Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht I (Staatsorganisationsrecht) Fall 3: Bundesstaat

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1 Institut für Öffentliches Recht Wintersemester 2007/2008 Universität Augsburg Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht I (Staatsorganisationsrecht) Fall 3: Bundesstaat Teil 1: Die Pluralität der politischen Leitungsgewalt im Bundesstaat ergibt sich daraus, dass sich die staatliche Gewalt nicht einheitlich vom Bundesvolk ableitet, sondern zum Teil allein in Rückbindung an das jeweilige Landesvolk steht. Die Legitimationsbasis staatlichen Handelns liegt damit nicht nur im Bundesvolk, sondern auch in den je für sich nebeneinander stehenden Landesvölkern. Diese haben in erheblichem Umfang eigenständige, unabgeleitete letztverbindliche Entscheidungsrechte. Hieraus folgt, dass im Nebeneinander der Bundesländer verschiedene politische Gestaltungsvorstellungen je nach den Mehrheitsverhältnissen im jeweiligen Land zum Durchbruch kommen. Es gibt insoweit keine einheitliche Staatswillensbildung, sondern eine Konkurrenz in der Staatswillensbildung zwischen den verschiedenen Ländern und dem Verhältnis von Land zu Bund. Die Herausforderungen einer föderalen Struktur liegen darin, diese Pluralität der politischen Leitungsgewalt einerseits zum Tragen kommen zu lassen und zu ermöglichen und sie andererseits aber doch auch soweit zu übergreifen, dass die Pluralität nicht zu einem Auseinanderdriften führt. 1. Allgemeine Zuständigkeitsverteilung zwischen dem Bund und den Ländern Die Frage der Balance zwischen Pluralität und Einheitlichkeit entscheidet sich in der Zuständigkeitsverteilung. In allgemeinster Weise ist die Zuständigkeitsverteilung zwischen dem Bund und den Ländern in Art. 30 GG geregelt. Nach Art. 30 GG ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Dadurch wird eine allgemeine, aber widerlegbare Zuständigkeitsvermutung für die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern zugunsten der Länder ausgesprochen. Die Zuständigkeit der Länder ist prinzipiell unbegrenzt: Dem Bund müssen dagegen die Zuständigkeiten im Grundgesetz besonders eingeräumt sein. Art. 30 ist jedoch ungeachtet ihres prinzipiellen Charakters nur eine Auffangnorm. Im Einzelnen ist die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern je nach Funktionen getrennt geregelt. Auch hier werden dem Grundsatz nach zunächst die Länder als zuständig angesehen. Für die Gesetzgebung ergibt sich dieses und die weitere Zuständigkeitsverteilung aus Art. 70 ff. GG, und für die Verwaltung aus den Art. 83 ff. GG.

2 2. Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Diese Kompetenzvermutung zugunsten der Länder bedeutet, dass der Bund einen im Grundgesetz niedergelegten Kompetenztitel vorweisen muss, um ein Gesetz erlassen zu können. Ist dies nicht möglich, so kommt dem Bund keine Gesetzgebungszuständigkeit zu. Es bedarf dann nicht mehr des Nachweises, dass die Länder zuständig sind; denn die Landeskompetenzen sind nicht einzeln niedergelegt, sondern folgen aus der Zuständigkeitsvermutung des Art. 70 Abs. 1 GG. Rechtstechnisch wird dabei ein Regel-Ausnahmeverhältnis zugunsten der Länder festgelegt. Die dem Bund zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen werden in Katalogen aufgeführt, wobei zwischen Gegenständen der ausschließlichen und der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes zu unterscheiden ist. Sofern sich im Katalog der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen (Art. 73 GG) ein Kompetenztitel findet, hat der Bund ohne weitere andere Voraussetzungen immer die alleinige Gesetzgebungskompetenz. Die meisten, und auch die bedeutendsten Kompetenztitel finden sich jedoch im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 GG). Sachliche und zeitliche Sperrwirkung gegenüber Landesgesetzen entfaltet ein Bundesgesetz, das sich auf einen Kompetenztitel der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz stützt nur dann, wenn durch dieses Gesetz die Materie des Kompetenztitels auch abschließend - kodifikatorisch - geregelt ist. Liegt eine solche abschließende Regelung vor, so ist eine Gesetzgebungstätigkeit eines Landes auf diesem Gebiet ausgeschlossen, und zwar auch dann, wenn das Bundesgesetz für einzelne Sachverhalte eine Regelung bewusst nicht trifft. Gesetzgeberisches Tätigwerden des Bundes im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung steht für eine ganze Reihen von Kompetenztiteln jedoch unter dem Vorbehalt der Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung (Art. 72 Abs. 2 GG). Diese auf den ersten Blick bedeutsame Einschränkung der Bundesgesetzgebungskompetenz zu Gunsten der Länder hatte in der Vergangenheit zwar keine große Rolle in der der Verfassungsrealität Bundesrepublik gespielt. In neueren Entscheidungen (zum Altenpflegegesetz, Kampfhundegesetz, Junior-Professur, Studiengebühren) hat das BVerfG jedoch dem Bund die Kompetenz mangels Erforderlichkeit einer bundeseinheitlichen Regelung abgesprochen. Mit der Föderalismusreform wurde die Rahmengesetzgebung des Bundes (ex Art. 75 GG) abgeschafft und die Regelung der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit in Art. 72 GG überarbeitet. Seitdem gibt es drei Arten konkurrierender Gesetzgebungskompetenzen des Bundes: Erstens Materien, in denen der Bund eine Regelung nur treffen kann, wenn eine bundeseinheitliche Regelung zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht (Art. 72 Abs. 2 GG). Zweitens Materien, in denen er ohne eine solche Erforderlichkeit gesetzgebungskompetent ist. Drittens eine konkurrierende Kompetenz des Bundes mit Abweichungsvorbehalt der Länder (Art. 72 Abs. 3 GG), die vor allem Bereich der ehemaligen Rahmenge-

3 setzgebung erfassen. Inwieweit dies in der Verfassungspraxis zu einer Relativierung der Bundeskompetenzen führt, wird sich noch zeigen. Würdigt man dieses hinsichtlich der Frage einer Pluralität der politischen Leitungsgewalt, so ergibt sich, dass dem rechtlichen Prinzip nach das Grundgesetz auch für die Gesetzgebung von einer Pluralität der Gestaltungsvorstellungen ausgeht. Allerdings bleibt bei näherem Besehen doch festzustellen, dass die im Einzelnen dann aufgeführten Kompetenzen des Bundes doch außerordentlich weit reichen und den Ländern nur noch in wenigen Bereichen einen tatsächlichen Gestaltungsspielraum belassen. Die Abweichungskompetenz der Länder auf der Grundlage der Föderalismusreform könnte dem entgegenwirken; sie ist jedoch als Gegenausnahme von der gesetzlichen Ausnahme der Zuständigkeit des Bundes gegenüber der Regelzuständigkeit der Länder aufgrund ausdrücklicher Kompetenznormen zu sehen. Von einer tatsächlichen Pluralität kann im Bereich der Gesetzgebung jedenfalls bisher nur sehr eingeschränkt die Rede sein. Tatsächlich werden die meisten Bereiche bundeseinheitlich und damit eben nicht plural geregelt. Diese Entwicklung prägt auch die Änderungsgeschichte des Grundgesetzes, in deren Verlauf dem Bund immer weitere Kompetenzen zugesprochen wurden. Zwar versuchte man, dem durch die letzte Grundgesetzänderung entgegenzusteuern, indem man den Art. 72 und den inzwischen gestrichenen Art. 75 GG verschärfte. Auch die Föderalismusreform mit der Auflösung der Rahmenkompetenz und der Einführung der Abweichungskompetenz ist insoweit als Versuch zu verstehen, den Ländern Gestaltungsspielraum zurückzugeben. Hinzu kommt, dass selbst in den Bereichen, in denen die Länder bedeutsame Gesetzeskompetenzen haben (nunmehr auch hinsichtlich der Abweichungsmöglichkeit), sich diese gehalten sehen, ihre Gesetzgebung aufeinander abzustimmen (vgl. insbesondere die Verwaltungsverfahrensgesetze; eine weitgehende Konvergenz findet man auch - freilich mit Einschränkungen - im Polizeirecht und Schulrecht; selbst im Gemeinderecht lässt sich ähnliches beobachten). Die Vermutung der Kompetenz der Länder ist im Bereich der Gesetzgebung damit eher gesetzestechnischer, nicht jedoch substantieller Art. 3. Verteilung der Verwaltungskompetenzen bei der Ausführung der Bundesgesetze Anders verhält sich die bei der Verteilung der Verwaltungskompetenzen. Hier ordnet das Grundgesetz den Ländern auch der Sache nach weitreichende Kompetenzen zu, so dass hier in wesentlich weiterem Umfang von einer Pluralität der politischen Leitungsgewalt gesprochen werden kann. a) Ausführung als landeseigene Angelegenheiten Nach Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Die Ausführung von Bundesgesetzen als landeseigene Angelegenheit ist auch in der Sache der Regelfall. Andere Regelungen trifft das Grundgesetz nur in begrenztem Umfang. Die Anwendbarkeit des Art. 85 GG betrifft

4 nur wenige Bereiche (siehe unten), und auch eine eigene Bundesverwaltung gibt es nur für wenige Materien (siehe unten). Die ganz überwiegende Anzahl der Bundesgesetze werden dementsprechend tatsächlich von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt, und zwar auch dann, wenn es sich um Bundesgesetze handelt, die substantielle Interessen des Gesamtstaates betreffen, wie etwa das Staatsangehörigkeitsrecht. Unter Ausführung von Bundesgesetzen ist die gesamte verwaltungsmäßige Ausführung und Anwendung des Gesetzes zu verstehen. Die Ausführung der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit bedeutet für die Ländern einen ganz erheblichen Gestaltungsspielraum, in dessen Folge mit vollem Recht von einer Pluralität der politischen Leitungsgewalt im Bundesgebiet die Rede sein kann. Die Ausführung berechtigt zunächst zur Einrichtung entsprechender Behörden und des Verfahrens. Schon dieses allein erlaubt es, bei der Umsetzung der Bundesgesetze sehr verschiedene Akzente zu setzen und damit politische Leitung in verschiedener Weise zu verwirklichen. Zur Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder gehört aber auch, das Personal auszuwählen, einzustellen und nach den eigenen Vorstellungen fortzubilden. Die Ausstattung von Behörden, die Dichte von Behörden, Kontrollabläufe innerhalb der Behörden sowie die Aufsicht gegenüber dem Bürger liegen in der Hand der jeweiligen Länder. Ein wichtiger Gestaltungsraum ergibt sich hierbei auch durch die mit der Verwaltungskompetenz verbundene Auslegungskompetenz der Verwaltung sowie der Möglichkeit, die Fragen mitzuentscheiden, die gesetzlich gar nicht geregelt sind. Entscheidend ist, dass die Länder insoweit - von wenigen, substantiell begrenzten Ausnahmen abgesehen (siehe unten 4.) - hier keinerlei Weisungen oder sonstigen Einflussnahmen durch den Bund ausgesetzt sind. Dieses führt dazu, dass bei der Ausführung der Bundesgesetze tatsächlich ein Nebeneinander politischer Gestaltungsvorstellungen zum Tragen kommen kann und die These der Pluralität der politischen Leitungsgewalt zutrifft. b) Ausführung im Auftrag des Bundes Nicht in dem gleichen Umfang kann bei den Materien von einer Pluralität der Leitungsgewalt die Rede sein, die unter die Bundesauftragsverwaltung fallen und demnach durch Art. 85 GG geregelt sind. Es handelt sich hierbei um eine Landesverwaltung nach Weisung des Bundes. Im Bereich der Auftragsverwaltung sind die Kompetenzen verteilt. Dem Land steht nur die Wahrnehmungskompetenz unentziehbar zu, während ihm die Sachkompetenz von vornherein nur unter dem Vorbehalt der Inanspruchnahme durch den Bund zusteht. Art. 85 GG sieht Regelungen über Behördeneinrichtungen, den Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften und Weisungen des Bundes sowie die Bundesaufsicht im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung vor. Die Bundesauftragsverwaltung ist dabei aber allein in den im GG ausdrücklich vorgesehenen Fällen zulässig, und zwar - fakultativ - im Bereich der Verteidigung (Art. 87 b GG), der Kernenergie (Art. 87 c GG) und des Luftverkehrs (Art. 87 d GG) sowie bei der Verwaltung der Bundesfernstraßen (Art. 90 GG). Durch diese Begrenzung der Bundesauftragsverwaltung auf wenige Ma-

5 terien bleibt das Prinzip der grundsätzlichen Zuständigkeit der Länder für die Verwaltung unangetastet. c) Bundeseigene Verwaltung Bundeseigene Verwaltung i. S. d. Art. 86 GG liegt vor, wenn der Bund die Gesetze durch eigene Verwaltungsbehörden des Bundes (unmittelbare Bundesverwaltung), oder durch bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts ausführt. Bundeseigene Verwaltung ist nur insoweit zulässig, als das Grundgesetz sie ausdrücklich vorsieht oder zulässt. Nach der Regelungstechnik des GG spricht die Vermutung für die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder; jeder andere Verwaltungstyp muss durch das Grundgesetz bestimmt oder zugelassen sein. Die Gegenstände der Bundesverwaltung finden sich in Art. 87 GG. Die bundeseigene Verwaltung betrifft auch im Ergebnis nur wenige Fälle. Eine Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau bleibt auf ganz wenige Bereiche beschränkt. In Form von Oberbehörden und Ministerium ist demgegenüber die Bundesverwaltung zwar ausgebaut. Sie lässt jedoch die Ausführung der Gesetze durch die Länder unberührt und führt insbesondere nicht dazu, dass die Bundesverwaltung der Landesverwaltung gegenüber übergeordnet und zu Weisungen berechtigt wäre. d) Vollzug der Landesgesetze Die Landesgesetze werden durch die Verwaltungsbehörden der Länder ausgeführt. Hierzu kann das Grundgesetz gar keine Regelungen enthalten. Die Einrichtung der Behörden obliegt der Landesgesetzgebung. 4. Begrenzung der Pluralität durch Verfahrensgestaltung. Verwaltungsvorschriften und Aufsichtsmöglichkeiten Die Freiheit der Länder bei der Ausführung der Bundesgesetze und die hierdurch bedingte Pluralität der politischen Leitungsgewalt reicht weit, ist aber nicht unbegrenzt. Zusammengehalten werden die Verwaltungsstrukturen zum einen durch die Anforderungen des Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 GG sowie durch die Anforderungen des Art. 33 i. V. m. mit den beamtenrechtlichen Regelungen. Auch die Grundrechte kann man letztlich hier nennen. Diese Regelungen stellen sicher, dass ungeachtet aller Eigenständigkeit zwischen den Verwaltungen der verschiedenen Länder eine gewisse Homogenität besteht. Sie betrifft die Verwaltungsstrukturen auch insoweit, als sie der Ausführungen von Landesgesetzen dienen. Diesbezüglich enthält das Grundgesetz keine eigenen Regelungen. Die Befugnis der Länder zur Ausführung ihrer eigenen Gesetze ergibt sich damit unmittelbar aus Art. 30 GG. Für die Ausführung der Bundesgesetze ergaben sich bisher noch weitere Möglichkeiten, einer zu weitgehenden Pluralität bei der Ausführung der Bundesgesetze seitens des Bundes entge-

6 genzuwirken. Zum einen kann der Bund in den jeweiligen Gesetzen Regelungen zur Behördenorganisation oder zum Verwaltungsverfahren treffen; der Bundesrat als Länderkammer musste nach 84 Abs. 1 Hs. 2 GG a.f. solchen Regelungen zustimmen. Nach der Föderalismusreform ist eine Zustimmung nicht erforderlich; vielmehr können die Länder von der bundesgesetzlichen Regelung abweichen (Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG n.f.; beachte jedoch Art. 125b Abs. 2 GG). Für den Ausschluss der Abweichungsmöglichkeit muss die Zustimmung allerdings erteilt werden, zudem muss ein besonderes Bedürfnis für eine solche Regelung bestehen (Art. 84 Abs. 1 S. 5, 6 GG n.f.). Mit Zustimmung des Bundesrats kann der Bund weiterhin Verwaltungsvorschriften erlassen (Art. 84 Abs. 2 GG). Wichtig ist, dass solche bundeseinheitlichen Anleitungen, die nicht nur die Recht-, sondern auch die Zweckmäßigkeit betreffen können, nur in allgemeiner Form möglich sind. Eine Weisungsbefugnis für den Einzelfall ergibt sich hieraus nicht. Hinsichtlich der Rechtmäßigkeit stehen dem Bund darüber hinaus im Rahmen des Art. 84 aber auch noch weitere Möglichkeiten zur Verfügung. Er kann nach Art. 84 Abs. 3 Beauftragte entsenden, die sich über die Ausführung der Bundesgesetze durch das jeweilige Land informieren. Hieraus wird weiterhin hergeleitet, dass der Bund allgemein einen Anspruch auf Information über die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder hat. Dieser Anspruch auf Information umfaßt aber nicht das Recht auf Aktenvorlage und schon gar nicht ein Recht zur Anweisung im Einzelfall (die Ausnahme des Art. 84 Abs. 5 ist eine - im Grunde systemsprengende - Ausnahmebestimmung, die mangels gesetzlicher Aktualisierung so gut wie gar nicht zum Tragen kommt). Ist der Bund oder ein Land der Auffassung, die Bundesgesetze würden rechtswidrig ausgeführt, so ist er auf den beschwerlichen Weg verwiesen, zunächst den Bundesrat diesbezüglich anzurufen und dann erforderlichenfalls das Verfassungsgericht hiermit zu befassen. Auch an dieser Regelung wird deutlich, dass die Pluralität der politischen Leitungsgewalt für den Bereich der Verwaltung vom Grundgesetz ernsthaft gewollt wird und dem Bund nur insoweit eine einheitswahrende Kompetenz zugesprochen ist, als dieses unbedingt erforderlich ist. 5. Zusammenfassung Es bleibt festzuhalten, dass der Bundesstaat tatsächlich, wie K. Stern schreibt, eine Pluralität der politischen Leitungsgewalt begründet. Rechtstechnisch gilt das sowohl für den Bereich der Gesetzgebung als auch für den Bereich der Verwaltung. Durch die nähere Ausgestaltung des Grundgesetzes war demgegenüber die Pluralität der politischen Leitungsgewalt im Bereich der Gesetzgebung bisher deutlich begrenzt; die nunmehr für bestimmte Bereiche eingeräumte Abweichungskompetenz der Länder könnte die Pluralität insoweit steigern. Im Bereich der Verwaltung ist eine solche Pluralität nach der alten und nach der neuen Regelung in weitem Umfang ermöglicht. Aus diesem Ineinander ergibt sich eine politisch tragbare Balance zwischen Pluralität und Einheitlichkeit. Teil 2:

7 In Betracht kommt ein Bund-Länder-Streit vor dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG. A) Zulässigkeit I. Antragsberechtigung Antragsteller müsste nach 68 BVerfGG die Landesregierung sein. Der Antrag müsste sich gegen die Bundesregierung richten, nicht nur gegen den einzelnen Minister, der die Weisung erlassen hat, 68 BVerfGG. II. Antragsgegenstand Möglicher Antragsgegenstand eines Bund-Länder-Streits ist gemäß 69 i. V. m. 64 Abs. 1 BVerfGG jede Maßnahme bzw. jedes Unterlassen. Eine Maßnahme ist jedes rechtserhebliche Verhalten. Die Weisung des Bundes gegenüber dem Land ist damit ein möglicher Antragsgegenstand. III. Antragsbefugnis, 69 i. V. m. 64 Abs. 1 BVerfGG Für die Zulässigkeit des Antrags muss die konkrete Verletzung eines verfassungsmäßigen Rechts geltend gemacht werden und als möglich aufgewiesen werden. Maßgeblich ist insoweit nicht ein spezifisches Recht der antragstellenden Landesregierung als Landesregierung, sondern ein Recht des Landes (der Bund-Länder-Streit enthält damit einen Fall der gesetzlichen Prozessstandschaft). Das Land beruft sich auf eine mögliche Verletzung seiner Verwaltungskompetenzen bei der Ausführung von Bundesgesetzen. Solche Kompetenzen (und in diesem Sinne Rechte) sind dem Land durch Art. 83 f. GG und durch Art. 85 GG vom Grundsatz her zugewiesen. Soweit die Weisung gegen diese Kompetenzen verstößt, erscheint eine Verletzung von verfassungsrechtlichen Kompetenzen damit zumindest möglich. Eine Antragsbefugnis ist von daher zu bejahen. IV. Frist Nach 69, 64 Abs. 3 BVerfGG ist eine sechsmonatige Frist einzuhalten. V. Form Der Antrag müsste gemäß 23 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG schriftlich beim Bundesverfassungsgericht eingereicht und gemäß 23 Abs. 1 Satz 2 und 69, 64 Abs. 2 BVerfGG begründet werden.

8 Zwischenergebnis: Der Antrag wäre danach zulässig. B) Begründetheit Der Antrag wäre begründet, wenn der Bund durch die seitens des Bundesverkehrsministers ausgesprochene Weisung Rechte des Landes L verletzt, 69, 67 Satz 1 BVerfGG (a.a. vertretbar: Verstoß gegen die Vorschrift ausreichend). I. Rechtsgrundlage Rechtsgrundlage für die Weisung könnte hier Art. 85 Abs. 3 GG sein. Bei der Verwaltung der Bundesautobahnen handelt es sich nach Art. 90 Abs. 2 GG um Bundesauftragsverwaltung i. S. d. Art. 85 Abs. 1 S. 1 GG. II. Formelle Verfassungsmäßigkeit 1. Zuständigkeit Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG ermächtigt die zuständigen obersten Bundesbehörden zur Erteilung der Weisung. Im Bereich der Bundesfernstraßen ist demnach der Bundesverkehrsminister zuständig. 2. Verfassungsmäßigkeit des Verfahrens Aus dem ungeschriebenen Grundsatz der Bundestreue oder Pflicht zum bundes- bzw. länderfreundlichen Verhalten lässt sich folgern, dass grundsätzlich im Weisungsverfahren Regelungen der gegenseitigen Rücksichtnahme einzuhalten sind. Hierzu gehört insbesondere, dass dem betroffenen Land hinreichend Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wird und dessen Vorbringen gehört und erwogen wird. Auch zählt hierzu, dass die Weisungen in sich hinreichend klar und für eine Fachbehörde soweit verständlich sind, dass sie vollzogen werden können. Vorliegend hatte das Land hinreichend Gelegenheit, seine Position vorzubringen. Auch erfolgte die Weisung laut Sachverhalt in detaillierter Weise. Verfahrensrechtlich ist gegen die Weisung damit nichts zu sagen. III. Materielle Verfassungsmäßigkeit 1. Grundsätzlicher Umfang des Weisungsrechts Die gemäß Art. 85 Abs. 3 zulässigen Weisungen der Bundesbehörden gegenüber den Ländern erstrecken sich gemäß Art. 85 Abs. 4 Satz 1 sowohl auf die Gesetzmäßigkeit als auch auf die Zweckmäßigkeit. Damit kann sich vorliegend der Bund auch dann gegenüber dem Land durch-

9 setzen, wenn der Autobahnbau zwar nicht gesetzlich geboten, aber durch das Gesetz zumindest erlaubt ist. 2. Begrenzung der Weisungen auf die bloße Sachentscheidung? Erwägen lässt sich, ob die Weisungsbefugnis allein die definitive Sachentscheidung betrifft, oder ob sie auch das Verwaltungsverfahren selbst und die hierbei vorzunehmenden Sachverhaltsermittlungen und Aufklärungsmaßnahmen umfaßt. Vertretbar ist es hier, darauf abzustellen, dass auch die Bundesauftragsverwaltung eine Verwaltung durch die Länder bleibt, die diese zwar im Auftrag des Bundes aber doch in eigenem Namen durchführen. Von daher lässt sich argumentieren, dass dann wenigstens die Vorbereitung der Entscheidung zunächst in die Kompetenz der Länder fallen muss. Das Bundesverfassungsgericht und ihm folgend die herrschende Lehre lehnen eine solche Sichtweise allerdings - zu Recht - ab. Letztentscheidung und Vorbereitung der Entscheidung lassen sich nicht hinreichend trennen und bilden eine zusammengehörige Einheit. Insoweit umfaßt die Weisungsbefugnis nicht nur die definitive Schlußentscheidung, sondern auch das Verwaltungsverfahren im Vorfeld. Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet insoweit zwischen Sachkompetenz und Wahrnehmungskompetenz : Den Ländern steht verfassungsrechtlich allein die Wahrnehmung, das heißt die Ausführung der entsprechenden Verwaltungsaufgaben zu. Zu der Wahrnehmungskompetenz gehört auch das Recht, selbständig zu handeln, soweit keine Vorgaben des Bundes gegeben sind. Soweit der Bund sich in die Entscheidungen aber einmischt, verfügt das Land über keinerlei Sachkompetenz mehr. Die Sachkompetenz liegt insoweit dann allein und umfassend, also auch das Verfahren betreffend, beim Bund. 3. Einwand der Rechtswidrigkeit der Weisung? Selbstverständlich darf der Bund nur solche Weisungen erteilen, die von dem auszuführenden Bundesgesetz gedeckt sind. Fraglich ist jedoch, ob sich ein Land gegenüber rechtswidrigen Weisungen unter Berufung auf eigene Rechte zur Wehr setzen kann. Denn selbst wenn eine Weisung rechtswidrig ist, folgt hieraus noch nicht zugleich auch eine Verletzung gerade von Rechten des angewiesenen Landes. Rückgreifend auf die Unterscheidung von Sach- und Wahrnehmungskompetenz lehnt denn das Bundesverfassungsgericht eine Berufung auf eigene Rechte des Landes aus Art. 85 gegenüber Weisungen des Bundes ab. Das Land kann durch eine Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG nur dann in seinen Rechten verletzt sein, wenn gerade die Inanspruchnahme der Weisungsbefugnis selbst gegen die Verfassung verstößt. Nicht maßgeblich soll demgegenüber sein, dass das Land durch die Weisung eventuell zu rechtswidrigem Handeln gezwungen wird. Das Land hat dem Bund gegenüber also kein einforderbares Recht, dass seine Weisungen dem Gesetz entsprechen. Zur Sachkompetenz gehört insoweit auch die Auslegungskompetenz. Das Land soll sich somit Weisungen nicht unter Berufung auf eine andere Auslegung des Gesetzes entgegen-

10 stellen und damit eine Durchführung der ihm aufgetragenen Maßnahmen verzögern können. (Selbstverständlich betrifft diese Frage nur das Innenverhältnis zwischen Bund und Land; führt das Land die rechtswidrige Weisung auftragsgemäß aus, können sich Bürger selbstverständlich hiergegen zur Wehr setzen.) 4. Berufung auf Verfassungswidrigkeit der Weisung? Fraglich ist weiter, ob sich das Land dann aber zumindest auf die Verfassungswidrigkeit einer Weisung berufen kann. Das Bundesverfassungsgericht lehnt dieses ebenso ab wie eine Berufung auf eine einfachgesetzliche Rechtswidrigkeit. Es erkennt insoweit nur einen Vorbehalt: Wenn die Weisung offensichtlich in keiner Weise und für jeden erkennbar grob rechtswidrig wäre, dann könne das Land die Befolgung der Weisung verweigern und sich hier gegenüber auch gerichtlich berufen. Für einen solchen Fall einer offensichtlichen flagranten Verfassungswidrigkeit der Weisung ist in vorliegendem Sachverhalt jedoch nichts ersichtlich. 5. Verhältnismäßigkeit Fraglich ist, ob die Weisung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen muss. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gilt indes nicht ohne weiteres für das Verhältnis zwischen Bund und Ländern, sondern betrifft als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips das Staat-Bürger- Verhältnis. Es dient der Gewährleistung von Freiheit, nicht aber der Abgrenzung von Kompetenzen. Zwar mag in gewissen Konstellationen der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch zwischen verschiedenen staatlichen Rechtsträgern gelten. Jedenfalls aber findet er keine Anwendung auf die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Land im Bereich der Verwaltungsbefugnisse. Die Regelung des Art. 85 wird nicht in der Weise relativiert, dass Weisungen nur nach Maßgabe der Erforderlichkeit und Angemessenheit zulässig wären. 6. Bundestreue Der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens kann in gleicher Weise nicht dazu herangezogen werden, im Grundgesetz näher bezeichnete Kompetenzen zu korrigieren. Aus ihm lassen sich durchaus Anforderungen hinsichtlich des Verfahrens entwickeln (siehe oben). Eine substantielle Begrenzung der sich aus Art. 85 Abs. 3 ergebenden Weisungsbefugnis enthält dieser Grundsatz nicht. Ergebnis: Eine Bund-Länder-Streitigkeit wäre zulässig, aber unbegründet.