Der rechtliche Rahmen für den Frieden in Kolumbien

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1 Der rechtliche Rahmen für den Frieden in Kolumbien Zusammenfassung und Übersetzung: Bettina Reis im Auftrag von Misereor ( ) Allgemeine Informationen Im Hinblick auf einen eventuellen Friedensprozess in Kolumbien hat der kolumbianische Kongress im Juni 2012 eine Gesetzesinitiative verabschiedet, die als marco jurídico para la paz, als Rechtsrahmen für den Frieden, bezeichnet wird. Sowohl der Senat wie die Abgeordnetenkammer stimmten der Gesetzesinitiative in der letzten Fassung mit großer Mehrheit zu. Als Legislativer Akt Nr. 01 ist sie am 31. Juli 2012 in Kraft getreten. 1 Die Diskussionen über den Rechtsrahmen für den Frieden in den zwei Kammern des kolumbianischen Parlamentes wurden in einer komplizierten Situation geführt. Es war öffentlich nicht bekannt, dass die Regierung bereits Verhandlungen mit der FARC-Guerilla eingeleitet hatte oder diese anbahnte. Präsident Santos bezog sich in seinen öffentlichen Ansprachen zwar allgemein auf Frieden, gleichzeitig wurde die militärische Konfrontation mit Härte fortgesetzt. Zumindest von Teilen der Öffentlichkeit wurden die Kongressdebatten über die Gesetzesinitiative als eher abstrakt, inhaltlich problematisch und nicht wirklichkeitsnah empfunden. Der Rechtsrahmen für den Frieden beinhaltet eine Verfassungsreform. In die kolumbianische Verfassung sollen zwei neue Übergangsartikel (Nr. 66 und 67) eingefügt werden. (Vgl. Legislativer Akt Nr. 01 im Wortlaut). In Übergangsartikel Nr. 66 wird die zeitweilige Einführung von Instrumenten der Transitionsjustiz zur Unterstützung der Beendigung des bewaffneten Binnenkonfliktes und für den Aufbau eines dauerhaften Friedens verfügt. In dem vorgeschlagenen Verfassungstext wird explizit von der Existenz eines internen bewaffneten Konfliktes und von Konfliktpartei(en) (parte en el conflicto armado) gesprochen. Dies ist politisch und juristisch insofern interessant, da die Vorgängerregierung von Alvaro Uribe Vélez stets eine Terrorismus-These vertreten und die Existenz eines bewaffneten Binnenkonfliktes negiert hat. Im Legislativen Akt Nr. 01 werden mehrere verfassungsmäßige Gesetze (leyes estatutarias) vorgeschlagen, mittels derer diese Verfassungsreform umgesetzt werden soll. Dabei geht es insbesondere um die spezifische Definition der Instrumente der Transitionsjustiz und die Einsetzung einer Wahrheitskommission. Der im Legislativen Akt Nr. 01 zitierte Übergangsartikel Nr. 66 der Verfassung stellt u. a. eine unterschiedliche (differenzierende) Behandlung der Konfliktakteure (konkret: Guerilla, staatliche Streitkräfte) in Aussicht. Bei der Verfolgung der im Rahmen des bewaffneten Konfliktes verübten Straftaten sollen Prinzipien von Priorisierung und Selektion Anwendung finden. (D.h., nicht alle verübten Straftaten sollen verfolgt werden.) Der Generalstaatsanwalt kann entscheiden, welchen Verbrechen dabei Priorität eingeräumt wird. Der Staatspräsident kann den Kongress um ein Gesetz bitten, infolgedessen nur im Fall der Hauptverantwortlichen für systematisch verübte Verbrechen gegen die Menschlichkeit, 1 Vgl. Acto Legislativo No. 1 in spanischer Originalfassung und deutscher Übersetzung im Anhang. 1

2 Genozid und Kriegsverbrechen Strafuntersuchungen erfolgen. Es kann davon Abstand genommen werden, gerichtlich die restlichen Täter zu verfolgen. Strafen können suspendiert oder alternative Strafen verhängt werden. Diese Begünstigungen können diejenigen erhalten, die sich kollektiv im Rahmen eines Friedensabkommens demobilisieren, unter der Voraussetzung, dass sie ihre Verantwortung anerkennen, zur Wahrheitsfindung und Wiedergutmachung der Opfer beitragen und entführte Personen und Minderjährige in ihren Reihen freilassen bzw. übergeben. Der vorgeschlagene Übergangsartikel Nr. 67 der Verfassung bezieht sich auf die im Fall von Friedensverhandlungen politisch wichtige Frage einer möglichen politischen Betätigung von Ex-Kombattant/innen. Dies wird jedoch nicht explizit so bezeichnet. Per Gesetz soll geklärt werden, welche Straftaten der politischen Straftat (delito político) zugeordnet werden (was vermutlich den Weg für eine zukünftige politische Betätigung oder politische Ämter öffnen könnte). Davon ausgeschlossen sollen auf jeden Fall systematisch verübte Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Genozid sein. Die dafür Verantwortlichen sollen sich weder politisch betätigen noch gewählt werden können. (Der spanische Text spricht allgemein von an Politik partizipieren, participar en política.) Auch dies soll mittels eines verfassungsmäßigen Gesetzes (ley estatutaria) konkret definiert und umgesetzt werden. Von den Verfügungen im Legislativen Akt, konkret den vorgesehenen Maßnahmen der Transitionsjustiz, sind explizit bewaffnete Gruppen am Rande des Gesetzes, die nicht Konfliktpartei waren, ausgeschlossen. Die neo-paramilitärischen Gruppen, die die Regierung als kriminelle Banden kategorisiert, werden dabei also nicht berücksichtigt. Dies bezieht sich ebenso auf (zukünftige) Demobilisierte, die weiterhin Verbrechen verüben. Wesentliche Fragestellungen Die genannten Punkte verweisen darauf, dass es bei dem verabschiedeten Rechtsrahmen für den Frieden um wichtige Fragen und Problematiken geht, die sich im Kontext von Friedensverhandlungen und dem Versuch der Beendigung von bewaffneten Konflikten zu stellen pflegen: Wie viel (juristische) Gerechtigkeit darf/soll/ kann für den Frieden geopfert werden? Wer oder was gewährleistet, dass im Gegenzug zu Straflosigkeit für die Konfliktakteure wirklich Frieden einzieht und dieser zu einem Dauerzustand wird? Welche Verbrechen ist man gewillt zu ignorieren oder zu verzeihen? Wer kann im Namen der Opfer verzeihen? 2 Im Verlauf der Debatten der Gesetzesinitiative im Kongress berichtete die kolumbianische Presse vor allem über die harsche Kritik von Ex-Präsident Uribe und der internationalen 2 Reflexionen und Analyse z.b. bei: Hernando Gómez Buendía, Marco jurídico para la paz? ( ) ( 2

3 Menschenrechtsorganisation Human Rights Watch an dem Vorhaben. Kolumbianische Menschenrechts- und Friedensorganisationen sowie interessierte Kreise aus Justiz und Politik gaben kritische Stellungnahmen ab. Aus Menschenrechtssicht standen häufig die Rechte der Opfer und ihr Anspruch auf Wahrheit, Gerechtigkeit und Wiedergutmachung im Mittelpunkt. Inwieweit sind diese gewahrt, wenn die spezifischen Verbrechen mit Kriterien von Priorisierung und Selektion untersucht und geahndet werden? Inwieweit öffnet dieser Rechtsrahmen die Tür zu Straflosigkeit mittels Amnestie oder Begnadigung? Einige der aus Menschenrechtssicht kritisch vermerkten Aspekte beziehen sich auf: - Das juristische Verfahren als solches: Dabei wird argumentiert, dass die bestehende Gesetzeslage in Kolumbien ausreichend gewesen sei, eine Verfassungsreform für einen juristischen Rahmen für den Frieden sei nicht nötig gewesen; - die Funktion der Transitionsjustiz: Diese wurde bisher für Post-Konflikt- oder Post- Diktatur-Phasen eingesetzt, nicht aber als Instrument für die Beendigung eines bewaffneten Konfliktes; - Die Konzepte von Priorisierung und Selektion bei der Strafverfolgung von Verbrechen im Rahmen des bewaffneten Konfliktes: Welche Straftaten werden ausgewählt werden, welche unter den Tisch fallen? Gemäß der Kolumbianischen Juristenkommission ist dieses Vorgehen inkompatibel mit den internationalen Verpflichtungen des kolumbianischen Staates, Verantwortliche für Menschenrechtsverletzungen und Verstöße gegen das Humanitäre Völkerrecht zu untersuchen, vor Gericht zu stellen und zu bestrafen. Ebenfalls widerspricht es der bereits erfolgten Rechtsprechung durch den kolumbianischen Verfassungsgerichtshof in dieser Materie. 3 - Wie werden die Hauptverantwortlichen (máximos responsables) für die zu untersuchenden Straftaten definiert? Mit welchen Kriterien? Wird gegen alle anderen Täter nicht ermittelt werden? - Laut dem Legislativen Akt Nr. 1 (Paragraph 2) sind illegale bewaffnete Gruppen, die nicht als Konfliktpartei definiert sind, nicht Gegenstand des rechtlichen Rahmens. Was geschieht im Fall der neo-paramilitärischen Gruppen, die von der Regierung als bloße Verbrecherbanden anerkannt sind, aber (faktisch) territoriale und sonstige Kontrolle ausüben? Was ist mit ihren Verbrechen, inkl. den Rechten der Opfer? - Frauenorganisationen, die sich mit genderspezifischen Kriegs- und Menschenrechtsverbrechen befassen, kritisieren die nicht erfolgte Beteiligung von Frauen- und anderen Opferorganisationen bei der Entwicklung des Rechtsrahmens. Dies spiegele eine mangelnde Berücksichtigung von Frauen als Opfergruppe wider. Sie befürchten, dass innerhalb des Konfliktes begangene Verbrechen an Frauen ein weiteres Mal nicht untersucht und geahndet werden. 4 Anmerkungen des Generalstaatsanwalts 3 Comisión Colombiana de Juristas, Comentarios al marco jurídico para la paz. Ponencia para primer debate en segunda vuelta, en el Senado de la República. Bogotá, Vgl. Corporación Sisma Mujer, Acto legislativo Marco Jurídico para la Paz. Bogotá. (o. D.) 3

4 Der neue Generalstaatsanwalt von Kolumbien, Eduardo Montealegre, bezeichnet im Interview mit der Zeitschrift Semana (8. Sept ) den Rechtsrahmen für den Frieden als konditionierte Amnestie, einschließlich für schwere Menschenrechtsverletzungen. Diese Art von Amnestie sei im internationalen Recht erlaubt. Montealegre macht auf mögliche Probleme des zeitlichen Rahmens aufmerksam. Im hypothetischen Fall einer erfolgreichen Verhandlungsführung zwischen Regierung und Guerilla könne das erforderliche Gesetz im März 2013 vorgelegt und am 20. Juni 2013 verabschiedet werden. Als ley estatutaria müsse es die Kontrolle des Verfassungsgerichtes passieren. Dieses brauche mindestens drei oder vier Monate für seine Entscheidung. Von der Vorlage bis zur endgültigen Verabschiedung des Gesetzes könnten ca. acht Monate vergehen. Der Verfassungsgerichtshof habe den juristischen Schlüssel zum Frieden in der Hand. Es könne ein mögliches Rechtsvakuum entstehen, wenn das betreffende Gesetz bei der Unterzeichnung eines Friedensabkommens nicht in Kraft getreten sei. Derzeit gebe es keine Übergangsnormen für diesen Fall. Montealegre geht auch auf die vorgeschlagene unterschiedliche Behandlung (Strafverfolgung) von Guerilla, dem Paramilitarismus und Staatsbediensteten ein, die für schwere Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind. Auch aktuell gibt es keine Gleichbehandlung. Ein Militär, der für ein sog. falso positivo, also die Ermordung einer Zivilperson im Rahmen des bewaffneten Konfliktes verantwortlich ist, kann zu 30 und mehr Jahren Gefängnis verurteilt werden. Ein Paramilitär, der für extralegale Hinrichtungen verantwortlich ist und in den sog. Prozess für Gerechtigkeit und Frieden einbezogen ist, wird dafür nur mit fünf bis acht Jahren Gefängnis belangt. Für den Generalstaatsanwalt sind in dem anstehenden Prozess viele Fragen zu beantworten, wie etwa: Wie werden die Staatsbediensteten behandelt? Mit null oder mit verringerter Strafbarkeit? Oder: Warum soll es für die Guerilla alternative Strafen geben und für die Staatsbediensteten nicht? Dies ist ein kleiner Verweis auf die politische und juristische Komplexität und die enormen Anforderungen für den begonnenen Friedensprozess. Im Folgenden der Gesetzestext in einer nicht-offiziellen Übersetzung von Bettina Reis im Auftrag von Misereor Der rechtliche Rahmen für den Frieden in Kolumbien ********** LEGISLATIVER AKT Nr. 01 v. 31. Juli 2012 Mittels dessen juristische Instrumente der Transitionsjustiz im Rahmen von Artikel 22 der [kolumbianischen] Verfassung eingerichtet und andere Verfügungen angeordnet werden 5 Fiscal General: "Puede ocurrir que ningún guerrillero pague cárcel", in: Semana, ( 4

5 Der Kongress von Kolumbien beschließt: ARTIKEL 1: Die Verfassung wird einen neuen Übergangsartikel, Nr. 66, haben, der lautet: Übergangsartikel 66: Die Instrumente der Transitionsjustiz werden Ausnahmecharakter und zum vorrangigen Ziel haben, die Beendigung des internen bewaffneten Konfliktes und das Erreichen eines stabilen und dauerhaften Friedens, mit Garantien der Nicht-Wiederholung und der Sicherheit für alle Kolumbianer, zu erleichtern; sie werden auf dem höchstmöglichen Niveau die Rechte der Opfer auf Wahrheit, Gerechtigkeit und Wiedergutmachung gewährleisten. Ein verfassungsmäßiges Gesetz (Ley estatutaria) wird autorisieren können, dass es im Rahmen eines Friedensabkommens für bewaffnete Gruppen am Rande des Gesetzes, die im internen bewaffneten Konflikt Konfliktpartei waren, sowie für Staatsbeamte, mit Bezug auf deren Beteiligung an diesem Konflikt, eine differenzierende Behandlung (tratamiento diferenciado) geben kann. Mittels eines verfassungsmäßigen Gesetzes werden Instrumente der Transitionsjustiz mit gerichtlichem und außergerichtlichem Charakter etabliert, die die staatlichen Pflichten zu Untersuchung und Bestrafung gewährleisten. In jedem Fall finden Mechanismen außergerichtlichen Charakters für das Ermitteln der Wahrheit und für die Wiedergutmachung der Opfer Anwendung. Ein Gesetz soll eine Wahrheitskommission schaffen und ihren Zweck, ihre Zusammensetzung, Aufgaben und Funktionen definieren. Das Mandat der Kommission wird die Formulierung von Empfehlungen für die Anwendung der Instrumente der Transitionsjustiz beinhalten können, einschließlich der Anwendung der Selektionskriterien. Sowohl die Priorisierungs- wie die Selektionskriterien sind den Instrumenten der Transitionsjustiz inhärent. Der Generalstaatsanwalt wird Priorisierungskriterien für die Strafverfolgung bestimmen. Ohne Beeinträchtigung der allgemeinen Verpflichtung des Staates, die schweren Menschenrechtsverletzungen und Verstöße gegen das Humanitäre Völkerrecht zu untersuchen und zu bestrafen, kann der Kongress der Republik im Rahmen der Transitionsjustiz auf Initiative der Staatsregierung mittels eines verfassungsmäßigen Gesetzes Selektionskriterien bestimmen, die es erlauben, die Bemühungen der Strafuntersuchung auf die Hauptverantwortlichen (máximos responsables) für alle Verbrechen zu zentrieren, die den Charakter (connotación) von systematisch begangenen Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Genozid oder Kriegsverbrechen aufweisen; [sowie] die Fälle, Voraussetzungen und Konditionen etablieren, in denen die Suspendierung des Strafvollzugs wirksam wird; die Fälle definieren, in denen die Anwendung außergerichtlicher Sanktionen, alternativer Strafen oder besonderer Modalitäten von Strafvollzug und -ausübung wirksam wird; [sowie] den konditionierten Verzicht auf eine gerichtliche Strafverfolgung für alle nicht ausgewählten Fälle autorisieren. Das verfassungsmäßige Gesetz wird die Schwere und die Repräsentativität der Fälle berücksichtigen, um die Selektionskriterien zu bestimmen. 5

6 In jedem Fall wird die besondere Strafbehandlung mittels der Anwendung konstitutioneller Instrumente wie der im Vorhinein Genannten der Erfüllung von Bedingungen unterworfen sein, wie dem Niederlegen der Waffen, der Anerkennung von Verantwortung, der Mitwirkung bei der Ermittlung der Wahrheit und der integralen Wiedergutmachung der Opfer, dem Freilassen (liberación) der Entführten und dem Freilassen (desvinculación) der widerrechtlich rekrutierten Minderjährigen, die sich in Gewalt der bewaffneten Gruppen am Rande des Gesetzes befinden. Paragraph 1: In den Fällen der Anwendung der Instrumente der Transitionsjustiz auf bewaffnete Gruppen am Rande des Gesetzes, die an Feindseligkeiten beteiligt waren, wird sich diese auf diejenigen beschränken, die sich im Rahmen eines Friedensabkommens kollektiv demobilisieren, oder auf diejenigen, die sich konform mit dem verfügten Verfahren und der Autorisierung der Staatsregierung individuell demobilisieren. Paragraph 2: In keinem Fall werden Instrumente der Transitionsjustiz Anwendung finden können bei bewaffneten Gruppen am Rande des Gesetzes, die nicht Konfliktpartei im internen bewaffneten Konflikt waren, sowie bei Mitgliedern einer bewaffneten Gruppe, die nach der Demobilisierung weiter Verbrechen begehen. ARTIKEL 2. Transitorisch. Sobald die Staatsregierung dem Kongress der Republik das erste Gesetzesprojekt vorlegt, das die Anwendung der in Absatz 4, Artikel 1 dieses Legislativen Aktes vermerkten Strafinstrumente autorisiert, wird der Kongress vier (4) Jahre Zeit haben, um alle Gesetze, die diesen Gegenstand regeln, zu veranlassen. ARTIKEL 3. Die Verfassung wird einen neuen Übergangsartikel, Nr. 67, haben, der lautet: Übergangsartikel 67: Ein verfassungsmäßiges Gesetz (Ley estatutaria) wird regeln, welche Straftaten als mit der politischen Straftat verknüpft angesehen werden, was im Zusammenhang mit der Möglichkeit von politischer Betätigung geschieht. Diejenigen Straftaten, die den Charakter (connotación) von systematisch begangenen Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Genozid haben, können nicht als mit der politischen Straftat verknüpft angesehen werden; in der Folge werden diejenigen, die wegen dieser Straftaten verurteilt oder in dieser Hinsicht selektioniert wurden, sich weder politisch betätigen noch gewählt werden können. ARTIKEL 4. Der vorliegende Legislative Akt ist ab seiner Verbreitung in Kraft. [Unterzeichnet von] Vorsitzender des Senats der Republik JUAN MANUEL CORZO ROMAN Generalsekretär des Senats der Republik EMILIO RAMON OTERO DAJUD 6

7 Vorsitzender der Abgeordnetenkammer SIMON GAVIRIA MUNOZ Generalsekretär der Abgeordnetenkammer JESUS ALFONSO RODRIGUEZ CAMARGO Legislativer Akt Nr. 01 v. 31. Juli 2012 Mittels dessen juristische Instrumente der Transitionsjustiz im Rahmen von Artikel 22 der [kolumbianischen] Verfassung eingerichtet und andere Verfügungen angeordnet werden REPUBLIK KOLUMBIEN NATIONALE REGIERUNG Zu veröffentlichen und zu befolgen. Bogotá D.C., 31. Juli 2012 DIE MINISTERIN FÜR JUSTIZ UND RECHT RUTH STELLA CORREA PALACIO 7