Perspektiven für eine Friedensregelung im Nahostkonflikt

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1 Perspektiven für eine Friedensregelung im Nahostkonflikt von Martin Schneller * Am 14. Mai 2008 feierte Israel den 60. Jahrestag seiner Staatsgründung kurz nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs. Das Jahr 1948 markiert gleichzeitig den Beginn der israelisch-arabischen Auseinandersetzung. Die Aussichten auf eine Konfliktbereinigung im Nahen Osten sind auch in diesem Gedenkjahr wenig ermutigend. Ich möchte die aktuellen Perspektiven für eine Friedensregelung in vier Thesen zusammenfassen und jeweils kurz begründen. 1. Die Zeit drängt im Nahostkonflikt Das Problem eines Ausgleichs der Interessen in der israelisch-palästinensischen Auseinandersetzung stellt sich mit zunehmender Dringlichkeit. Die Zeit arbeitet weder für die Sicherheit Israels noch für die Palästinenser. In der Nachbarschaft Israels nimmt die Radikalisierung zu, aber auch in Israel selbst. Die gewalttätigen Zusammenstöße zwischen israelischen und arabischen Bewohnern in Akko im Oktober 2008 oder wenige Wochen vorher der Anschlag von Angehörigen der Siedlerbewegung auf Zeev Sternhell, Professor an der Hebrew University in Jerusalem, der die Siedlungspolitik kritisiert hatte, sind beunruhigende Anzeichen. Die Radikalisierung hängt ursächlich mit der Stagnation des Friedensprozesses zusammen und wird zunehmen, wenn eine politische Einigung ausbleibt. Ein Zusammenbruch der inneren Ordnung in den besetzten Gebieten und in Gaza ist kein undenkbares Szenario mehr boten die Ereignisse während der gewaltsamen Öffnung der Grenze nach Ägypten durch verzweifelte Bewohner aus dem Gaza-Streifen einen Vorgeschmack auf ein Destabilisierungspotential, das bei einem Massenausbruch kaum mehr kontrollierbar wäre. Die Schaffung eines palästinensischen Staates und damit einer Festigung der zerrütteten Ordnung in den besetzten Gebieten liegt in Israels ureigenstem Interesse an der Sicherheit seiner Bürger. Die Schwächung staatlicher Ordnungsstrukturen durch israelische Militäraktionen hat das Vakuum erzeugt, in dem radikale «non-state actors» wie Hamas und Hisbollah tätig werden konnten. Israel braucht gefestigte Staaten in

2 seiner Nachbarschaft, so dass deren Bürger wieder Vertrauen zu ihren Regierungen fassen können, statt bei extremistischen Gruppen Zuflucht suchen zu müssen. Die Zeit arbeitet aber auch gegen die Palästinenser. Hier besteht die Gefahr, dass die Botschaft des Extremismus Gewaltanwendung als einziges wirksames Mittel zur Erreichung politischer Ziele sich nicht nur weiter verbreitet, sonden auch an die nächste Generation weitergegeben wird. Eine palästinensische Staatlichkeit würde zur Stärkung einer normalen Regierungs- und Verwaltungstätigkeit beitragen und damit die Marginalisierung radikaler islamistischer Kräfte erleichtern. Nur greifbare Veränderungen der Lebenswirklichkeit in den besetzten Gebieten wird eine weitere Ausbreitung des radikalen Islamismus eindämmen können. 2. Die Eckpunkte einer Friedensregelung liegen auf dem Tisch Die Grundzüge einer Friedensregelung sind jedem politisch interessierten Zeitgenossen bekannt. Sie bestehen im wesentlichen in dem Rückzug aus den besetzten Gebieten und der Gründung eines unabhängigen palästinensischen Staates. Weniger präsent in der öffentlichen Diskussion ist jedoch, wie weit die Ausformulierung eines konkreten Friedensabkommens bereits gediehen ist. Alle bisherigen Bemühungen um eine Konfliktbereinigung ich nenne als Stichworte den in den Vereinten Nationen und der Europäischen Union erarbeiteten Nahostkonsens, die Verhandlungen von Camp David im Jahre 2000, die Arabische Friedensinitiative 2002 und die Roadmap 2003 gipfeln in der «Genfer Initiative», die am 1. Dezember 2003 in Genf unterzeichnet wurde. Die «Genfer Initiative» brachte Politiker beider Konfliktparteien zusammen, die über einen Zeitraum von zwei Jahren unter Leitung des ehemaligen israelischen Justizministers Yossi Beilin sowie des ehemaligen palästinensischen Informationsministers Yasser Abed Rabbo den bisher konkretesten Entwurf für ein israelisch-palästinensisches Abkommen erarbeiteten. An den Verhandlungen, die in Großbritannien, Japan, Jordanien, Israel und der Schweiz stattfanden, nahmen auf israelischer Seite unter anderen der ehemalige Knesset-Sprecher Avraham Burg, Abgeordnete von Labour und der liberalen Meretz-Partei, sowie ehemalige hochrangige Militärs und Vertreter der

3 Sicherheitsdienste teil. Die palästinensische Seite war ebenfalls hochrangig durch Repräsentanten eines breiten politischen Spektrums vertreten. Obwohl der Vertragsentwurf nicht in offiziellem Auftrag erarbeitet wurde, kann er als Beweis dafür gelten, dass eine rationale und pragmatische Aushandlung von Kompromissen im Nahostkonflikt möglich ist. Zu den Grenzen eines zukünftigen palästinensischen Staates, zur Siedlungsfrage, zur Teilung von Jerusalem und zur Flüchtlingsproblematik wurden Vereinbarungen erzielt, die eine Blaupause für jede zukünftige Konfliktbereinigung darstellen. Palästina würde grundsätzlich entmilitarisierter. Während einer Übergangszeit wäre die Stationierung einer multinationalen Truppe auf palästinensischem Territorium zur Überwachung der internationalen Grenzen vorgesehen insbesondere während des Rückzugs der israelischen Besatzungstruppen. Mit der vorgesehenen Verifikationsgruppe zur Überwachung der Vereinbarungen würde ein Instrument geschaffen, an dessen Fehlen unter anderen das Oslo- Abkommen scheiterte. Die Signalwirkung der «Genfer Initiativen» liegt zunächst darin, dass sie, wie gesagt, durch Israelis und Palästinenser selbst ausgehandelt wurde. Es gelang, einen realistischen Interessenausgleich zu erreichen, der Geben und Nehmen in einem einigermaßen ausgeglichenen Verhältnis hält. Genf verkörpert den Abschied von den großen Visionen, auf israelischer Seite von einem «Greater Israel», bei den Palästinensern von der Rückkehr in die alte Heimat. Darüber hinaus wird die Bedeutung der «Genfer Initiative» durch die überaus positive Reaktion unterstrichen, welche die Vereinbarung nicht nur in der israelischen und palästinensischen Bevölkerung (mit Zustimmungsraten von jeweils rund 40 Prozent), sondern auch in der internationalen Öffentlichkeit fand. In Amerika und Europa, insbesondere in Deutschland, stieß die Initiative zunächst auf großes Interesse. Das Europäische Parlament unterstützte das Abkommen, das die EU-Kommission auch finanziell gefördert hatte. Das positive Echo verstummte jedoch angesichts der schroffen Ablehnung durch die israelische Regierung rasch.

4 3. Die Regierungen in Tel Aviv und Ramallah sind gegenwärtig nicht in der Lage, eine substantielle Friedensregelung zu verhandeln und durchzusetzen Bei den Regierungen beider Konfliktpartner fehlen gegenwärtig die politischen Voraussetzungen für Fortschritte im Friedensprozess. Die palästinensische Nationalbewegung ist, solange die Spaltung in Fatah auf der Westbank und Hamas in Gaza andauert, nicht in der Lage, Verhandlungen für eine endgültige Friedensregelung zu führen, entsprechende Abkommen der eigenen Bevölkerung zu verkaufen und sie im Anschluss auch zu implementieren. Ein Regierungswechsel in Israel dürfte zumindest gegenwärtig die Chancen für substantielle Friedensverhandlungen kaum verbessern. Tzipi Livni, die Nachfolgerin Ehud Olmerts in der gemäßigten Kadima-Partei, wurde mit einer knappen Mehrheit von 431 Stimmen gewählt. Es erscheint überaus fraglich, ob es ihr gelingt, den allentscheidende Rückzug aus den besetzten Gebieten auf die politische Agenda zu setzen. Jeder künftigen israelischen Regierungen wird es schwerfallen, mit der Einrichtung eines palästinensischen Staates von der Politik eines «Greater Israel» Abschied zu nehmen. Ich halte die diesbezüglichen Widerstände jedoch für überwindbar. Die Aussicht auf eine international abgesicherte Konfliktbereinigung könnte die friedenswilligen Kräfte und die schweigende Mehrheit in der israelischen Gesellschaft für die Beendigung einer Auseinandersetzung mobilisieren, die bereits zu viele Opfer gefordert und zu große Energien gebunden hat. Auf palästinensischer Seite wird der harte ideologische Kern der «Hamas» Widerstand gegen einen Friedensvertrag mit Israel leisten. Es gibt in der islamistischen Partei jedoch auch viele Stimmen, die einen pragmatischen Kurs befürworten. Ihr politischer Einfluss wird davon abhängen, ob es gelingt, einen unbedingten Gewaltverzicht beider Seiten durchzusetzen. Die Aussichten auf einen Sieg der Pragmatiker über die Ideologen würden außerdem durch greifbare Verbesserungen der Lebenswirklichkeit in den besetzten Gebieten verbessert, zum Beispiel durch Auflösung von Straßensperren und Siedlungen.

5 Neben dem ideologischen Flügel der «Hamas» sind auch seitens der Flüchtlinge Widerstände zu erwarten. Abgesehen von einer zahlenmäßig begrenzten und mit Israel zu verhandelnden Quote wird ihnen der Verzicht auf die Rückkehr in die alte Heimat abverlangt. Jedoch dürften auch diese Widerstände überwindbar sein, einerseits durch die Einrichtung eines internationalen Fonds zur Entschädigung, andererseits durch eine Anerkennung der israelischen Verantwortung für die Entstehung des Flüchtlingsproblems. Diese psychologische Komponente scheint mir unerlässlich zu sein, weil die bisherige Weigerung Israels, diesen Schritt zu tun, die Geschichte der Palästinenser ignoriert. Den meisten Palästinensern geht es bei ihrem Beharren auf dem Rückkehrrecht mehr um die prinzipielle Anerkennung dieses «Rechts» als um dessen tatsächliche Ausübung. Gemäß zahlreicher Meinungsumfragen unter den Palästinensern auf der Westbank, in Gaza, im Libanon und in Syrien würden nur 10 Prozent tatsächlich nach Israel zurückkehren (siehe zuletzt «The Economist» vom 10,-16. Mai 2008, S. 50). 4. Wenn die bisherigen Überlegungen zutreffen dass zur Zeit weder Israelis noch Palästinenser bilateral in der Lage sind, einen substantiellen Friedensvertrag auszuhandeln und durchzusetzen, erscheint erneut die Einschaltung der internationalen Ebene unerlässlich, um Bewegung in die gegenwärtige Stagnation zu bringen Aufgabe wäre die Durchsetzung einer umfassenden Friedensregelung gemäß der «Genfer Initiative» ohne weitere Interimslösungen, der Einsatz einer internationalen Friedenstruppe sowie die Schaffung einer Übergangsverwaltung in den besetzten Gebieten zur Verwirklichung des virtuellen Friedensabkommens in allen seinen Aspekten. Für die Durchsetzung eines Friedensregelung scheint mir wichtig, die Eigeninteressen der internationalen Gemeinschaft an einer Konfliktbeendigung gegenüber Israelis wie Palästinensern sehr viel deutlicher als bisher in den Vordergrund zu stellen. Die Fortdauer der Auseinandersetzung fördert extremistische Bewegungen, welche die öffentliche Sicherheit Europas und Amerikas gefährden. Für radikale islamistische Gruppierungen dient der Nahostkonflikt immer wieder als Kristallisationspunkt für gewalttätige Aktionen auch außerhalb der Region. Der Konflikt verstärkt das Ressentiment gegenüber

6 dem Westen, belastet die Integration islamischer Minderheiten in Europa und erschwert die Lage gemäßigter Regierungen in der arabischen Welt, an deren politischem Überleben die USA wie Europa größtes Interesse haben. Außerdem hat Europa ein erhebliches Interesse an der Einhaltung des Völkerrechts auch in seinen Außenbeziehungen. Im politischen Dialog mit den beiden Konfliktpartnern mahnen die EU-Mitgliedsstaaten zwar die Beachtung geltender völkerrechtlicher Bestimmungen an. In der politischen Praxis tolerieren sie jedoch immer wieder Verstöße, zum Beispiel beim Import von Produkten aus den besetzten Gebieten, die als «israelische Erzeugnisse» bevorzugt auf den europäischen Markt gelangen. Wie könnte sich eine solche Betonung der Eigeninteressen der internationalen Gemeinschaft in der konkreten Politik der EU und der USA niederschlagen? Israel gegenüber müßte deutlich gemacht werden, dass die Garantie für die Sicherheit des israelischen Staates in den Grenzen von 1967 unverändert fortbesteht, dass es aber keinerlei Interesse an einem «Greater Israel» gibt. Israels Partner müssten mit allem Nachdruck deutlich machen, dass alle israelischen Versuche, die im post-kolonialen 21. Jahrhundert ohnenhin anachronistische Herrschaft eines Volkes über ein anderes fortzusetzen, auf entschlossenen Widerstand einschließlich politischer und wirtschaftlicher Sanktionen stoßen wird. In gleicher Weise müsste die weitere Unterstützung der internationalen Gemeinschaft für die palästinensische Staatlichkeit von der Aufgabe der auch dort bestehenden Maximalforderungen begleitet werden. Die Zeit drängt in der nahöstlichen Krisenregion. Angesichts der bevorstehenden Präsidentschaftswahlen in den USA und der anschließenden Konsolidierung einer neuen Administration werden in nächster Zeit keine wesentlich neuen amerikanischen Initiativen zu erwarten sein. Radikalisierung und Verelendung in den besetzten Gebieten mit ihren nicht vorhersehbaren politischen Auswirkungen dulden jedoch keinen Stillstand der Friedensbemühungen. Europa sollte daher die Bewegung, welche die Region selbst in die Stagnation der Nahostpolitik gebracht hat, entschlossen und aktiv unterstützen. Ägypten hat im Juni 2008 den Waffenstillstand zwischen «Hamas» und Israel vermittelt; die Türkei stand hinter den jüngsten Gesprächskontakten zwischen Israel und Syrien; Qatar war instrumental für das Zustandekommen der Vereinbarungen zwischen den miteinander konkurrierenden politischen Kräften im Libanon. Saudi-Arabien gelang 2007, wenn auch nur kurzfristig, die Bildung einer palästinensischen

7 Einheitsregierung. Daneben hat Riad auch in jüngster Zeit die arabische Friedensinitiative bekräftigt, die bereits 2002 von der Arabischen Liga mit der «Erklärung von Beirut» verabschiedet wurde. Die Herausforderung an Europa zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist zentral: dafür Sorge zu tragen, dass der Verhandlungsfaden nicht abreißt, sondern weitergeführt und gestärkt wird. Was wäre die Alternative, wenn der Verhandlungsprozess für eine Zwei-Staaten- Lösung zusammenbricht? In jüngster Zeit mehren sich die Stimmen, die angesichts der durch Israel geschaffenen Fakten nicht mehr an die Realisierbarkeit eines lebensfähigen und unabhängigen palästinensischen Staates glauben. Die uneingeschränkt fortdauernde Siedlungsexpansion wird als Beweis angeführt, dass sich Israel unbeschadet aller anderslautenden Rhetorik auf eine permanente Präsenz und Kontrolle im restlichen Palästina einrichtet. Auch prominente Palästinenser (Sari Nusseibeh, Achmed Qureia) schließen angesichts der Hoffnungslosigkeit der gegenwärtigen Situation eine Selbstauflösung der pal. Regierung nicht mehr aus. Ihr Rücktritt würde bedeuten, dass es nur noch eine staatliche Autorität zwischen dem Mittelmeer und dem Jordan geben würde. Israel wäre gezwungen, die Regierung der besetzten Gebiete selbst zu übernehmen. Eine solche Entwicklung würde Israel mit den Problemen eines Apartheitsstaates konfrontieren: mit Unterschieden in Bürgerrechten und Bewegungsfreiheit sowie einer durch krasse soziale Unterschiede gekennzeichneten Gesellschaft. Die Gewährung gleichen Wahlrechts für die fünf Millionen Israelis und die vier Millionen Palästinenser, die zwischen Mittelmeer und Jordan leben, würde den Geboten einer Demokratie entsprechen, aber das Ende des zionistischen Projekts bedeuten. Bei einer Ein-Staat-Lösung müsste entweder der jüdische Charakter Israels oder die israelische Demokratie geopfert werden. Dieses unausweichliche Dilemma könnte dazu beitragen, die seit nunmehr sechzig Jahre andauernden Bemühungen um eine Aufteilung des umstrittenen Territoriums in zwei Staaten zum Durchbruch zu verhelfen. Anzeichen hierfür gibt es. Der scheidende Ministerpräsident Ehud Olmert erklärte Anfang Oktober 2008 in einem Interview mit der größten israelischen Tageszeitung, Israel werde sich aus fast allen noch besetzten Gebieten einschließlich Ost-Jerusalems und des Golan zurückziehen müssen. Dieser Erklärung dürfte die Einsicht zugrundeliegen, dass ein palästinensischer Staat im ureigenstem Interesse

8 Israels liegt. Der Abschied von einem «Groß-Israel» zwischen Mittelmeer und Jordan erscheint als einziger Ausweg aus dem Dilemma jeder Ein-Staat-Lösung, bei der Israel entweder ein jüdischer Staat bleiben würde, jedoch auf Kosten des Verlustes der israelischen Demokratie in einem Apartheitsstaat, oder aber seinen demokratischen Charakter durch Gewährung gleicher Bürgerrechte für Israelis wie Araber erhalten würde, aber auf Kosten seiner jüdische Identität. Die Herausforderung an jede zukünftige Regierung Israels liegt darin, dieses Dilemma durch Schaffung einer unabhängigen palästinensischen Staates zu vermeiden * Martin Schneller war zwischen 1997 und 2000 Botschafter der Bundesrepublik Deutschland in den Vereinigten Arabischen Emiraten und von 2000 bis 2004 Botschafter in Jordanien. Der Vortrag wurde am vor einem Gesprächskreis ehemaliger deutscher Diplomaten in Bonn gehalten und ist die Fortschreibung und Aktualisierung eines Referats vom Frühjahr 2008 in der Evangelischen Akademie Hofgeismar. Ich danke Herrn Botschafter Schneller über die Überlassung des Textes.