Subjektive öffentliche Rechte auf Nonnerlaß

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1 Subjektive öffentliche Rechte auf Nonnerlaß Von Michaela Eisele Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Erster Teil Einführung A. Motiv und Problemschwerpunkte der Untersuchung 15 B. Terminologie und Eingrenzung des Themas 16 I. Die Begriffe Rechtsnorm, Rechtssatz, Gesetz 16 II. Ausgrenzung völkerrechtlicher und europarechtlicher Gesichtspunkte 19 III. Keine Berücksichtigung bundesstaatlicher Besonderheiten und nur fragmentarische Einbeziehung des Landesrechts 20 IV. Beschränkung auf gesetzlich begründete subjektive öffentliche Rechte 21 C. Aufbau der Untersuchung 21 Zweiter Teil Das subjektive öffentliche Recht A. Die Anerkennung des subjektiven öffentlichen Rechts 22 I. Die Entwicklung im Konstitutionalismus Die grundsätzliche Bejahung subjektiver öffentlicher Rechte Der Streit um die Subjektivität der Freiheitsrechte 28 II. Keine Umwälzungen in der Weimarer Zeit 32 III. Der Rückschritt im Nationalsozialismus 33 IV. Das subjektive öffentliche Recht in der Gegenwart 37

3 8 Inhaltsverzeichnis B. Die Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht im Verwaltungsrecht 38 I. Der Begriff des subjektiven öffentlichen Rechts Historische Wurzeln Der Begriff heute 40 II. Voraussetzungen für die Annahme eines subjektiven öffentlichen Rechts Schutznormtheorie: Scheinbare Identität der herrschenden Meinung mit den historischen Voraussetzungen 42 a) Der zwingende" Rechtssatz 43 b) Das rechtlich geschützte Interesse 43 c) Das Kriterium der Schutznorm 44 d) Verzicht auf die Voraussetzung der Rechtsmacht? 46 e) Zusammenfassung Einwände gegen die Schutznormtheorie Andere Ansätze 50 a) Modifizierte Schutznormtheorien 50 aa) Kriterium der tatsächlichen Betroffenheit 50 bb) Einbeziehung der Grundrechte 51 cc) Erweiterung auf kollektive Interessen 54 b) Grundrechte als Ersatz für die Schutznormtheorie 56 c) Konzeptionelle Lösungsversuche Abschließende Stellungnahme 59 C. Die Grundrechte als subjektive öffentliche Rechte 61 I. Überblick über die in Literatur und Rechtsprechung diskutierten Grundrechtsinhalte 61 II. Die Auslegung der Grundrechte Offenheit der Grundrechtsbestimmungen Grundrechtstheorien und Grundrechtsverständnis 65 a) Die klassischen Grundrechtstheorien 65 b) Die richtige" Grundrechtstheorie 68

4 Inhaltsverzeichnis 9 III. Die Grundrechtsgehalte im einzelnen Die Grundrechte als Abwehrrechte Die Grundrechte als Leistungsrechte 70 a) Gegenstand des Meinungsstreits 70 b) Begriff des Leistungsrechts 71 c) Originäre und derivative Leistungsrechte 72 d) Interpretation der Grundrechte als originäre Leistungsrechte 72 e) Derivative Leistungsrechte aus Grundrechten Objektive" Grundrechtsaussagen 79 a) Die Grundrechte als Einrichtungsgarantien 79 b) Grundrechte als Basis von Schutz- und Förderpflichten 82 aa) Besondere Schutz- und Förderaufträge 82 bb) Allgemeine Schutzpflichten 86 c) Verfahrens- und Organisationsgehalte von Grundrechten Subjektiv-rechtliche Qualität von Grundrechtsinhalten 95 a) Ermittlung eines korrespondierenden subjektiven Rechts 95 b) Einrichtungsgarantien und korrespondierende subjektive Rechte 96 c) Subjektive Rechte auf Schutz vor Eingriffen Dritter 97 d) Subjektivität von Verfahrens- und Organisationsgehalten 101 IV. Relevanz der Grundrechte für die weitere Untersuchung 105 Dritter Teil Normerlaßansprüche in Rechtsprechung und Literatur A. Fallgestaltungen 106 B. Subjektive öffentliche Rechte auf Normerlaß in der Rechtsprechung 108 I. Individualrechte auf Erlaß, Ergänzung oder Nachbesserung von formellen Gesetzen Der Anspruch auf Gesetzerlaß oder Gesetzergänzung 108 a) Voraussetzungen 108

5 10 Inhaltsverzeichnis aa) Der ausdrückliche Verfassungsauftrag als Ausgangspunkt der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 108 bb) Die allgemeinen Schutzgehalte der Grundrechte als weitere Grundlage 112 cc) Verfahrens- und Organisationsgehalte als denkbare Anspruchsgrundlagen 115 dd) Gesetzergänzungsansprüche auf der Basis des Gleichbehandlungsgebots 115 b) Inhalt 118 aa) Anspruchsinhalt bei Vorliegen eines ausdrücklichen Gesetzgebungsauftrags 118 bb) Anspruchsinhalt bei konkludentem Gesetzgebungsauftrag 119 cc) Anspruchsdichte bei Gleichheitswidrigkeit 119 c) Entscheidungstenor und Entscheidungswirkung Das Recht auf Nachbesserung eines Gesetzes 121 a) Der Begriff der Nachbesserung 121 b) Voraussetzungen 122 aa) Nachbesserungsanspruch aufgrund eines ausdrücklichen Gesetzgebungsauftrags 122 bb) Die allgemeinen Schutzgehalte als Grundlage von Rechten auf Nachbesserung 123 cc) Gleichbehandlungsgebot und Nachbesserungsrecht 124 dd) Doppelte Evidenz als Voraussetzung der Justitiabilität 124 c) Inhalt 125 d) Entscheidungstenor und Entscheidungswirkung Systematisierende und ergänzende Zusammenfassung der Anspruchsvoraussetzungen einschließlich ihrer Justitiabilität 126 a) Materielles subjektives öffentliches Recht auf Gesetzerlaß oder -ergänzung 126 b) Materielles subjektives öffentliches Recht auf Nachbesserung 127 c) Materielles subjektives öffentliches Recht auf Gesetzergänzung oder Nachbesserung 127 d) Formelles subjektives öffentliches Recht auf gesetzgeberische Gestaltung 128

6 Inhaltsverzeichnis 11 II. Subjektive öffentliche Rechte auf Erlaß, Ergänzung oder Nachbesserung von Rechtsverordnungen Voraussetzungen Inhalt Entscheidungstenor und Entscheidungswirkung Ergebnis 137 III. Normerlaß-, Normergänzungs- und Nachbesserungsansprüche gegen den Satzungsgeber Voraussetzungen Inhalt Entscheidungstenor und Entscheidungswirkung Ergebnis 141 C. Diskussionsstand in der Literatur und kritische Würdigung 141 I. Die Argumente der Gegner von Nonnerlaßansprüchen 141 II. Der Standpunkt der Befürworter Subjektive öffentliche Rechte auf ein Tätigwerden des Parlaments 146 a) Breite Zustimmung zu Gesetzerlaßanspriichen 146 b) Die Existenz von Gesetzgebungspflichten 148 aa) Eingeschränkte Souveränität des Parlamentsgesetzgebers 148 bb) Die allgemeine verfassungsrechtliche Pflicht zur Rechtsetzung 148 cc) Spezielle Gesetzgebungspflichten 152 (1) Rechtsgrundlagen, Voraussetzungen und Arten von Gesetzgebungspflichten 152 (2) Ausdrückliche Gesetzgebungspflichten im Grundrechtsteil 154 (3) Im Grundrechtsteil begründete konkludente Gesetzgebungspflichten 160 (a) Potentielle Grundlagen 160 (b) Die Einrichtungsgarantien 160 (c) Der allgemeine Gleichheitssatz 162 (d) Besondere Förderpflichten 164 (e) Besondere und allgemeine Schutzpflichten 165 (0 Verfahrens- und Organisationsgehalte 169

7 12 Inhaltsverzeichnis (4) Gesetzgebungsaufträge in den übrigen Teilen der Verfassung 171 (a) Kompetenznonnen 171 (b) Die verfassungsgestaltenden Grundentscheidungen 172 (c) Ausdrückliche Verweise 174 (5) Nachbesserungspflichten 175 dd) Ergebnis 179 c) Korrespondierende subjektive Rechte 180 aa) Maßgeblichkeit der Schutznormtheorie 180 bb) Subjektivität der Gesetzgebungsaufträge im Grundrechtsteil 181 (1) Ausdrückliche Gesetzgebungsgebote 181 (2) Schlüssige Gesetzgebungspflichten 183 (a) Subjektive öffentliche Rechte auf Förderung 183 (b) Ansprüche auf Schutz durch gesetzgeberisches Handeln 184 (c) Rechte einzelner auf Verfahrens- und Organisationsregelungen 185 cc) Handlungspflichten in der übrigen Verfassung und Rechte einzelner (1) Explizite Gesetzgebungsaufträge 185 (2) Ansprüche auf der Grundlage der verfassungsgestaltenden Grundentscheidungen 187 dd) Ergebnis 187 d) Reichweite der subjektiven Rechte 188 e) Probleme der Justitiabilität 189 aa) Erfüllungszeitpunkt 189 bb) Pflichtverletzung nur bei Evidenz der Nichterfüllung? 191 cc) Sonderproblem: Nachbesserungspflicht nur bei Evidenz der Nachbesserungsbedürftigkeit? 193 dd) Verurteilung des Parlaments zum Gesetzerlaß oder Vornahme durch das Gericht 195 ee) Ergebnis Ansprüche auf Erlaß von Rechtsverordnungen 200 a) Überwiegende Anerkennung 200 b) Verordnungsgebungspflichten 202 c) Verordnungsgebungspflichten im Individualinteresse 205 d) Formelles subjektives öffentliches Recht bei individualschützender Ermächtigung? 205 e) Dichte der Individualrechte 208

8 Inhaltsverzeichnis 13 f) Einzelfragen der gerichtlichen Durchsetzbarkeit 209 aa) Fälligkeit der Leistung 209 bb) Das Evidenzkriterium 209 cc) Entscheidungsinhalt 210 g) Ergebnis Subjektive Rechte einzelner auf Satzungsebene 213 a) Unterschiede zu Individualberechtigungen auf Verordnungserlaß 213 b) Objektive Pflichten zum Erlaß von Satzungen 214 c) Korrespondierende materielle und formelle subjektive öffentliche Rechte 215 d) Einfachgesetzlicher Ausschluß subjektiver öffentlicher Rechte auf Satzungserlaß 216 e) Anspruchsumfang und prozessuale Fragen Ergebnis 220 Vierter Teil Zusammenfassung und Ausblick 221 Literaturverzeichnis 226