Zur Unbestimmtheit individueller Rechte aus EU-Richtlinien

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1 Hendrik J. C. Wübbenhorst Zur Unbestimmtheit individueller Rechte aus EU-Richtlinien Unter besonderer Berücksichtigung der sog. Feinstaubrechtsprechung Verlag Dr. Kovac Hamburg 2013

2 XIV Inhaltsverzeichnis Inhaltsübersicht XI Abkürzungsverzeichnis XXV Einführung 1 1 Individuelle Rechte und Vagheit 1 2 Gang der Untersuchung 4 Kapitel 1 - Das Beispiel Feinstaubrechtsprechung 7 1 Feinstaub 7 2 EU-Richtlinien zur Verbesserung der Luftqualität 8 3 Aufnahme unionsrechtlicher Vorgaben in die deutsche Rechtsordnung 9 A. Kodifikation der unionsrechtlichen Vorgaben im deutschen Recht 9 B. Rechtliche Instrumente zur Feinstaubbeseitigung 10 C. Fragestellungen 12 D. Rechtsprechung der Instanzgerichte 14 I. Übersicht 14 II. Recht auf Aktionsplan Ablehnung der Antrags-bzw. Klagebefugnis Ablehnung des Anspruchs Nicht-ablehnende Entscheidungen 20 III. Recht auf planunabhängige Maßnahmen Grundsätzliche Ablehnung Bejahung der Antrags- bzw. Klagebefugnis 25 IV. Ergebnis 26

3 Inhaltsverzeichnis XV E. Entscheidungen des BVerwG 26 I. Recht auf planunabhängige Maßnahmen 26 II. Recht auf Aktionsplan 27 III. Ergebnis 28 F. Ergänzende Ausführungen in der Rechtswissenschaft 28 4 Entscheidung des EuGH 30 A. Rahmen der Entscheidung 30 B. Recht auf Aktionsplan 31 C. Offene Fragen 32 5 Fazit 33 Kapitel 2 - Zur Theorie subjektiv-öffentlicher Rechte 35 1 Bedeutung der subjektiv-öffentlichen Rechte 35 2 Dogmatik subjektiv-öffentlicher Rechte 37 A. Ausdrückliche Einräumung subjektiv-öffentlicher Rechte 37 B. Verständnis von der Schutznormtheorie 38 C. Voraussetzungen subjektiv-öffentlicher Rechte 41 I. Rechtssatz mit Verhaltenspflicht 42 II. Schutzzweck der Norm Entwicklung der Schutznorm theorie Drittbezug Schutz von Individualinteressen 48 a) Interessenschutz, 49 b) Adressatenkreis 50 c) Abgrenzung von der Allgemeinheit 51 d) Jedermannsrechte 53 e) Betroffenheit? 54 III. Rechtsmacht, Mangelnde Relevanz? Eigenständiger Bedeutungsgehalt 58 a) Inhalt 58

4 XVI Inhaltsverzeichnis b) Problemfälle 59 aa) Rechtlich geschützte Interessen 59 bb) Grundrechte als subjektiv-öffentliche Rechte 60 cc) Klagerechte Abgrenzung zur Klagebefugnis 62 IV. Ergebnis 65 3 Verfahrensrechte als subjektiv-öffentliche Rechte 65 4 Anwendung der Theorie von den subjektiv-öffentlichen Rechten auf die Feinstaubproblematik 67 5 Unionsrechtliche Einflussnahme 69 6 Ergebnis 71 Kapitel 3 - Rechte Einzelner aus EU-Richtlinien 73 1 Terminologie 74 2 Anwendbarkeit des Richtliniengehalts 77 A. Umsetzungsrecht 78 B. Rückgriff auf Richtlinienbestimmungen 78 I. Umsetzungsdefizit 78 II. Richtlinienkonforme Auslegung 80 III. Unmittelbar anwendbare Richtlinienbestimmungen Inhaltliche Unbedingtheit Hinreichende Bestimmtheit Keine Verpflichtung Einzelner Subjektive Komponente? 83 IV. Verhältnis von richtlinienkonformer Auslegung zu unmittelbarer Anwendbarkeit von Richtlinienbestimmungen 86 3 Gehalt der Rechte Einzelner 88 A. Die Rolle des Einzelnen und der Rechtsschutz 88 I. Durchsetzung der Rechte Einzelner 88 II. Kriterien zur Bestimmung der Rechte Einzelner 90 B. Durchsetzungsfunktion 91

5 Inhaltsverzeichnis XVII C. Materieller Gehalt? 91 I. Kein materieller Gehalt 91 II. Untergeordneter materieller Gehalt 93 III. Bewertung Französisch geprägte Sichtweise Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU Selbstzweck Unionsrecht? Pflicht zur Durchsetzung des Richtlinienrechts? Konzeptionelle Schwächen der Instrumentalisierung 99 IV. Ergebnis Materieller Gehalt und subj ektiv-rechtliche Konzeption Einheitliche Rechtsfigur der Rechte Einzelner 103 D. Dogmatische Konstruktionen 104 I. Materielles Recht mit Durchsetzung als Folge 104 II. Durchsetzungsfunktion als Annex 105 III. Kombination von prozessualem und materiellem Gehalt 105 IV. Übersicht 106 V. Bewertung Bedeutung des Unionsrechts für die Bestimmung von Rechten Einzelner aus EU-Richtlinien 107 A. Problemaufriss 107 B. Unionsrechtliche Grundsätze 110 I. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 110 II. Subsidiaritätsprinzip, Insuffizienz Mehrwert 112 III. Effet utile 113 IV. Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes 114 V. Unionsgerichtsbarkeit 114 VI. Ergebnis 115 C. Wirkungsweise der Rechte Einzelner 115

6 XVIII Inhaltsverzeichnis I. Unterscheidung von Rechten Einzelner aus umgesetzten und unmittelbar anwendbaren Richtlinienbestimmungen? Ansätze Maßgeblichkeit eines Unionskonzepts für Rechte Einzelner aus unmittelbar anwendbaren Richtlinien Maßgeblichkeit eines Unionskonzepts für Rechte Einzelner aus Umsetzungsrecht 117 a) Bedeutung der Richtlinien auch nach der Umsetzung 118 b) Verhinderung einer unterschiedlichen Behandlung von individuellen Rechten aus EU-Richtlinien und solchen aus mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen? 118 c) Prädetermination der Rechte Einzelner in den Richtlinienbestimmungen 120 d) Nachträglicher Wegfall der Rechte Einzelner? 121 e) Lediglich Ausweitung durch mitgliedstaatliche Kriterien Fazit 122 II. Auswirkungen auf die nationalen Konzepte 123 D. Ergebnis Untersuchung der Kriterien zur Bestimmung von Rechten Einzelner 124 A. Rückgriffsmöglichkeiten bei vergleichbaren Rechtsschutzkonstellationen? 125 I. Vergleichbare Gewährung nach deutschem Recht? 125 II. Andere mitgliedstaatliche Konzeptionen? 126 III. Art. 263 Abs. 4 AEUV als Prüfungsmaßstab? 127 IV. Rekurrierung auf die Haftungsrechtsprechung? 128 V. Ergebnis 130 B. Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU 130 I. Analysebedingungen Normativer Ansatz Bedeutung der Kasuistik Herausforderungen bei der Analyse Bedeutung der Kriterienanalyse 136 II. Kriterien 137

7 Inhaltsverzeichnis XIX 1. Verpflichtung der Mitgliedstaaten Relativierung der Verpflichtung Richtlinienziel und Schutzgut Betroffenheit 141 a) Voraussetzung für das Recht Einzelner? 141 b) Inhaltliche Vorgaben in der Rechtsprechung Ergebnis 143 C. Kriterien der Rechtswissenschaft 144 I. Verzicht auf Voraussetzungen 145 II. Interessenschutz 147 III. Schutznormtheoretische Ansätze Strenger schutznormtheoretischer Ansatz Modifizierter schutznormtheoretischer Ansatz 150 IV. Schutzzweck der Richtlinienbestimmung 152 V. Betroffenheit Anforderungen 156 a) Faktische Betroffenheit 156 b) Qualifizierte Betroffenheit 157 c) Rechtliche Betroffenheit Betroffenheit als Ergänzung objektiver Kriterien 158 VI. Ergebnis Konzept der Rechte Einzelner aus EU-Richtlinien 160 A. Aufgabenbestimmung 161 B. Rechtsgebietsunabhängiger Ansatz 162 C. Anknüpfungspunkt 163 D. Rechte Einzelner und Adressatenkreis 165 I. Zweigliedrige Struktur 165 II. Normative Kriterien Verbindlicher Rechtssatz Staatsgerichtete Verpflichtung Schutzzweck der Richtlinienbestimmung 166

8 XX Inhaltsverzeichnis a) Individualbezug als Anknüpfungspunkt 167 b) Schutzgüter 171 aa) Vielfalt der geschützten Güter 171 bb) Schutz der Wirtschaft? 172 cc) Schutz der Umwelt? 174 c) Anhaltspunkte für Individualbezug? 176 d) Grundrechtsschutz? 177 III. Betroffenheit Bedeutung 177 a) Zusammenhang mit der materiellen Rechtsposition 178 b) Korrektiv Funktion Kategorien der Betroffenheit am Beispiel des Schutzguts Gesundheit 179 a) Räumliche Betroffenheit 179 b) Zeitliche Betroffenheit 180 aa) Bestimmungsansatz 180 bb) Bedrohungspotential 181 cc) Wiederholungen und Kurzfristigkeit 182 c) Einschränkung der Betroffenheit 184 aa) Ungeschützte Bereiche 184 bb) Bewusste Erhöhung der Schutzgutbeeinträchtigung 186 d) Personelle Betroffenheit 187 aa) Nicht-Adressaten 187 bb) Obligatorische Berechtigte und Eigentümer 188 cc) Arbeitnehmer 189 dd) Anfällige Personengruppen 190 IV. Ergebnis 191 E. Vergleich mit Schutznormtheorie 191

9 Inhaltsverzeichnis XXI Kapitel 4 - Durchsetzung Rechte Einzelner vor deutschen Verwaltungsgerichten Ausgangspunkt: Durchsetzung subjektiv-öffentlicher Rechte vor deutschen Verwaltungsgerichten 195 A. Begrenzter Zugang zu den Verwaltungsgerichten 195 B. Grundlegende Struktur 197 I. Verletztenklage 197 II. Individualrechtsschutz 198 III. Möglichkeitstheorie 199 C. Abweichungen 201 I. Bundes- und landesrechtliche Ausnahmen 201 II. Unionsrechtliche Abweichungen 202 D. Zusammenfassung Durchsetzung Rechte Einzelner aus unmittelbar anwendbaren Richtlinien 203 A. Ausgangslage 203 B. Durchsetzung nach 42 Abs. 2 VwGO 205 I. Ausrichtung auf Interessentenklage Nur bei unionsrechtlichem Bezug Grundsätzliche Änderung Notwendige Interessentenklage? 208 II. Systemausnahme des 42 Abs. 2 HS. 1 VwGO 210 III. Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben innerhalb der Norm ' Modifizierte Anwendung Materielles Recht im Sinne von 42 Abs. 2 HS. 2 VwGO 213 a) Modifizierte Schutznormtheorien 213 b) Unionsrechtliche Bestimmung Übersicht der Lösungsansätze 216 C. Durchsetzung nach unionsrechtlichen Vorgaben 217 I. Ansatz 217 II. Unionsrechtliche Vorgaben 219

10 XXII Inhaltsverzeichnis 1. Kompetenzausübung 219 a) Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 219 aa) Mangelnde Kompetenzzuordnung? 219 bb) Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten? 221 cc) Einschränkungen der sog. Verfahrensautonomie 222 (1) Äquivalenzgrundsatz 224 (2) Effektivitätsgrundsatz 225 (3) Ergebnis 228 b) Subsidiaritätsprinzip 229 aa) Bedeutung 229 bb) Anwendung 230 c) Politikbereiche Kohärenzgebot Einheitlichkeit 232 a) Grenzüberschreitende Sachverhalte 233 b) Einheitliche Anwendung des Unionsrechts Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit Anwendungsvorrang von Unionsrecht Doppelstruktur der Rechte Einzelner Einheitliche Unionsdogmatik Ergebnis 240 III. Unterscheidung zwischen Unionsrecht und nationalem Recht Durchsetzung Rechte Einzelner aus umgesetztem Richtlinienrecht Auswirkungen auf die materiell-rechtliche Prüfung 244 A. Anknüpfungspunkt der Prüfung 244 B. Kontrolldichte Ergebnis 246 Kapitel 5 - Schlussfolgerungen für die Feinstaubproblematik Luftqualitätsrichtlinie 249

11 Inhaltsverzeichnis XXIII 2 Ansprüche 251 A. Anspruch auf Erstellung von Plänen für kurzfristige Maßnahmen 251 B. Anspruch auf Erstellung von Luftqualitätsplänen 253 C. Anspruch auf Maßnahmen 254 I. Planabhängige Maßnahmen 254 II. Planunabhängige Maßnahmen 255 D. Ergebnis Nichtraucherschutz 257 Gesamtergebnis 259 Subjektiv-öffentliches Recht 259 Rechte Einzelner aus EU-Richtlinien 260 Feinstaub 262 Literaturverzeichnis 263 Abbildungsverzeichnis 307 Sachwortverzeichnis 309

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