveau, Zinsdifferenzial zwischen den Währungen, Investorenkreis) zu beachten, die in einer günstigen Relation zu den zusätzlich entstehenden Risiken stehen müssen. Der RH hielt die Aufnahme von Fremdwährungsverbindlichkeiten daher nur unter Beobachtung des Marktumfelds und nach Vorliegen einer positiven Break even Rechnung für zulässig und gegebenenfalls für wirtschaftlich sinnvoll. Weiters muss das Gesamtrisiko der Fremdwäh Steiermark 2010/9 83

20 Allgemeiner Teil rungsverbindlichkeiten laufend gemessen, streng limitiert und gezielt überwacht werden. Zinsstruktur und Durchschnittsverzinsung 6.1 Der Anteil der fix bzw. variabel verzinsten Finanzschulden wies zwischen den einzelnen Gebietskörperschaften beträchtliche Unterschiede auf: Tabelle 3: Verhältnis fixe Verzinsung : variable Verzinsung Verhältnis in % Länder Niederösterreich 27 : : : : : 62 Oberösterreich 1) Steiermark 0 : : : : : 100 Vorarlberg 0 : : : : : 100 Städte Graz 19 : : : : : 54 Wien 2) 53 : : : 88 0 : : 100 1) Oberösterreich wies keine Finanzschulden auf. 2) In der Steiermark (bis 2006), in Graz und in Wien erfolgten keine Differenzierungen der Art der Verzinsung vor und nach Derivativgeschäften. Somit finanzierten sich Niederösterreich vorwiegend sowie Steiermark, Vorarlberg und Wien (ab 2007) zur Gänze durch variabel verzinste Finanzschulden. In Graz war das Verhältnis zwischen fix und variabel verzinsten Finanzschulden ab 2005 relativ ausgewogen. Bei Wien war eine deutliche Veränderung der Finanzierungsstrategie erkennbar. Während im Jahr 2004 der Anteil an fix verzinsten Finanzschulden noch 53 % betrug, waren ab 2007 nur mehr variabel verzinste Darlehen im Schuldenportfolio enthalten. 84 Steiermark 2010/9

21 Allgemeiner Teil Steiermark Finanzierungsinstrumente Die folgende Tabelle zeigt die Durchschnittsverzinsung der Finanzschulden (ohne Berücksichtigung der Derivativgeschäfte): Tabelle 4: Durchschnittsverzinsung vor Derivativgeschäften Durchschnittsverzinsung in % Länder Niederösterreich 3,1 3,3 2,6 3,7 3,9 Oberösterreich 1) Steiermark 2) 1,1 1,1 2,1 3,2 4,0 Vorarlberg 2,2 2,2 2,9 4,0 4,1 Städte Graz 2) 3,1 3,4 4,2 5,0 4,9 Wien 2) 2,1 1,9 2,0 2,4 2,3 Sekundärmarktrendite 3,4 3,0 3,7 4,3 4,2 3 Monats EURIBOR 2,1 2,2 3,1 4,3 4,6 1) Oberösterreich wies keine Finanzschulden auf. 2) In der Steiermark (bis 2006), in Graz und in Wien erfolgten keine Differenzierungen der Durchschnittsverzinsung vor und nach Derivativgeschäften. Die Durchschnittsverzinsung wurde sowohl vom allgemeinen Zinsniveau, das bis 2006 sehr niedrig war, als auch von der jeweiligen Finanzierungsstrategie der Gebietskörperschaften beeinflusst. 6.2 Die überprüften Gebietskörperschaften blieben mit Ausnahme der Stadt Graz ab 2006 sowohl unter der Sekundärmarktrendite für inländische Nichtbanken als auch unter dem 3 Monats EURIBOR. Beim Land Steiermark und bei der Stadt Wien wirkte sich zusätzlich der hohe Anteil an Fremdwährungsfinanzierungen positiv auf das Zinsniveau aus. Dem daraus resultierenden Finanzierungsvorteil stand jedoch ein höheres Zinsänderungs und Fremdwährungsrisiko gegenüber. Der RH wies darauf hin, dass eine Verschuldungsstruktur mit kurzer Laufzeit (kurzfristige und variabel verzinste Schuldinstrumente) zwar tendenziell (bei steigender Zinsstrukturkurve) die Finanzierungskosten vermindert, die Budgetpolitik jedoch bei einem sprunghaften Anstieg des Marktzinsniveaus durch unerwartet hohe Finanzierungskosten erheb Steiermark 2010/9 85

22 Allgemeiner Teil lich belastet werden kann. Andererseits trugen möglichst geringe und aufgrund von Risikolimits nicht zu stark schwankende Zinszahlungen für die Schulden der Gebietskörperschaften zur Budgetkonsolidierung und Finanzmarktstabilität bei. Der RH hielt fest, dass eine stärkere Nutzung von langfristigen Fixzinskonditionen den Einfluss des Risikos von Zinsänderungen auf das Budgetergebnis minimiert, jedoch damit nicht immer das wirtschaftlich optimale Ergebnis erzielt wird. Nach seiner Ansicht sollte eine dem Marktumfeld und dem jeweiligen Schuldenportfolio angepasste und risikotechnisch vertretbare Zusammensetzung des Portfolios mit fix und variabel verzinsten Finanzierungen mit dem Ziel angestrebt werden, ein ausgewogenes Verhältnis von Zinsaufwand zu Zinsänderungs und Wertänderungsrisiken zu erreichen. Derivativgeschäfte 7.1 Im überprüften Zeitraum führten die Länder Niederösterreich und Steiermark (bis 2006) sowie die Städte Graz und Wien Derivativgeschäfte durch, wobei das Nominale der Derivativgeschäfte durch jenes der Grundgeschäfte gedeckt war. Daraus folgt, dass die Höhe der Finanzschuld aus dem Gesichtspunkt der Absicherung die Grenze für Derivativgeschäfte bildete. Mit dem Einsatz dieser Produkte (Währungs und Zinsswaps) wurde versucht, durch Ausnützung von Zins und/oder Wechselkursdifferenzen weg von einer bloßen Bedienung des Schuldendienstes hin zu einer Steuerung und Optimierung ihres Schuldenportfolios in Bezug auf Laufzeit, Verzinsungsmodalität sowie Währungsstruktur zu gelangen. Damit sollte eine Reduzierung des Neuverschuldungs bzw. Refinanzierungsbedarfs und der laufenden Zinszahlungen erreicht werden. Das Land Niederösterreich konnte durch den Einsatz von Derivativgeschäften Einsparungseffekte zwischen 60 und 250 Basispunkten erzielen. Absolut betrachtet konnte das Land Niederösterreich seine Zinsbelastung von 2004 bis 2008 um 120,28 Mill. EUR verringern. Demgegenüber wurde der Fremdwährungsanteil an der Finanzschuld deutlich erhöht, und zwar bspw. im Jahr 2008 von 0,1 % auf 33,5 % (nach Derivativgeschäften). Den übrigen Gebietskörperschaften (Steiermark, Graz und Wien) lagen keine Aufzeichnungen über den Erfolg der Derivativgeschäfte vor. 86 Steiermark 2010/9

23 Allgemeiner Teil Steiermark Finanzierungsinstrumente Hiezu war jedoch anzumerken, dass der RH im Rahmen der Gebarungsüberprüfung die durch den Einsatz von derivativen Finanzierungsinstrumenten erzielten Zinskosteneffekte nur hinsichtlich der reinen Zahlungsströme berücksichtigte (Cash Betrachtung). Darüber hinausgehende Bewertungen, z.b. bezüglich der Marktwerte der Derivativgeschäfte, blieben außer Ansatz. 7.2 Der RH wies darauf hin, dass die Strategien im Bereich der Derivativgeschäfte und ihre operative Umsetzung bei den einzelnen Gebietskörperschaften sehr unterschiedlich ausgeprägt waren. Er erachtete zu Absicherungszwecken abgeschlossene und an Grundgeschäfte gebundene Derivativgeschäfte unter strikter Beachtung der vorgegebenen Risikolimits als ein taugliches Instrument, um ein gegebenes Schuldenportfolio hinsichtlich seiner Struktur einem veränderten Marktumfeld anzupassen. Für den Fall, dass solche Absicherungsgeschäfte nicht unmittelbar mit dem Grundgeschäft, sondern zeitversetzt abgeschlossen werden, sollten zur Beurteilung der zwischenzeitlichen Änderungen des Marktumfelds vor dem Abschluss grundsätzlich aktuelle Wirtschaftlichkeitsberechnungen durchgeführt werden. Nach Ansicht des RH kann jedoch die Durchführung von Derivativgeschäften durch Gebietskörperschaften zu reinen Spekulationszwecken vom Risikostandpunkt aus grundsätzlich nicht gerechtfertigt werden, wobei bei den überprüften Gebietskörperschaften keine diesbezüglichen Anhaltspunkte zu Tage traten. Risikomanagement 8.1 Bis auf das Land Niederösterreich führten die Gebietskörperschaften im überprüften Zeitraum keine durchgängigen Risikobewertungen der Schuldenportfolios durch, wobei das Land Oberösterreich in diesem Zeitraum keine Finanzschulden aufwies. Ein aussagekräftiger Vergleich von Risikokennzahlen zwischen allen Gebietskörperschaften war daher nicht möglich. 8.2 Der RH wies darauf hin, dass die überprüften Gebietskörperschaften bis auf das Land Niederösterreich nicht ausreichend über das bestehende Risiko ihrer Finanzierungen informiert waren. Der RH empfahl, im Sinne eines effizienten Schuldenmanagements geeignete Maßnahmen und Instrumente zur Bewertung, Begrenzung und Steuerung von Finanzierungsrisiken zu ergreifen bzw. zu installieren. Dementsprechend sollte das Risikomanagement auf Methoden aufbauen, die bspw. auch im Bankensektor Anwendung finden. Das sind insbesondere Value at Risk Modelle zur Abschätzung des Zins Steiermark 2010/9 87

24 Allgemeiner Teil änderungsrisikos in Bezug auf den Barwert (Marktwert) der Verschuldung sowie Modified Duration und Cashflow at Risk Modelle als Indikatoren für die Zinskostensensitivität in Bezug auf Marktzinsveränderungen. Weiters empfahl der RH, das Risiko insbesondere in Verbindung mit Derivativgeschäften für verschiedene Haltedauern zu berechnen, um zusätzliche Anhaltspunkte für die Angemessenheit bestehender Ertragsvorstellungen zu gewinnen. Sollten Geschäfte mit speziellen, schwer bewertbaren Strukturen abgeschlossen werden, wäre aufgrund der Probleme mit der Bewertung des damit eingegangenen Risikos mit besonderer Vorsicht und verringertem Volumen vorzugehen bzw. der Abschluss komplexer und intransparenter Finanzprodukte gänzlich zu unterlassen. Darüber hinaus wäre das bei Derivativgeschäften vorhandene zusätzliche Ausfallsrisiko des Vertragspartners gebührend zu beachten bzw. zu reduzieren. Neben strengen Auswahlkriterien in Bezug auf die Bonität des Swappartners und Limitvorgaben für jeden Vertragspartner sollten Swaptransaktionen mit Besicherungsinstrumenten (so genannten Collaterals) unterlegt werden. Durch die Abwicklung der Swapgeschäfte über die Österreichische Bundesfinanzierungsagentur (ÖBFA) könnten die Bundesländer in den Genuss des bei der ÖBFA installierten Collateral Systems kommen und damit ihre Kreditrisiken reduzieren. Veranlagungen 9.1 Die Veranlagungen der überprüften Gebietskörperschaften waren ähnlich wie die Finanzierungsstrukturen unterschiedlich. Sie differierten insbesondere hinsichtlich der Laufzeit und der Auswahl der Veranlagungsprodukte. Die Länder Niederösterreich und Steiermark (ab 2007) verfügten über keine kurzfristigen und nur über geringe langfristige Veranlagungen (Wertpapierbestand von rd EUR bzw. rd EUR); die Stadt Graz hingegen verfügte über keine langfristigen Veranlagungen. Die überprüften Gebietskörperschaften hatten keine Produkte im Portfolio, die von der Liquiditätskrise im Finanzmarkt besonders betroffen waren, wie z.b. alle von kurzfristigen Refinanzierungen abhängigen Wertpapiere. 88 Steiermark 2010/9

25 Allgemeiner Teil Steiermark Finanzierungsinstrumente Tabelle 5: Durchschnittsverzinsung und rendite der Veranlagungen nach KESt Durchschnittsverzinsung der kurzfristigen Veranlagungen in % Länder Niederösterreich Oberösterreich 1,5 1,5 2,1 3,6 3,7 Steiermark 2,0 2,1 2,8 Vorarlberg 2,0 2,1 2,2 3,5 4,1 Städte Graz 1) 2,1 2,2 2,8 4,3 4,2 Wien 1,7 1,5 2,1 3,0 3,4 3 Monats EURIBOR nach KESt 1,6 1,6 2,3 3,2 3,5 Durchschnittsrendite der langfristigen Veranlagungen Länder Niederösterreich 2) Oberösterreich 2,0 2,3 3,2 4,6 5,0 Steiermark 2) Vorarlberg 3,6 3,5 3,0 4,6 1,6 Städte Graz Wien 3,6 2,9 2,0 2,7 3,2 Sekundärmarktrendite nach KESt 2,6 2,3 2,8 3,2 3,2 1) Graz führte keine Berechnung des KESt Anteils durch. 2) Für Niederösterreich und Steiermark erfolgten aufgrund der Geringfügigkeit der Veranlagungen keine Renditeberechnungen. Steiermark 2010/9 89

26 Allgemeiner Teil Durch die unterschiedliche Gestaltung der einzelnen Portfolios wich auch die Performance der jeweiligen Veranlagungen zwischen den Gebietskörperschaften voneinander ab, so dass diesbezüglich ein aussagekräftiger Vergleich nur bedingt möglich war. Das Veranlagungsmanagement der überprüften Gebietskörperschaften basierte auf kurz bzw. mittelfristigen Finanz und Liquiditätsplanungen. Veranlagungsrichtlinien, die Vorgaben zum maximal tragbaren Marktrisiko, Messungen der erzielten Risiko Ertragsverhältnisse und Benchmarks zur Performancebeurteilung beinhalteten, fehlten bei allen überprüften Gebietskörperschaften. 9.2 Nach Auffassung des RH sollten die Gebietskörperschaften Veranlagungsrichtlinien beschließen, die sowohl die Ertragsmöglichkeiten als auch die Risikokomponenten einzelner Veranlagungsprodukte berücksichtigen. Diese hätten zur Optimierung des Risiko Ertragsverhältnisses auch festzuschreiben, welche Anlageklassen bis zu welchem Prozentsatz und mit welchem Risiko erlaubt sind. Darüber hinaus sollte die operative Abwicklung solcher Geschäfte durch eine Pouvoirordnung (Kompetenzregelung) und die Festlegung des Vier Augen Prinzips standardisiert werden. Die erzielte Gesamtperformance sollte zumindest einmal jährlich ermittelt und einer aussagekräftigen Benchmark gegenübergestellt werden. Externe Leistungen 10.1 Laufende externe Leistungen im Bereich des Finanzierungsmanagements nahm im überprüften Zeitraum nur das Land Niederösterreich in Anspruch, indem es externe Berater mit der Bewertung des Schuldenmanagements (Kennzahlenberechnung, Limitwesen usw.) beauftragte. Das Land Steiermark ließ sein Finanz und Liquiditätsmanagement von einer externen Beratungsunternehmung evaluieren. Die übrigen überprüften Gebietskörperschaften bedienten sich im überprüften Zeitraum keiner externen Berater Nach Ansicht des RH sollten vorwiegend das vorhandene interne Know how genutzt bzw. ausgebaut und externe Beratungsleistungen zur Lösung von Spezialfragen oder aufgaben herangezogen werden. Er empfahl weiters, externen Beratern bei der Übertragung von operativen Geschäften ein Limit und Berichtswesen vorzugeben und deren Vertragserfüllung laufend zu überwachen. 90 Steiermark 2010/9

27 Steiermark Finanzierungsinstrumente Finanzierungsmanagement des Landes Steiermark Schuldenmanagement Finanzschuld 11.1 Für das Schuldenmanagement des Landes Steiermark war die Finanzabteilung des Amtes der Steiermärkischen Landesregierung zuständig. Die Finanzschulden des Landes Steiermark und die Durchschnittsverzinsung stellten sich wie folgt dar: Tabelle 6: Struktur der Finanzschuld in Mill. EUR Finanzschuld 367,34 442,34 442,34 442,34 442,34 in % davon in heimischer Währung 50,4 59,0 59,0 59,0 59,0 fix verzinst über die ÖBFA finanziert 49,6 41,0 Durchschnittsverzinsung 1) 1,1 1,1 2,1 3,2 4,0 Sekundärmarktrendite 3,4 3,0 3,7 4,3 4,2 1) keine Differenzierung der Durchschnittsverzinsung vor und nach Derivativgeschäften Die Finanzschuld des Landes Steiermark lag seit 2005 konstant bei 442,34 Mill. EUR. Die Finanzierung setzte sich aus Darlehen und Barvorlagen zusammen. Die Finanzschulden waren bis Juni 2009 zur Gänze variabel verzinst. Im Juni 2009 nahm das Land Steiermark ein fix verzinstes Darlehen über 300 Mill. EUR auf. Insgesamt stiegen die Finanzschulden bis Ende 2009 auf 988,44 Mill. EUR. Die Finanzschulden beinhalteten auch ein Darlehen in fremder Währung in Höhe von 265 Mill. CHF (laut Rechnungsabschluss 182,34 Mill. EUR). Die Durchschnittsverzinsung lag im Jahr 2004 um 230 Basispunkte unter der vom RH als Benchmark herangezogenen Sekundärmarktrendite für inländische Nichtbanken. Der Anstieg des Zinsniveaus wirkte sich jedoch ab 2006 negativ auf den Zinsendienst des Landes Steiermark aus. So reduzierte sich der Vorteil gegenüber der Sekundärmarktrendite sukzessive und sank im Jahr 2008 auf nur mehr 20 Basispunkte. Steiermark 2010/9 91

28 Finanzierungsmanagement des Landes Steiermark Das Land Steiermark führte im überprüften Zeitraum keine Risikobewertung des Portfolios durch Der RH wies darauf hin, dass sich das Land Steiermark im überprüften Zeitraum aufgrund der ausschließlich variabel verzinsten Finanzschulden und des niedrigen Zinsniveaus sowie durch den hohen Anteil an Finanzierungen in fremder Währung günstig finanzieren konnte. Allerdings nahm das Land Steiermark dadurch ein hohes Zinsänderungs und Wechselkursrisiko in Kauf. Der RH empfahl, die Finanzierungsstruktur zu überdenken und die Entwicklung auf dem Kapitalmarkt laufend zu beobachten. Nach seiner Ansicht sollte eine dem Marktumfeld angepasste und risikotechnisch vertretbare Zusammensetzung des Portfolios mit fix und variabel verzinsten Finanzierungen mit dem Ziel angestrebt werden, das Verhältnis von Zinsaufwand zu Risiko zu optimieren. Durch einen höheren Fixzinsanteil würde auch die Planbarkeit der Budgetierung des Zinsaufwands für die folgenden Jahre verbessert werden. Weiters kritisierte der RH das nach wie vor fehlende Risikomanagement, wodurch das Land Steiermark über das Risiko seiner Finanzierungen nicht informiert war. Er empfahl, zur besseren Einschätzung des eingegangenen Risikos aussagekräftige Risikokennzahlen zu erarbeiten. In diesem Zusammenhang sollten im Sinne eines effizienten Schuldenmanagements ehest möglich geeignete, im Finanzsektor angewandte Maßnahmen und Instrumente zur Bewertung, Begrenzung sowie Steuerung von Finanzierungsrisiken ergriffen bzw. installiert werden, wie z.b. Value at Risk Modelle zur Quantifizierung der Marktrisiken von Finanzierungsinstrumenten oder Cashflow at Risk Methoden zur Bewertung des zahlungswirksamen Zinsänderungsrisikos Laut Stellungnahme der Steiermärkischen Landesregierung habe sie seit 2009 fix verzinste Darlehen über 500 Mill. EUR aufgenommen. Weiters sei geplant, das im Oktober 2011 auslaufende CHF Darlehen mit einer Fixzinsvariante weiterzuführen. Durch diese Maßnahmen werde im Sinne der Empfehlungen des RH ein ausgewogenes Verhältnis zwischen variabel und fix verzinsten Darlehensschulden des Landes sowie eine verbesserte Planbarkeit der Budgetierung des Zinsaufwands für die Folgejahre erreicht werden. Weiters habe die Landesregierung am 10. Mai 2010 auf der Grundlage von Empfehlungen einer mit der Evaluierung des Liquiditätsmanagements des Landes beauftragten Wirtschaftsprüfungs und Steuerbera 92 Steiermark 2010/9

29 Finanzierungsmanagement des Landes Steiermark Steiermark Finanzierungsinstrumente tungsgesellschaft den Beschluss gefasst, das Risikomanagementsystem mit Unterstützung eines österreichischen Kreditinstituts zu implementieren. Dieses Institut sei auch mit der laufenden begleitenden Beratung des Landes beauftragt worden. Mit der Vorlage des ersten Quartalberichts am 28. Mai 2010 sei die Einführung des Risikomanagements abgeschlossen worden. Sammelnachweis über den Schuldendienst und Schuldenstand Innere Anleihen und Sollstellungen 12.1 Band 2 der Rechnungsabschlüsse des Landes Steiermark enthielt einen Sammelnachweis über den Schuldendienst und Schuldenstand des Landes. Darin wurden neben den Finanzschulden des Landes auch Innere Anleihen und Sollstellungen ausgewiesen. Innere Anleihen sind Darlehen, die formal bei den eigenen Rücklagenbeständen des Landes aufgenommen werden, bspw. um einen Soll Abgang zu bedecken. Sollstellungen sind die Summe der Zahlungsrückstände bei Finanzpositionen, die für Kreditaufnahmen eingerichtet wurden. Dabei entsprechen die Soll Stände dieser Finanzpositionen einer budgetären Ermächtigung zur Kreditaufnahme und die Ist Stände einer tatsächlichen Kreditaufnahme; die schließlichen Zahlungsrückstände stellen jenen Teil der Ermächtigung dar, der (noch) nicht realisiert wurde. Innere Anleihen und Sollstellungen wurden im Sammelnachweis als genehmigte, aber noch nicht vollzogene Fremdmittelaufnahmen ausgewiesen. Das bedeutet, dass die Finanzabteilung bei Bedarf Finanzschulden bis zur ausgewiesenen Höhe ohne weitere Genehmigungen zu Lasten abgeschlossener Finanzjahre aufnehmen könnte. Diese Schuldaufnahmeermächtigungen machten im Jahr 2001 nicht ganz ein Drittel der Gesamtsumme genehmigter Fremdmittelaufnahmen (Gesamtschuldenstand) aus. Ihr Anteil (Innere Anleihen: 146,21 Mill. EUR, Sollstellungen: 856,92 Mill. EUR) stieg im Laufe der Jahre durch Nichtausnützung von Ermächtigungen zur Abgangsdeckung bis auf knapp 70 % des Gesamtschuldenstands von 1.445,47 Mill. EUR (2008) an. Die im Sammelnachweis 2008 ausgewiesenen Zahlungsrückstände für die Abgangsdeckung eines Finanzjahres gingen bis auf das Jahr 2000 zurück. Die Voranschlags und Rechnungsabschlussverordnung 1997 (VRV 1997), BGBl. Nr. 787/1996 i.d.g.f., normiert für Gemeinden die obligatorische Veranschlagung des Jahresüberschusses bzw. abgangs Steiermark 2010/9 93

30 Finanzierungsmanagement des Landes Steiermark und damit die Auflösung des entsprechenden Zahlungsrückstands bei der Finanzposition Haushaltsausgleich durch Kreditoperationen spätestens im übernächsten Finanzjahr. Den Ländern bleibt hingegen nach der VRV 1997 eine eigene Regelung überlassen. Das Land Steiermark traf keine diesbezügliche gesetzliche Regelung. Im Landesvoranschlag für 2008 waren 89,93 Mill. EUR für die Abgangsdeckung veranschlagt Der RH hielt kritisch fest, dass der Sammelnachweis über den Schuldendienst und Schuldenstand des Landes Ermächtigungen für Finanzschuldaufnahmen enthielt, die im Jahr 2008 bereits mehr als doppelt so hoch waren wie die ausgewiesenen realen Finanzschulden. Dieses frei verfügbare Kreditaufnahmevolumen machte bspw. im Jahr 2008 das Elffache des Betrags aus, der im Landesvoranschlag für die Abgangsdeckung in diesem Finanzjahr veranschlagt war. Ungeachtet der mit der Regelung verbundenen vermehrten Flexibilität für die Landesregierung stand der RH einer solchen Ansammlung von Ermächtigungen aus vergangenen Jahren im Hinblick auf den Budgetgrundsatz der zeitlichen Spezialität (Einjährigkeit) kritisch gegenüber. Der Zweck einer jährlichen Ermächtigung für Kreditaufnahmen wird nach Ansicht des RH unterlaufen bzw. es werden die budgetären Steuerungsmöglichkeiten des Landtages deutlich erschwert, wenn zu dieser Ermächtigung ein viel größerer und kontinuierlich ansteigender freier Kreditspielraum aus den Vorjahren hinzutritt. Der RH empfahl daher, das Instrument der Sollstellung analog der Regelung der VRV 1997 für Gemeinden in zeitlicher Hinsicht zu beschränken Laut Stellungnahme der Steiermärkischen Landesregierung seien die endgültigen Gebarungsabgänge eines jeden Jahres und damit die zu deren Abdeckung notwendigen Bedeckungsmaßnahmen mit den jährlichen Rechnungsabschlüssen ausnahmslos durch die Landesregierung und den Landtag Steiermark genehmigt worden. Eine nochmalige Beschlussfassung durch den Landtag zum Zeitpunkt der erforderlichen Darlehensaufnahme würde sich somit erübrigen. Das Cash Management ermögliche es, genehmigte Darlehensaufnahmen erst zum spätest möglichen Zeitpunkt durchzuführen und damit Finanzierungskosten einzusparen. Der kritischen Anmerkung des RH, dass durch die längerfristig gegebenen Gebührstellungen bei den Darlehensaufnahmen der Zweck einer jährlichen Ermächtigung für Kreditaufnahmen unterlaufen würde, 94 Steiermark 2010/9

31 Finanzierungsmanagement des Landes Steiermark Steiermark Finanzierungsinstrumente könne keinesfalls beigepflichtet werden. Weiters wies die Landesregierung darauf hin, dass sich die Landeshaushalte hinsichtlich der Finanzierung von Abgängen wesentlich von den Gemeindehaushalten unterscheiden würden. Eine Anwendung der für die Gemeinden geltenden Regelungen der VRV 1997 hätte zur Folge, dass eine Ausbuchung des genehmigten Gebarungsabgangs und somit der in Soll verbuchten Fremdmittelaufnahme aus einem Vorjahr durch andere Maßnahmen ausgeglichen werden müsste; andernfalls würde sich der neue Gebarungsabgang entsprechend erhöhen. Eine Umstellung des Landeshaushalts im Sinne dieser Regelungen würde die budgetären Steuerungsmöglichkeiten des Landtages erschweren. Darüber hinaus hielt die Landesregierung fest, dass sich die laut Rechnungsabschluss 2008 ausgewiesenen Sollstellungen von rd. 856 Mill. EUR im Jahr 2009 insbesondere durch effektive Fremdmittelaufnahmen auf rd. 449 Mill. EUR reduziert hätten. Im Juni 2010 hätten sich die Sollstellungen durch die Aufnahme von Darlehen über 200 Mill. EUR weiter verringert. Der Anteil der Sollstellungen am vom Landtag Steiermark genehmigten Gesamtschuldenstand von rd Mill. EUR betrage somit derzeit nur mehr 15 % Der RH hielt fest, dass er nicht den Zeitpunkt von Schuldaufnahmen kritisierte, sondern deren teilweise Zuordnung in den Rechnungsabschlüssen zu Ermächtigungen teils längst vergangener Jahre. Nach seiner Ansicht werden die Steuerungsmöglichkeiten des Landtages nicht erschwert, sondern erleichtert, wenn die Ausweisung des Gebarungsabgangs in zeitlicher Hinsicht den realen Vorgängen entspricht. Dies gilt gerade auch für den Fall, dass die in einem Jahr aufgenommenen Schulden zu Lasten des Abgangs dieses Jahres aufgenommen werden müssen, anstatt zu Lasten weit zurückliegender Finanzjahre. Der RH zielte mit seiner Empfehlung, das beim Land Steiermark eingesetzte Instrument der Sollstellung zeitlich zu beschränken, auf den in der VRV 1997 für Gemeinden geregelten Grundsatz, Überschüsse und Abgänge aus Vorjahren spätestens im zweitnächsten Finanzjahr veranschlagen zu müssen, ab, ohne im Detail die Spezifika der einzelnen Gemeindehaushalte anzusprechen. Darüber hinaus verwies er in diesem Zusammenhang auf vergleichbare Regelungen in einem anderen Bundesland. Steiermark 2010/9 95

32 Finanzierungsmanagement des Landes Steiermark Barvorlagen 13.1 Die Bestimmung des 6 des Steiermärkischen Landesgesetzes vom 7. Oktober 1969 über die Führung des Landeshaushalts ermächtigte die Steiermärkische Landesregierung, zum Ausgleich eines vorüber gehenden Geldbedarfs Kassenkredite bis zum Betrag von 2 % (2008: 81,81 Mill. EUR) der Ausgabensumme des ordentlichen Landesvoranschlags aufzunehmen. Diese Kassenkredite waren innerhalb eines Jahres zurückzuzahlen. Die Zinsen für diese Barvorlagen waren im jeweiligen Sammelnachweis über den Schuldendienst und Schuldenstand ausgewiesen. Das diesen Zinsausgaben zugrunde liegende Kapital war in den Jahren 2007 und 2008 erstmals in einer Fußnote zu den Sollstellungen als effektive Ausnützung der Sollstellungen in Höhe von 131,19 Mill. EUR (2007) bzw. 347,77 Mill. EUR (2008) dargestellt. Die Barvorlagen erstreckten sich in den Jahren 2007 und 2008 auch über den Jahresultimo. Die Zuordnung der Barvorlagen zu Kassenkrediten oder zu Finanzschulden war nicht feststellbar und damit die Höhe der jeweiligen Finanzschuld nicht eindeutig nachvollziehbar Der RH kritisierte die intransparente Darstellung der aufgenommenen Barvorlagen in den Nachweisungen. Er wies kritisch darauf hin, dass im Fall der Zuordnung der Barvorlagen zu Kassenkrediten die gesetzliche 2 % Marke als gesetzliches Limit für deren Aufnahme zumindest ab dem Jahr 2007 überschritten wurde. Sollten die Barvorlagen hingegen als Finanzschulden qualifiziert werden, entsprach deren Ausweisung im Nachweis über den Schuldenstand nicht den gesetzlichen Bestimmungen. Der RH empfahl daher, künftig die Barvorlagen transparent und eindeutig nachvollziehbar in den Rechnungsabschlüssen darzustellen Laut Stellungnahme der Steiermärkischen Landesregierung seien die Barvorlagen bereits im Rechnungsabschluss 2009 als Finanzschulden mit dem zum Jahresultimo aushaftenden Saldo ausgewiesen worden. Fremdwährungsdarlehen 14.1 Im Oktober 2002 finanzierte sich das Land Steiermark durch ein bei der ÖBFA aufgenommenes Fremdwährungsdarlehen in Höhe von 265 Mill. CHF im Gegenwert von 182,34 Mill. EUR. 96 Steiermark 2010/9

33 Finanzierungsmanagement des Landes Steiermark Steiermark Finanzierungsinstrumente Im Oktober 2006 refinanzierte sich das Land Steiermark durch die Neuaufnahme eines Darlehens in gleicher Höhe von 265 Mill. CHF über eine deutsche Bank. Aufgrund des günstigeren Wechselkurses war der Euro Gegenwert zum Jahresultimo 2006 auf rd. 165 Mill. EUR gesunken. In den Sammelnachweisen 2006 bis 2008 der Rechnungsabschlüsse wurde weiterhin der ursprüngliche Euro Wert des Jahres 2002 von 182,34 Mill. EUR ausgewiesen. Zum Jahresultimo 2007 betrug der Euro Gegenwert des Darlehens vergleichsweise nur mehr rd. 160 Mill. EUR bzw rd. 178 Mill. EUR Der RH hielt kritisch fest, dass das Land Steiermark trotz der Darlehensneuaufnahme im Oktober 2006 weiterhin den Euro Gegenwert des Jahres 2002 im Rechnungsabschluss darstellte und dadurch seine Finanzschuld um bis zu 22 Mill. EUR zu hoch auswies. Er empfahl, die Finanzschulden in fremder Währung mit dem jeweils aktuellen Wechselkurs zu bewerten und diese im Rechnungsabschluss auszuweisen. Dadurch wäre eine transparentere Abbildung des tatsächlichen Schuldenstands des Landes Steiermark sichergestellt Laut Stellungnahme der Steiermärkischen Landesregierung habe sich die Landesfinanzabteilung zur Vermeidung der haushaltsmäßigen Darstellung von Kursgewinnen bzw. der Bedeckung von Kursverlusten für die Strategie entschieden, die CHF Schulden jeweils mit dem zum Zeitpunkt der Aufnahme ausgewiesenen Wechselkurs in die jeweiligen Rechnungsabschlüsse aufzunehmen. Auf der Grundlage des von der Landesregierung am 15. März 2010 genehmigten Handbuchs des Liquiditätsmanagements werde die fiktive Schuld des CHF Darlehens mit dem aktuellen Euro Gegenwert monatlich ausgewiesen. Weiters wies die Landesregierung darauf hin, dass in der Vergangenheit die CHF Verbindlichkeiten zum Tilgungstermin jeweils durch die Aufnahme eines neuen Darlehens ersetzt worden seien, so dass bei Einhaltung dieser Strategie kein Währungsrisiko beim Kapital bestehe Der RH entgegnete, dass durch die vom Land Steiermark gewählte Vorgangsweise, Kursgewinne und verluste nicht auszuweisen, die Aussagekraft der Rechnungsabschlüsse verringert wird. Nach Ansicht des RH führt eine jährlich aktualisierte Darstellung der Fremdwährungsverbindlichkeiten zu keinen Bedeckungserfordernissen, weil dadurch keine realen Zahlungsströme entstehen. Demgegenüber können Wechselkursrisiken bei einem Ausstieg aus Fremdwährungsverbindlichkeiten sehr wohl schlagend werden. Steiermark 2010/9 97

34 Finanzierungsmanagement des Landes Steiermark Darüber hinaus stellte er fest, dass das Land Steiermark seine eigene Strategie, wonach Fremdwährungsverbindlichkeiten jeweils mit dem zum Zeitpunkt der Aufnahme ausgewiesenen Wechselkurs in die jeweiligen Rechnungsabschlüsse aufgenommen würden, nicht befolgte, weil das im Oktober 2006 neu aufgenommene Darlehen nach wie vor mit dem Wechselkurs des Jahres 2002 bewertet wurde. Finanzierungsstrategie 15.1 Im Dezember 2008 erstellte eine Beratungsunternehmung eine Studie über das Finanzierungs und Liquiditätsmanagement der Finanzabteilung des Amtes der Steiermärkischen Landesregierung. Aufbauend auf den Empfehlungen dieser Studie wurde im April 2009 erstmals eine schriftlich dokumentierte Finanzierungsstrategie erarbeitet, die sowohl für das Finanzschulden als auch für das Liquiditätsmanagement des Landes Steiermark Geltung hatte. Die Eckpunkte dieser Strategie beinhalteten u.a. die Deckung des Finanzierungsbedarfs durch fix verzinste Darlehen bzw. durch die Aufnahme von Barvorlagen sowie eine Beibehaltung des derzeitigen Umfangs der Fremdwährungsfinanzierungen. Weiters war ein Finanzierungshandbuch, das insbesondere die einzelnen Arbeitsabläufe, die Erstellung von Auswertungen und das Berichtswesen regeln sollte, zur Zeit der Überprüfung an Ort und Stelle in Ausarbeitung Nach Ansicht des RH stellten die erstmals schriftlich dokumentierte Finanzierungsstrategie und das in Ausarbeitung befindliche Handbuch eine qualitative Verbesserung des Finanzierungsmanagements des Landes Steiermark dar Laut Stellungnahme der Steiermärkischen Landesregierung sei das Handbuch des Liquiditätsmanagements des Landes Steiermark bereits fertiggestellt und von der Landesregierung am 15. März 2010 genehmigt worden. Derivativgeschäfte 16.1 Das in TZ 14 erwähnte Darlehen in fremder Währung basierte auf einem Währungstauschvertrag (Tausch von 176,93 Mill. USD in 265 Mill. CHF) und beinhaltete bis Oktober 2006 eine Vertragsklausel, wonach das Land Steiermark das Counterpartrisiko aus dem mit diesem Darlehen zeitgleich abgeschlossenen Swapgeschäft trug. Sonstige Derivativgeschäfte tätigte das Land nicht. Da das Land Steiermark die Kombination aus Darlehensvertrag und zugehörigem Währungstauschvertrag als Einheit betrachtete, verrechnete es nur das CHF 98 Steiermark 2010/9