6 Zusammenfassende Bewertung und Ausblick

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1 437 6 Zusammenfassende Bewertung und Ausblick Immer wieder scheitern Projekte zur Software-Gestaltung im Öffentlichen Dienst bzw. sie laufen nicht wie geplant ab. Dies ist für sich genommen nicht weiter überraschend, denn auch von den entsprechenden Projekten in der Privatwirtschaft wird nur der geringste Teil in der geplanten Zeit zu den geplanten Kosten mit dem festgelegten Leistungsumfang ausgeführt. Außerdem führen die meisten Projekte des Öffentlichen Dienstes zur Gestaltung von Software-Systemen sehr wohl zu brauchbaren Produkten, wenn auch zu höheren Kosten, zu einem späteren Zeitpunkt oder mit geringerer Leistungsfähigkeit als geplant. Die Schwierigkeiten solcher Projekte, deren Budget aus Steuergeldern finanziert wird, führt häufig zu einer großen Aufmerksamkeit bei denjenigen, die diese Steuergelder aufbringen müssen, also bei den Bürgern. Trotz der Tatsache, dass der Öffentliche Dienst mit gescheiterten Projekten nicht alleine steht, erschien es lohnenswert, die besonderen Bedingungen, unter denen die Gestaltung von Software-Systemen im Öffentlichen Dienst stattfindet, genauer im Hinblick auf solche Aspekte zu analysieren, die die Projekte erschweren und ihr Scheitern wahrscheinlicher machen. Die Arbeit fokussierte sich auf den Bereich der E-Administration als dem verwaltungsbezogenen Teil des E-Governments. Als durchgängiges Beispiel wurde aufgrund der beruflichen Tätigkeit des Verfassers das Vorhaben der Steuerverwaltungen der deutschen Länder und des Bundes zur einheitlichen Gestaltung ihrer Software-Systeme mit dem derzeitigen Namen KONSENS verwendet. Nach der Einleitung in die Arbeit (erstes Kapitel) wurden im zweiten Kapitel Grundlagen für die weiteren Betrachtungen gelegt, indem das Problemfeld der Gestaltung von Software-Systemen für E-Administration strukturiert und auf kritische Aspekte hin analysiert wurde. Hierbei wurde auf den Öffentlichen Dienst als solchen (z.b. mit seiner Aufteilung auf die verschiedenen Ebenen des Bundes und der Länder) eingegangen. Dann wurde die Gestaltung von Software-Systemen in und für den Öffentlichen Dienst im Rahmen von externen und internen E-Administration-Leistungen betrachtet. Anschließend wurden verschiedene

2 438 Problemkreise analysiert, die sich auf die Gestaltung von Software-Systemen auswirken. Dabei wurde zwischen Problemen des Öffentlichen Dienstes im Allgemeinen (z.b. Zuständigkeitsregelungen, Haushaltsgrundsätze, Möglichkeiten der Belohnung), solchen der E-Administration (z.b. Vorbehalt der Gesetzmäßigkeit, Kundenerwartungen) und entsprechend dem gewählten Beispiel Problemen der länderübergreifenden Zusammenarbeit der Steuerverwaltungen (z.b. Organisationsfreiheit als Machtfaktor für die Länder, Verfügbarkeit der Informationen als Daten in heterogenen Strukturen) unterschieden. Das dritte und vierte Kapitel beschäftigten sich mit der Frage, inwieweit der Einsatz von Projektmanagement eine Lösung für die festgestellten Probleme sein könnte. Im Hinblick auf diese Probleme wurde jeweils das Lösungspotenzial von Projektmanagement betrachtet. Auf der anderen Seite wurde auch untersucht, welche Risiken mit dem Einsatz von Projektmanagement verbunden sind. Während im dritten Kapitel nach einer kurzen allgemeinen Einführung in das Projektmanagement dessen Einsatz im Öffentlichen Dienst und für die Gestaltung von Software-Systemen noch getrennt betrachtet wurden, führte das vierte Kapitel diese beiden Bereiche in der Gestaltung von Software-Systemen für E-Administration zusammen. Insgesamt konnte festgestellt werden, dass der Einsatz von Projektmanagement sehr wohl im Hinblick auf einige der identifizierten besonderen Probleme ein Lösungspotenzial bietet. Allerdings ist dieses nicht ohne Weiteres nutzbar, sondern es bedarf bestimmter Maßnahmen sowohl im Hinblick auf den Einsatz von Projektmanagement als solchem, als auch im Hinblick auf dessen Einsatzumgebung. Im fünften Kapitel wurde der Ansatz eines verankerten Projektmanagements dargestellt. Dieser Ansatz betrachtet Organisationen, die nicht vollständig projektorientiert sind, sondern in denen sowohl eine Linienorganisation besteht, als auch Projekte durchgeführt werden. Er betont das Zusammenspiel zwischen den Projekten und deren Umgebung. Der Einsatz von Projektmanagement sollte aus dieser Umgebung erwachsen, ohne in ihr stecken zu bleiben. Nicht zuletzt im Hinblick auf das durchgängige Beispiel des Vorhabens KONSENS ist aber die Beschränkung auf eine Projekt-Umgebung nicht ausreichend. Daher wurde das Konstrukt einer virtuellen Behörde als ein Verbund von standortverteilten Organisationen (Behörden und ggf. Unternehmungen), die unter intensiver Nutzung

3 439 von IuK-Techniken an der gemeinsamen Erfüllung der Aufgaben einer Behörde arbeiten und nach außen als Einheit auftreten eingeführt. Hierfür wurde die Verankerung der 2. Ebene, nämlich zwischen der virtuellen Behörde und den beteiligten realen Behörden als notwendig erkannt. Für die Zusammenarbeit zwischen den beteiligten realen Behörden und der virtuellen Behörde wurde ein Subsidiaritätsprinzip vorgeschlagen, das einen Vorrang von Regelungen der realen Behörden immer da vorsieht, wo dies ausreichend ist. Unabhängig von der konkreten Einsatzumgebung wurde dargestellt, wie Grundsätze für eine solche Anwendung von Projektmanagement erstellt, angewendet und geschult werden können. Anschließend wurde wiederum der Bereich der Gestaltung von Software- Systemen für E-Administration fokussiert. Dabei wurde zunächst eine begriffliche Einordnung zum Vorhaben KONSENS vorgenommen. Sodann wurden konkrete Vorschläge für die Rollen, die Organisation, die Prozesse und die Techniken des Projektmanagements gemacht. Entsprechend dem Ansatz der Verankerung war diese Betrachtung aus Sicht des Projektmanagements aber nicht ausreichend. Sie wurde daher um Vorschläge zu wichtigen Bereichen (z.b. Softwaretechnik, Aufbau- und Ablauforganisation) in dessen Einsatzumgebung ergänzt. Der Ansatz eines verankerten Projektmanagements erweitert die klassische Sicht auf den Einsatz von Projektmanagement durch eine starke Betonung der Zusammenhänge mit dessen Einsatzumgebung. Nach Auffassung des Verfassers liegt in der fehlenden Beachtung dieses Aspektes ein wesentlicher Grund für das Scheitern von Projekten im Allgemeinen und solchen zur Gestaltung von Software für E-Administration im Besonderen. Als ein Beispiel hierfür sei die fiscus GmbH genannt, die nicht zuletzt an der fehlenden Verankerung mit den Steuerverwaltungen der Länder gescheitert ist. Ähnliches scheint auch für andere Projekte im öffentlichen oder halb-öffentlichen Bereich zu gelten, in denen Aufträge mehr oder weniger vollständig auf externe Unternehmungen übertragen wurden, ohne für deren Verankerung zu sorgen. Der hier vorgestellte Ansatz mit seinen vielen konkreten Vorschlägen zur Gestaltung von Grundsätzen und zu den Rollen, Prozessen und Techniken und Maßnahmen in der Einsatz-Umgebung sollte Behörden in die Lage versetzen, aufbauend auf soliden Kenntnissen des Projektmanagements eigene Grundsätze zu entwickeln und einzuführen, um Projekte erfolgreich auszuführen. Der Ansatz leidet

4 440 darunter, dass seine Tragfähigkeit in der Praxis noch nicht erwiesen ist. Die Hürde zur Erbringung dieses Tragfähigkeitsnachweises ist recht hoch, da eine Einführung für wenige Projekte oder für bestimmte Organisationseinheiten als nicht zielführend angesehen wird Somit müsste eine gesamte Organisation von der Sinnhaftigkeit überzeugt werden. Dies überstieg die Möglichkeiten, die im Rahmen einer Dissertation verfügbar waren. Insbesondere für das Vorhaben KON- SENS finden sich aber viele Empfehlungen, die zur Veränderung bisheriger Vorgehensweisen führten sollten. Ein erster Schritt wird sein, dass das Projekt zur Ablösung der papierenen Lohnsteuerkarte durch elektronische Kommunikation (ElsterLohn II), dessen Projektleitung im Verantwortungsbereich des Verfassers angesiedelt ist, nicht am Stück fremdvergeben wird, sondern dass seine Verankerung gewährleistet werden wird. Weiterhin wird der Verfasser versuchen, die Empfehlungen zur Software-Architektur in die von ihm geleitete KONSENS- Architektursteuerung einfließen zu lassen. Diese aspektweise Berücksichtigung kann natürlich auch durch andere Behörden und zum Teil auch Unternehmungen erfolgen. Wenn eine Behörde von der Umsetzung des dargestellten Ansatzes in seiner Gesamtheit überzeugt werden konnte und dies getan hat, sollte nach einiger Zeit, z.b. einem Jahr, eine Überarbeitung der hiesigen Vorschläge auf Basis der gemachten Erfahrungen erfolgen. Der Verfasser würde sich daher über die Kontaktaufnahme zum Erfahrungsaustausch und zur Übermittlung von Feedback zur Praxistauglichkeit des vorgestellten Ansatzes sehr freuen. Neben der praktischen Erprobung des hier vorgestellten Ansatzes sollten auch die theoretischen Grundlagen weiterentwickelt werden. So sollte ergänzend zur hier erfolgten Fokussierung auf den Öffentlichen Dienst die Übertragbarkeit auf private Unternehmungen, auf virtuelle Unternehmungen und auf andere Formen der Kooperation untersucht werden. Für den Öffentlichen Dienst könnte eine gezielte Betrachtung von Organisationsprojekten als weiterer wichtiger Bereich, in dem im Öffentlichen Dienst Projektarbeit praktiziert wird, erfolgen. Ganz entsprechend der Verankerung, die auch eine permanente Berücksichtigung von Veränderung in der Umwelt betont, muss eine Weiterentwicklung des hier vorgestellten Ansatzes dann erfolgen, wenn sich die Grundlagen verändern, 1073 Zur Begründung sei auf die Ausführungen zur Pilotierung im Abschnitt verwiesen.

5 441 indem zum Beispiel das Dienstrecht angepasst wird oder die Einführung der Doppik auch im hier betrachteten Bereich der Länder erfolgt ist. Entsprechend müsste auch vor einer Übertragung auf den Bereich der Kommunen zunächst analysiert werden, inwieweit bei diesen die hier dargestellte Ausgangslage ebenfalls gegeben ist. Abschließend lässt sich feststellen, dass bei zunehmendem Wettbewerb im Öffentlichen Dienst, der im Rahmen einer E-Administration durch Kostenreduzierungen und Nutzensteigerungen gekennzeichnet ist, ein systematisches Projektmanagement bei der Gestaltung von Software-Systemen eine notwendige Voraussetzung für erfolgreiche Projekte sein wird. Der hier vorgestellte integrative Ansatz in Form eines verankerten Projektmanagements könnte hierzu einen entscheidenden Beitrag leisten.

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