Wer rettet die Banken?

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1 Wer rettet die Banken? Staatliche Nothilfe im internationalen Vergleich CORNELIA WOLL Die schwindelerregenden Höhen der finanziellen Rettungsmaßnahmen, mit denen Industriestaaten ihre angeschlagenen Bankensektoren zu stützen versuchen, lassen nur wenige Beobachter ungerührt. Auffällig sind die Unterschiede, die zwischen den nationalen Rettungspaketen bestehen, sowohl in der Art der Ausgaben wie auch in der Höhe der Geldzuflüsse. Diese Unterschiede lassen sich weder eindeutig auf die konkrete Form der Krise im jeweiligen Land noch auf Lobbyismus der Banken zurückführen. Vielmehr sind die Struktur des Finanz sek tors und die institutionellen Beziehungen zwischen Banken und Regierungen eines Landes von zentraler Bedeutung. Es ist viel diskutiert worden über die Rettungspakete, mit denen die Regierungen der Industriestaaten insbesondere ab Herbst 2008 einen Kollaps des Bankensektors abzuwenden hofften. Dabei hat sich die Wissenschaft besonders mit der Frage beschäftigt, inwieweit die Gläubiger und Anteilseigner die Verluste der Banken tragen müssen, und wann durch eine Insolvenz ein systemischer Effekt auf den Interbankenhandel entstehen kann. Tritt der Staat allerdings durch Übernahme privater Risiken in den Markt ein, entstehen dadurch Anreize für die Banken, auch weiterhin risikoreiche Investitionen zu tätigen, da die Verluste vom Steuerzahler und nicht von den Gläubigern übernommen werden. Wer rettet die Banken? 19

2 Weniger Beachtung als diese Grundsatzfrage fand jedoch die empirische Beobachtung, dass Industrie staaten recht unterschiedliche Maßnahmen ergriffen, um ihre Banken zu stützen. Sowohl die Höhe der Ausgaben wie auch die Instrumente der Nothilfe variieren von Land zu Land. Dies wirft Fragen auf: Welche Motivationen verbergen sich hinter den finanziellen Hilfen? Wie kann man die Höhe der staatlichen Engagements und deren Ausrichtung im internationalen Vergleich erklären? Intuitiv möchte man meinen, dass mit staatlicher Hilfe versucht wird, auf die Art der Krise im jeweiligen Land zu reagieren. Da nicht alle Weder funktionale Banken in gleicher Weise den Ursprüngen des Tumults ins beson dere im Erklärungen noch amerikanischen Wohnungsmarkt ausgesetzt waren, könnte die Höhe Lobby ismus können der Hilfe somit von der Schwere der Finanzkrise abzuleiten sein. Im Gegensatz zu dieser problemorientierten Hypo these steht die Ansicht, die Band breite der Bankenrettung sei grundsätzlich auf die Macht der Finanzinstitute nationalen Unterschiede eines Landes zurückzuführen. Da es im Allgemeininteresse sei, marode verdeutlichen. Finanzinstitute in die Insolvenz gehen zu lassen, könne man Bankenrettung nur durch unverhältnismäßige Einflussnahme der Banken auf die Politik erklären. Weder funktionale Erklärungen noch Lobbyismus können indes die Bandbreite der nationalen Unterschiede verdeutlichen. Vielmehr muss man sich auf die Rolle des Finanzsektors in der Wirtschaftsordnung eines Landes und das daraus entstehende Gleichgewicht zwischen Finanzakteuren und politischen Entscheidungsträgern konzentrieren. Unterschiede in der Bankenrettung Obwohl die ersten Risse im Finanzsystem schon mit dem Sturz von Northern Rock im September 2007 und Bear Stearns im März 2008 sichtbar wurden, wurde das volle Ausmaß der Krise erst nach der Insolvenz von Lehman Brothers im September 2008 wahrgenommen. Die Systemkonsequenzen dieses Zusammenbruchs veranlassten eine Vielzahl von Industriestaaten im Oktober 2008, ihren Banken Hilfe in Milliardenhöhe zukommen zu lassen. In den meisten Ländern wurden die Einlagen der Banken durch den Staat garantiert. Einige stellten Liquiditätshilfen bereit, um das Austrocknen des Interbankenhandels zu vermeiden. Bei besonders angeschlagenen Finanzinstituten investierten Regierungen in die Rekapitalisierung der Banken. In manchen Fällen ging diese Staatsbeteiligung sogar bis zur Nationalisierung. Andere wiederum kauften die Problemaktiva der Banken auf, sogenannte giftige Wertpapiere, oder überführten diese in ein Abwicklungsinstitut. Trotz einer Koordination der Bankenrettung nach den G20-Gipfeltreffen in Washington, London und Pittsburgh und einer stringenten Irlands Bankennot- Wettbewerbskontrolle der Europäischen Kommission weisen die Rettungs pläne im internationalen Vergleich Unterschiede auf, sowohl hilfe war unverhältnismäßig hoch. in der Höhe der Aus gaben wie auch in den gewählten Instrumenten. Irlands Nothilfe hat den Staatshaushalt in nur einem Jahr mit 229,4 Pro zent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) belastet, wenngleich die USA mit fast 4 Billionen US-Dollar (25,4 Prozent des BIP) Rekordhalter der Bankenrettung in absoluten Zahlen sind. Wie sich schon bald durch die Staatsverschuldungskrise herausstellte, war Irlands Bankenrettung unverhältnismäßig. Länder wie die Schweiz, Großbritannien, Belgien, die Vereinigten Staaten und die Niederlande kostete die Nothilfe zwischen einem Drittel und einem Viertel ihres BIP. In anderen Ländern, selbst in solchen, die wie Luxemburg für ihren internationalen Bankensektor bekannt sind, fiel die Hilfe deutlich niedriger aus (Abb. 1). 20 Aus der Forschung

3 Abb. 1 Gesamtausgaben der Bankenrettung, September 2008 bis Juli 2009 IRL CHE GBR BEL USA NLD DEU SWE LVA LUX AUT FRA ESP GRC HUN DNK SVN 9,1 33,6 26,8 26,7 25,4 25,4 8,9 42,63 8,9 3,03 8,8 4,84 8,7 36,09 5,6 5 4,6 16,45 2,7 4,21 0,5 1,7 0,4 0,22 80,1 229,4 168,09 135,15 222,75 160,55 334,25 613,83 718, Gesamtkosten (in % des BIP) Gesamtkosten (in Milliarden $) Quelle: Europäische Kommission, Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, Internationaler Währungsfonds. Die Abbildung zeigt die Gesamtausgaben der Bankenrettung im ersten Jahr nach Ausbruch der Krise. Der blaue Balken entspricht den Ausgaben in Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP), er verdeutlicht das Engagement in Bezug auf die Größe eines Landes. Der grüne Balken zeigt die Ausgaben in Milliarden US-Dollar. Aber auch die Wahl der Mittel, mit denen der strauchelnde Finanzsektor gestützt wurde, ist von Land zu Land verschieden. Obwohl die meisten Länder die Einlagen der Banken in verschiedenen Höhen garantierten, haben Länder wie die Schweiz oder Ungarn nach den Angaben der Europäischen Kommission nicht in solche Garantien investiert (Abb. 2). Auch der Einsatz von Liquiditätshilfen und Rekapitalisierung fiel sehr unterschiedlich aus. Während zum Beispiel der britische Brown Plan maßgeblich aus Liquiditätshilfen bestand, haben Deutschland und Frankreich nicht direkt versucht, die Zahlungsfähigkeit ihrer Finanzinstitute aufzubessern, sondern über Einlagegarantien angestrebt, den Banken wieder private Anleihen auf den Kapitalmärkten zu ermöglichen. Auch der Aufkauf von Problemaktiva wurde nicht in jedem Land Teil der Bankenrettungspakete. Während die Schweiz oder Deutschland versuchten, potenziell wertlos Wer rettet die Banken? 21

4 gewordene Risikopapiere aufzukaufen oder über eigens geschaffene Institute abzuwickeln, sind in anderen Ländern faule Vermögenswerte bei den Banken verblieben. Selbst in den USA, deren Rettungspaket den Namen Toxic Asset Relief Plan trägt, ist nur ein kleiner Teil der Hilfe tatsächlich zum Aufkauf von Problemaktiva verwendet worden. Wer rettet wen? Wie kann man diese Unterschiede erklären? Ein erster Blick auf die Internationalisierung des Ban ken sektors zeigt, dass die Bedeutung der internationalen Vernetzung der Finanzinstitute nicht allein ausschlaggebend gewesen sein kann. Unabhängig davon, ob man die Internationalisierung Abb. 2 Ausgabenanteile für Rettungsmaßnahmen IRL 225,0 4,2 > CHE 24,9 1,1 7,6 GBR 9,5 14,7 2,6 BEL 16,3 6,1 4,2 USA 10,6 8,1 5,2 1,5 NLD 7,7 7,5 6,4 3,9 DEU SWE 7,1 1,6 0,4 8,8 0,2 > LVA 2,8 4,7 1,4 LUX 2,2 0,9 7,9 AUT 5,1 1,5 1,7 0,4 FRA 4,5 0,8 0,2 ESP 3,2 1,8 GRC 1,2 1,8 1,5 HUN DNK 2,6 0,3 0,3 0, Garantien Liquiditätshilfen Kapitalisierung Aufkauf von Problemaktiva Quelle: Europäische Kommission, Bank für Internationalen Zahlungsausgleich. Die Abbildung zeigt die prozentualen Anteile der unterschiedlichen Rettungsmaßnahmen an den Gesamtkosten der Bankenrettung eines Landes. Innerhalb der Balken erscheinen die Ausgaben der jeweiligen Interventionen in Bezug auf die Größe des Landes (als Prozent des BIP). 22 Aus der Forschung

5 Abb. 3 Ausgaben zur Bankenrettung und Internationalisierung des Bankensektors Bankenhilfe im Verhältnis zum BIP 5 Irland 4 Großbritannien Niederlande Belgien Australien Österreich Deutschland USA Schweden Spanien Frankreich Griechenland Portugal Luxemburg 0 Dänemark Internationalisierung des Bankensektors Quelle: Bank für Internationalen Zahlungsausgleich. Die Abbildung zeigt die Beziehung zwischen der Bankenhilfe (im Verhältnis zum BIP) und der Internationalisierung des Bankensektors (angegeben als die Summe der externen Vermögenswerte und Verbindlichkeiten eines Finanzsektors im Verhältnis zum BIP). in absoluten Zahlen oder durch das BIP geteilt (Abb. 3) anzeigt: Im Vergleich mit Nachbarstaaten in ähnlichen Situationen haben einige Länder deutlich mehr ausgegeben insbesondere Großbritannien und Irland und andere deutlich weniger zum Beispiel Dänemark und Luxemburg. Trotzdem zeigt sich, dass die Bedeutung des Bankensektors einen ersten Aufschluss über die Bankenhilfe geben kann. So sind vor allem die Länder, die keine oder kaum staatliche Mittel zur Bankenrettung zur Verfügung gestellt haben, keine Finanzzentren: Polen, Bulgarien, Rumänien oder Italien hatten bis zum Sommer 2009 kaum nennenswerte Ausgaben. Es besteht kein Zusammen hang zwischen der Konzentration des Bankensektors und der Höhe der Ausgaben. Lassen sich staatliche Hilfen daher vielleicht durch politische Einfluss nahme des Bankensektors erklären? Um diese Frage zu beantworten, müsste man sich die Einzelfälle im Detail anschauen. Auffällig ist aber, dass nicht Bankenländer an sich, sondern Staaten mit liberalen Wirtschaftsordnungen wie die USA, Großbritannien und Irland vergleichbar teure Rettungspläne ins Leben gerufen haben. Des Weiteren besteht kein Zusammenhang zwischen der Konzen tra tion des Bankensektors, gemessen als Anteil der fünf größten Finanz institute Wer rettet die Banken? 23

6 Abb. 4 Bedingungsbindung staatlicher Hilfe Bedingungsbindung 5 Österreich Großbritannien 4 Deutschland 3 Portugal Frankreich Belgien Niederlande USA Griechenland 2 Schweden 1 Luxemburg Slowenien Dänemark Ungarn Spanien Irland 0 Lettland Verhältnis Nothilfe BIP Quelle: Bank für Internationalen Zahlungsausgleich. eines Landes am Umsatz des Bankensektors, und der Höhe der Ausgaben. Sollte man meinen, dass Länder mit wenigen bedeutenden Banken besonders schnell in Rekapitalisierung investieren, wird man überrascht: Der Bezug zwischen Konzentration und Kapitalisierung ist sogar negativ! Finanzsysteme und institutionelle Beziehungen zwischen Banken und Politik Dennoch lohnt es sich, die einzelnen Hilfsmaßnahmen zu studieren, um Einsicht in die Logik der Rettungspakete zu erhalten. So sind zum In Finanzmarktord nun- Beispiel Liquiditätshilfen insbesondere in solchen Län dern ein wichtiger Kostenpunkt, in denen Finanzmärkte und nicht Bankkredite gen ist weniger das Über leben einzelner Banken als die Liquidität im für die Finanzierung der Wirtschaft ausschlaggebend sind, wie zum Beispiel in den USA und Großbritannien. Die Unterscheidung zwischen Wirtschaftssystemen, die sich auf Kapital marktfinanzierung Interbankenhandel von stützen (market-based finance), und solchen, die sich auf Bankkredite zentraler Bedeu tung. stützen (bank-based finance), ist somit hilfreich für die Einordnung von Rettungsaktionen. Wenn die reale Wirtschaft wie in Deutschland von der Kreditvergabefähigkeit der Banken abhängt, hat die Insolvenz dieser Banken direkte Auswirkungen auf die Produktionsfähigkeit des Landes. In Finanzmarktordnungen ist weniger das Überleben einzelner Banken als die Liquidität im Interbankenhandel von zentraler Bedeutung. 24 Aus der Forschung

7 Es ist also plausibel, dass die Rolle der Finanzinstitute in der Wirtschaftsordnung Hinweise auf die Art der Rettung gibt. Über das politische Gleichgewicht zwischen Banken und politischen Ent schei dungsträgern kann aber auch eine solche Systemunterscheidung keinen endgültigen Aufschluss geben. Dieses Gleichgewicht ergibt sich vielmehr aus einem Zusammenspiel von Faktoren wie dem Gewicht des Finanzsektors, der Größe der Banken und den Beziehungen zwischen der Finanz- und Politikelite eines Landes. Schaut man zum Beispiel auf die Bedingungsbindung staatlicher Hilfe, zeigt sich, dass vor allem große Länder eine Reihe von Auflagen im Gegenzug für staatliche Hilfe verlangen. Abbildung 4 stellt die Verbindlichkeit der Bankenrettung durch Addition der einzelnen Auflagen dar. Dazu gehören die Vergütungspolitik der Banken, Kreditvergabepflichten, Aufsichtsratsänderungen oder Anpassungen in der Kapitalstruktur des Bankenmodells. Ein Teil dieser Verpflichtungen geht auf die Wettbewerbskontrolle der Europäischen Union zurück: So genehmigt etwa die Europäische Kommission eine Kapitalisierung von Banken nur, wenn ein Plan der Bilanzreduktion und der Privatisierung vorliegt. Je nach Land kommen zu diesen Auflagen aber noch eine Reihe von anderen Pflichten hinzu, wie zum Beispiel die Vergütungsvorschriften in Deutschland, die Vorstandsgehälter in gestützten Banken bis höchstens Euro im Jahr erlauben. Da Bedingungen dem Ziel dienen, die Banken für die geleistete Hilfe zur Verantwortung zu ziehen, ist auffällig, dass in einigen Ländern mit hohen Auslagen Banken nur wenige oder gar keine Verpflichtungen im Gegenzug eingehen mussten. Dies ist vor allem in Irland, Spanien oder Schweden der Fall. Man kann nun vermuten, dass in solchen Ländern die Beziehungen zwischen der Finanzelite und der Politik direkter sind und die Bedingungen der Hilfe informell gefordert und durchgesetzt werden. Doch sind angesichts der Höhe der staatlichen Auslagen solche informellen Bindungen aus Sicht des Steuerzahlers bedenklich. Auch wenn nur eine detaillierte Studie der einzelnen Fälle letztlich Aufschluss über die Frage Wer profitiert von der Bankenrettung? geben kann, zeigt der internationale Vergleich, dass die Krise allein nicht ausreicht, um die Art der Intervention zu erklären. Für eine rein problemmotivierte Bankenrettung sind die Unterschiede selbst in ähnlichen Ländern zu groß erst recht auf einer Skala mit Milliardenbeträgen. Sowohl für Steuerzahler wie auch für Banken, die im internationalen Wettbewerb mit den gestützten Finanzinstituten stehen, ist es daher auch längerfristig unumgänglich, ihre Regierungen auf Rechtfertigung und Offenlegung der geleisteten Hilfe zu drängen. Wer rettet die Banken? 25

8 Zum Weiterlesen HASSEL, A. & LÜTZ, S.: Durch die Krise aus der Krise? Die neue Stärke des Staates. In: dms der moderne staat 2, (2010). HELLEINER, E., PAGLIARI, S. & CORNELIA WOLL ist Forscherin an der Sciences Po Paris und wissenschaftliche Mitarbeiterin am Max- Planck-Institut für Gesellschaftsforschung. Sie leitet eine Otto-Hahn-Nachwuchsgruppe. Nach dem Studium an der University of Chicago promovierte sie 2004 in einem binatio nalen Verfahren an der Sciences Po Paris und der Universität zu Köln. Ihr aktuelles Projekt zur Bankennothilfe verfolgt sie im Rah men eines Forschungsaufent halts am Center for European Studies der Harvard University. Forschungsinteressen: Internationale und vergleichende politische Ökonomie, Lobbying, Europäische Politik, Finanzmarktregulierung, Handelspolitik ZIMMERMANN, H.: Global Finance in Crisis: The Politics of International Regulatory Change. Routledge, London HODSON, D. & QUAGLIA, L. (HG.): The Global Financial Turmoil: European Perspectives and Lessons. Journal of Common Market Studies, Special Issue 47(5), LÜTZ, S.: Der Staat und die Globalisierung von Finanzmärkten: Regulative Politik in Deutschland, Großbritannien und den USA. Campus, Frankfurt a.m ROSAS, G.: Curbing Bailouts: Bank Crises and Democratic Accountability in Comparative Perspective. University of Michigan Press, Ann Arbor Aus der Forschung