Aargauische Volksinitiative der SVP "Für die Stärkung der Schule Aargau!"

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1 Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 24. August Aargauische Volksinitiative der SVP "Für die Stärkung der Schule Aargau!" Sehr geehrter Herr Präsident Sehr geehrte Damen und Herren Der Staatskanzlei sind am 27. November 2008 die Unterschriftenbogen der Volksinitiative der SVP "Für die Stärkung der Schule Aargau!" mit 5'901 gültigen Unterschriften eingereicht worden. Die Initiative hat folgenden Wortlaut: Zur Stärkung der Schule Aargau sind gesetzgeberische Massnahmen mit folgenden Zielen zu treffen: "Die bestehende Struktur der Schule Aargau wird gestärkt. Kindergarten, Primarschule und dreigliedrige Oberstufe mit Bezirks-, Sekundar- und Realschule bleiben erhalten. Die Realschule wird besonders gefördert. Lehrpläne, Lehrmittel und Bildungsziele werden mit den anderen Kantonen abgestimmt." Wir unterbreiten Ihnen Bericht und Antrag zur Volksinitiative zur Beschlussfassung. Zusammenfassung Die vorliegende Volksinitiative "Für die Stärkung der Schule Aargau!" genügt den Formvorschriften. Das Initiativbegehren ist als allgemeine Anregung zu verstehen und genügt den Erfordernissen der Einheit von Form und Materie. Die Initiative ist deshalb als gültig zu erklären. Entsprechend der Übereinkunft zwischen dem Regierungsrat und dem Initiativkomitee soll die Volksinitiative "Für die Stärkung der Schule Aargau!" gemeinsam mit der zweiten Beratung der Vorlage "Stärkung der Volksschule" im Grossen Rat behandelt werden. Falls die Volksinitiative "Für die Stärkung der Schule Aargau!" nicht zurückgezogen wird, soll sie gemeinsam mit der Vorlage "Stärkung der Volksschule" in der ersten Hälfte des Jahrs 2012 zur Volksabstimmung gebracht werden. Die Volksinitiative "Für die Stärkung der Schule Aargau!" hat zusammen mit der Ablehnung der Schulreformvorlage im Jahr 2009 dazu geführt, dass der regierungsrätliche Vorschlag zur Stärkung der Volksschule ausgearbeitet wurde. Aus Sicht des Regierungsrats sind mit

2 - 2 - der Vorlage zur Stärkung der Volksschule die Anliegen der Volksinitiative erfüllt beziehungsweise werden mit den Arbeiten zum gemeinsamen Deutschschweizer Lehrplan umgesetzt werden. Deshalb beantragt der Regierungsrat, die Aargauische Volksinitiative der SVP "Für die Stärkung der Schule Aargau!" dem Volk zur Ablehnung zu empfehlen. 1. Rechtsgrundlagen Gemäss 64 der Verfassung des Kantons Aargau (Kantonsverfassung, KV) können 3'000 Stimmberechtigte das Begehren auf Totalrevision der Verfassung oder auf Ergänzung, Änderung und Aufhebung einzelner Verfassungsbestimmungen oder eines Gesetzes stellen. Volksinitiativbegehren werden als allgemeine Anregung oder, sofern sie nicht die Totalrevision der Verfassung verlangen, als ausgearbeitete Vorlage eingereicht. Der Grosse Rat hat, gestützt auf 65 Abs. 1 KV sowie 57 des Gesetzes über die politischen Rechte (GPR) vom 10. März 1992, bei der Behandlung eines Volksinitiativbegehrens vorweg zu prüfen, ob dasselbe den Formvorschriften nachkommt, die Einheit der Form und der Materie wahrt und, soweit es sich auf Gesetzesrecht bezieht, mit dem kantonalen Verfassungsrecht im Einklang steht. Genügt es einem Erfordernis nicht, ist es als ungültig zu erklären. Nach 65 Abs. 3 KV und 59 Abs. 1 GPR kann der Grosse Rat einem Volksinitiativbegehren einen Gegenvorschlag gegenüberstellen; dies auch im Fall der allgemeinen Anregung (Kommentar EICHENBERGER, N 17 ZU 65). In diesem Fall haben die Stimmberechtigten gleichzeitig in einer Hauptabstimmung über die Initiative und in einer Eventualabstimmung über den Gegenvorschlag zu entscheiden. 2. Formelle Prüfung Nach Vorprüfung des Titels und der formellen Erfordernisse an ein Initiativbegehren gemäss 51 GPR durch die Staatskanzlei erfolgte die Publikation des Initiativtexts in der Amtsblattausgabe Nr. 38 vom 15. September Mit der Einreichung der Unterschriftenlisten bei der Staatskanzlei am 27. November 2008 (nach 2 ½ Monaten) ist die Frist gemäss 54 Abs. 1 GPR eingehalten. Die Volksinitiative genügt den Formvorschriften von 50 Abs. 2 GPR. Die Unterschriftenliste ist mit einem Titel und einer Begründung versehen, enthält das Datum der Veröffentlichung (15. September 2008), weist eine vorbehaltlose Rückzugsklausel auf, führt die Namen und Adressen von 41 Personen des Initiativkomitees an und enthält auch den Hinweis auf die Strafbestimmungen der 281 und 282 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs (StGB) in rechtsgenüglicher Fassung. Unter Berücksichtigung der bereits bei der Kontrolle in den Gemeinden als ungültig abgestrichenen Unterschriften ist die vorliegende Initiative mit 5'901 gültigen Unterschriften im Kanton Aargau stimmberechtigter Bürgerinnen und Bürgern eingereicht worden. Die Volksinitiative weist vordergründig eine formelle Uneinheitlichkeit auf. So entspricht sie einerseits einer ausformulierten Vorlage, indem sie durch klare Anweisungen an den Kanton (so insbesondere: "Kindergarten, Primarschule und dreigliederige Oberstufe mit Bezirks-,

3 - 3 - Sekundar- und Realschule bleiben erhalten."; "Lehrpläne, Lehrmittel und Bildungsziele werden mit den anderen Kantonen abgestimmt.") für die diesbezügliche Umsetzung praktisch keinen Gestaltungsspielraum mehr offen lässt. Andererseits legt das Volksbegehren nicht ausdrücklich beziehungsweise abschliessend fest, durch welche Massnahmen, auf welcher Erlassstufe und durch welche Rechtsänderungen sein zentrales Ziel der Stärkung der bestehenden Struktur der Schule Aargau, und dabei insbesondere die angestrebte besondere Förderung der Realschule, zu erreichen ist. Es enthält auch keine Angaben, auf welcher Normstufe, in welchem Erlass und wo im betreffenden Erlass die vorgeschlagenen Änderungen vorzunehmen sind. Diese Umstände sprechen für eine Volksinitiative in der Form einer allgemeinen Anregung gemäss 64 Abs. 2 KV. Dennoch wird durch den Initiativtext in seiner Gesamtheit betrachtet das Erfordernis der Einheit der Form eingehalten. Entscheidend ist nämlich nicht, dass die Initiative dem Grossen Rat vollumfänglich einen weiten Gestaltungsspielraum einräumt. Vielmehr ist massgebend, dass eine parlamentarische Formulierung und Konkretisierung überhaupt noch nötig und möglich ist. Dabei ist zu tolerieren, wenn der Grosse Rat sich punktuell wie vorliegend hinsichtlich der Regelung der grundsätzlichen Schulstruktur nur noch der Detailausgestaltung zu widmen hat. Aufgrund dieser Wertung spricht sich der Regierungsrat für eine Behandlung der Initiative als allgemeine Anregung aus. Das Initiativbegehren genügt den Erfordernissen der Einheit der Form und der Materie ( 57 Abs. 2 GPR). 3. Materielle Prüfung In materieller Hinsicht erweist sich die vorliegende Initiative als mit dem Bundesrecht und dem kantonalen Verfassungsrecht vereinbar (vgl. 65 Abs. 1 KV). So betrifft sie Gegenstände, die grundsätzlich in den kantonalen Zuständigkeitsbereich ( 62 Bundesverfassung BV; Schulwesen]) fallen. Dies gilt, auch wenn 62 Abs. 4 BV vorsieht, dass der Bund die notwendigen Vorschriften zu erlassen habe, falls auf dem Koordinationsweg keine Harmonisierung des Schulwesens im Bereich des Schuleintrittsalters und der Schulpflicht, der Dauer und Ziele der Bildungsstufen und von deren Übergängen sowie der Anerkennung von Abschlüssen zustande komme. Zu solchen subsidiären bundesrechtlichen Vorschriften käme es somit erst dann, wenn es den Kantonen nicht gelänge, in den genannten Bereichen des Schulwesens eine harmonisierte Regelung zu erzielen. Zudem ist die Volksinitiative in ihrem Kernziel (Beibehaltung und Stärkung der bestehenden Struktur der Schule Aargau mit Kindergarten, Primarschule und dreigliederiger Oberstufe mit Bezirks, Sekundar- und Realschule) so formuliert, dass in den betreffenden Bereichen des Schulwesens nach heute möglicher Einschätzung noch harmonisierte Regelungen im Sinne des Bundesrechts möglich sind. Sollte es somit auf Bundesebene tatsächlich zu entsprechenden Regelungen kommen, so wären Lösungen denkbar, welche die Umsetzung der mit der Volksinitiative angestrebten Schulstruktur ermöglichten. Dies trifft umso mehr zu, als die Initiative ausdrücklich selber vorsieht, dass die Lehrpläne, Lehrmittel und Bildungsziele mit den anderen Kantonen abzustimmen sind. Die Kantonsverfassung enthält überdies bisher keine Bestimmungen, welche die Festsetzung der grundsätzlichen Schulstruktur sowie den Umfang der mit den anderen Kantonen abzustimmenden Schulbereiche enthalten. Stattdessen sieht 28 Abs. 3 KV vor, das Schulwesen durch Gesetz zu regeln. Dementsprechend steht die vorliegende, in der Form einer

4 - 4 - allgemeinen Anregung eingereichte Initiative durchaus im Einklang mit dem kantonalen Verfassungsrecht. An der sich vorliegend ergebenden Gültigkeit der Initiative könnte auch eine (allenfalls) notwendige Anpassung geltender Verfassungsbestimmungen nichts ändern. Vielmehr liegt es geradezu in der Natur einer als allgemeine Anregung zu behandelnden Initiative, dass im Rahmen ihrer Umsetzung unter Umständen auch Verfassungsrecht eine entsprechende Änderung erfahren kann beziehungsweise sogar muss. Ein Widerspruch zur geltenden Kantonsverfassung ist somit nicht ersichtlich. 4. Sachliche und politische Wertung Die Volksinitiative "Für die Stärkung der Schule Aargau!" hat zusammen mit der Ablehnung der Schulreformvorlage im Jahr 2009 dazu geführt, dass ein neuer Vorschlag ausgearbeitet wurde. Am 15. Dezember 2010 hat der Regierungsrat dem Grossen Rat eine Botschaft zur Stärkung der Volksschule unterbreitet. Am 22. und 29. März 2011 hat der Grosse Rat in erster Lesung über die vorgelegten Änderungen der Verfassung und des Schulgesetzes beraten. Die zweite Beratung ist für November 2011 vorgesehen. Aus Sicht des Regierungsrats sind mit der Vorlage zur Stärkung der Volksschule die Anliegen der Volksinitiative erfüllt beziehungsweise werden mit den Arbeiten zum gemeinsamen Deutschschweizer Lehrplan umgesetzt: Die bewährte Struktur mit Kindergarten und dreigliedriger Oberstufe bestehend aus Bezirks-, Sekundar- und Realschule wird beibehalten. Die Realschule wird besonders gestärkt: Mit der Möglichkeit des Einsatzes einer zweiten qualifizierten Person (Assistenz) können Realschul-, aber auch Sekundarschullehrpersonen in schwierigen Klassensituationen kurzfristig unterstützt werden. Daneben erfahren Realschulen in sozial belastetem Umfeld durch die vorgesehenen Zusatzlektionen eine weitere Unterstützung. Wie bereits in der Botschaft zur ersten Beratung "Stärkung der Volksschule" ausgeführt, entspricht die Abstimmung der Bildungsziele mit den anderen Kantonen einer der Verpflichtungen von 62 Abs. 4 BV. Die Umsetzung soll im Rahmen des geplanten Deutschschweizer Lehrplans (Lehrplan 21) erfolgen. Er wird den Kantonen frühestens im Frühling 2014 übergeben. Im Aargau entscheidet anschliessend der Regierungsrat nach Anhörung des Erziehungsrats über eine allfällige Einführung. Eine Verpflichtung des Regierungsrats, die Lehrpläne und Bildungsziele mit den anderen Kantonen abzustimmen, ist als Resultat der 1. Beratung im Grossen Rat in 13 Abs. 2 des Schulgesetzes aufgenommen worden. Die Vereinheitlichung des Lehrplans bildet die Grundlage für eine verstärkte interkantonale Harmonisierung bei den Lehrmitteln. Der Regierungsrat kommt angesichts dieser Situation zum Schluss, die Aargauische Volksinitiative der SVP "Für die Stärkung der Schule Aargau!" sei dem Volk zur Ablehnung zu empfehlen. Denn wie oben aufgezeigt, ist die Volksinitiative nicht mehr nötig, weil die Regierung mit ihrer Vorlage zur Stärkung der Volksschule mit der Grundrichtung der Initiative inhaltlich übereinstimmt und die Anliegen des Volksbegehrens bezüglich Stärkung der bestehenden schulischen Struktur, besonderer Förderung der Realschule und interkantonaler Abstimmung von Bildungszielen und Lehrplänen erfüllt beziehungsweise erfüllen wird.

5 - 5 - Aufgrund des dargelegten Sachverhalts und der sich inhaltlich nicht widersprechenden Begehren von Volksinitiative und bereits ausformulierter Vorlage "Stärkung der Volksschule" liegt es für den Regierungsrat auf der Hand, dass die Volksinitiative zurückgezogen und somit auf eine "doppelte" Abstimmung verzichtet werden kann. 5. Weiteres Vorgehen; Zeitplan Wie bereits in der Botschaft zur ersten Beratung der regierungsrätlichen Vorlage "Stärkung der Volksschule" im Grossen Rat dargelegt wurde, haben sich der Regierungsrat und das Initiativkomitee im Vorfeld der Ausarbeitung der regierungsrätlichen Vorlage auf folgende Eckpunkte verständigt: 1. Die Behandlung der Volksinitiative "Für die Stärkung der Schule Aargau!" bleibt vorläufig sistiert. 2. Die Volksinitiative "Für die Stärkung der Schule Aargau!" soll gemeinsam mit der zweiten Beratung der Vorlage "Stärkung der Volksschule" im Grossen Rat behandelt werden. Falls die Volksinitiative "Für die Stärkung der Schule Aargau!" nicht zurückgezogen wird, soll sie gemeinsam mit der Vorlage "Stärkung der Volksschule" in der ersten Hälfte des Jahrs 2012 zur Volksabstimmung gebracht werden. 3. Falls sich die Behandlung der Vorlage "Stärkung der Volksschule" verzögert und diese daher nicht im ersten Halbjahr 2012 zur Volksabstimmung gebracht wird, soll die Volksabstimmung zur Volksinitiative "Für die Stärkung der Schule Aargau!" von der Volksabstimmung zur Vorlage "Stärkung der Volksschule" entkoppelt und spätestens im ersten Halbjahr 2012 zur Volksabstimmung gebracht werden. Ein allfälliger Rückzug von Volksinitiativen ist in 61 GPR geregelt. Gemäss Absatz 2 ist der Rückzug bis zur Festsetzung der Volksabstimmung gestattet. Bei einem Begehren in Form der allgemeinen Anregung, dem der Grosse Rat zustimmt, ist der Rückzug bis zum Zustimmungsbeschluss zulässig. Für die parallele Behandlung der Volksinitiative "Für die Stärkung der Schule Aargau!" gemeinsam mit der Vorlage "Stärkung der Volksschule" ergibt sich folgender Zeitplan: November 2011 Beratung im Grossen Rat 11. März 2012 Volksabstimmung A n t r a g : 1. Die Aargauische Volksinitiative der SVP "Für die Stärkung der Schule Aargau!" wird in formeller und materieller Hinsicht als gültig erklärt. 2. Das Volksbegehren wird dem Volk zur Ablehnung empfohlen und gleichzeitig mit der Vorlage zur "Stärkung der Volksschule" zur Volksabstimmung gebracht.

6 - 6 - Aarau, 24. August 2011 IM NAMEN DES REGIERUNGSRATS Landammann: Staatsschreiber: Dr. Urs Hofmann Dr. Peter Grünenfelder Anhang: Volksinitiative "Für die Stärkung der Schule Aargau!"