Umfrage bei den Gemeinden zur «Umsetzung Pflegegesetz»

Transkript

1 Kanton Zürich Gesundheitsdirektion Gesundheitsversorgung / /moa März 2016 Umfrage bei den Gemeinden zur «Umsetzung Pflegegesetz» Bestandsaufnahme zur Langzeitpflege im Kanton Zürich

2 2/7 Einleitung Im Kanton Zürich wurden auf den 1. Januar 2011 das Pflegegesetz und die dazu gehörende Verordnung über die Pflegeversorgung in Kraft gesetzt. Mit diesen Regelwerken ist die Verantwortung für die ambulante und stationäre Pflegeversorgung explizit den Gemeinden übertragen worden. Die Gesundheitsdirektion hat die Firma Link beauftragt, mittels einer Umfrage bei den Gemeinden den Stand der Umsetzung des Pflegegesetzes zu erheben. Insbesondere im Fokus standen dabei die Anzahl abgeschlossener Leistungsvereinbarungen, die Rolle des Normdefizites sowie die Nutzung und Funktion der kommunalen Auskunftsstellen. Alle 169 Zürcher Gemeinden wurden kontaktiert. Bis Umfrageschluss nach zweieinhalb Monaten und bis zu drei Mahnungen haben 133 Gemeinden den Online- Fragenbogen ausgefüllt. 36 Gemeinden haben trotz mehreren Mail- und Telefon- Kontakten nicht reagiert. Insgesamt haben rund 80% der Gemeinden geantwortet. Bei den Gemeinden, die nicht auf die Befragung reagiert haben, handelt es sich mehrheitlich um kleine Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern. Die nachfolgende Auswertung der Befragung bezieht sich auf die eingegangenen Antworten der 133 Gemeinden. Eine Internetrecherche hat gezeigt, dass mindestens drei Viertel der Gemeinden, die nicht geantwortet haben, selbst eine Spitex- Organisation und ein Heim betreiben oder diese Angebote zusammen mit anderen Gemeinden im Verbund sicherstellen. Dieser Wert deckt sich ungefähr mit den Umfrageergebnissen. Somit ist das Ergebnis der Umfrage als repräsentativ für die Zürcher Gemeinden zu betrachten. 2

3 3/7 Ergebnisse der Umfrage A. Pflegeversorgung durch Leistungserbringer mit und ohne kommunalen Auftrag Die Gemeinden sind verpflichtet, die notwendigen Pflegeleistungen zu planen und das Angebot an Pflegeleistungen sicherzustellen. Sie können die versorgungsnotwendigen Leistungserbringer selbst bestimmen und dazu entweder gemeindeeigene oder von Dritten betriebene Einrichtungen oder selbstständig tätige Pflegefachpersonen damit beauftragen. Rund fünf Jahre nach der Einführung des Pflegegesetzes sind die Gemeinden nun dazu befragt worden, ob und wenn ja, in welcher Zahl, sie Leistungsaufträge mit Leistungserbringern abgeschlossen haben und welche und wie viele Pflegeleistungen von den Gemeinden selbst oder von Dritten erbracht werden. Ambulante Pflegeleistungen Versorgungsgrad mit ambulanten Leistungsaufträgen Die antwortenden Gemeinden haben grossmehrheitlich (97%) einen oder mehrere Leistungserbringer mittels Leistungsauftrag beauftragt. Die Versorgungnotwendigkeit spielt eine Rolle bei der Erteilung der Leistungsaufträge: Je höher der Anteil an über 80-jährigen Personen in der Gemeinde, desto höher ist tendenziell der Abdeckungsgrad mit Leistungsaufträgen. Insgesamt erbringen die beauftragten Leistungserbringer rund 75% aller ambulanten Pflegeleistungen. Gut 25% der ambulanten Pflegeleistungen werden durch Leistungserbringer ohne Leistungsauftrag erbracht. Alle antwortenden Gemeinden haben Leistungsaufträge für ambulante hauswirtschaftliche und betreuerische Leistungen erteilt. Insgesamt werden 65% der ambulanten hauswirtschaftlichen und betreuerischen Leistungen durch Leistungserbringer mit Leistungsauftrag erbracht. Art der Leistungsaufträge Für die regulären ambulanten Pflegeleistungen (Pflegeleistungen, die mit den allgemeinen Fachkompetenzen des Pflegeberufes erbracht werden können) sowie für die hauswirtschaftlichen und betreuerischen Leistungen werden flächendeckend Leistungsaufträge erteilt. 75% der antwortenden Gemeinden haben auch für die gemäss Pflegegesetz erforderlichen onkologischen, psychiatrischen, palliativen und pädiatrischen Pflegeleistungen und für die Pflegeleistungen an Menschen mit Demenz Leistungsaufträge erteilt. Für ambulante onkologische Pflegeleistungen sowie für ambulante Akut- und Übergangspflegeleistungen ist der Abdeckungsgrad 90%. Anzahl und Inhalt der Leistungsvereinbarungen Die Gemeinden weisen fast ausnahmslos schriftliche Leistungsvereinbarungen aus. Mehrheitlich liegen zwei oder mehr schriftliche Leistungsvereinbarungen vor. 3

4 4/7 70% der vorliegenden Leistungsvereinbarungen regeln auch die finanziellen Beiträge an Pflegeleistungen. In ca. 60% der schriftlichen Vereinbarungen werden auch die finanziellen Beiträge für die hauswirtschaftlichen und betreuerischen Leistungen geregelt. Stationäre Pflegeleistungen Versorgungsgrad mit stationären Leistungsaufträgen Die Gemeinden haben grossmehrheitlich (95%) einem oder mehreren Leistungserbringern einen Leistungsauftrag erteilt. Die Versorgungsnotwendigkeit spielt eine Rolle bei der Erteilung der Leistungsaufträge: Je höher der Anteil an über 80- jährigen Personen in der Gemeinde, desto höher ist der Abdeckungsgrad mit Leistungsaufträgen für stationäre Pflegeleistungen. Die beauftragten Alters- und Pflegeheime versorgen insgesamt 60% der Zürcherinnen und Zürcher, 40% der Zürcherinnen und Zürcher in Alters- und Pflegeheimen wohnen in einer Institution ohne Leistungsauftrag. Art der Leistungsaufträge Sämtliche Gemeinden, die die Umfrage beantwortet und Leistungsaufträge erteilt haben, haben Leistungsaufträge für reguläre stationäre Pflegeleistungen (Pflegeleistungen, die mit den allgemeinen Fachkompetenzen des Pflegeberufes erbracht werden können) erteilt. Rund zwei Drittel dieser Gemeinden decken das gesamte Pflegespektrum gemäss Pflegegesetz (also inklusive onkologischer, psychiatrischer und palliativer Pflegeleistungen und für Pflegeleistungen an Menschen mit Demenz) über Leistungsaufträge ab. Tendenziell kann festgehalten werden, dass grössere Gemeinden und Gemeinden mit einer höheren Anzahl an über 80-jährigen Personen einen differenzierten Leistungskatalog mit Leistungsaufträgen aufweisen. Häufig fehlen jedoch Leistungsaufträge für stationäre onkologische (30%) und psychiatrische Pflegeleistungen (38%). Anzahl und Inhalt der Leistungsvereinbarungen Die an der Umfrage teilnehmenden Gemeinden haben grossmehrheitlich (89%) schriftliche Leistungsvereinbarungen für stationäre Pflegeleistungen mit einem Leistungserbringer oder mit mehreren Leistungserbringern abgeschlossen, insbesondere grosse Gemeinden (> Personen). Die schriftlichen Leistungsvereinbarungen regeln zu 70% auch die finanziellen Aspekte vollumfänglich und zu 10% teilweise. 4

5 5/7 B. Finanzierung Die Gemeinden haben die nach Abzug der Beiträge der Krankenversicherer und die Patienten verbleibenden Restkosten zu übernehmen. Wählen Einwohnerinnen oder Einwohner der Gemeinde im Rahmen ihrer Wahlfreiheit einen nicht von der Gemeinde beauftragten Leistungserbringer, muss die Gemeinde die effektiven Restkosten übernehmen, maximal jedoch im Umfang der kantonal durchschnittlichen Restkosten. Diese werden jährlich von der Gesundheitsdirektion entsprechend den Angaben der SOMED- und Spitexstatistik ermittelt und unter dem Begriff «Normdefizit» veröffentlicht. Von Bedeutung ist, welche Rolle das Normdefizit bei der Restfinanzierung durch die Gemeinden spielt: Wird in den Leistungsvereinbarungen die Abgeltung der Restkosten auf Höhe des Normdefizits festgelegt oder dient dieses als Richtschnur bzw. Orientierungshilfe für die Aushandlungen der Vergütung? Finanzierung der ambulanten Pflegeleistungen 83% der Gemeinden haben die finanziellen Rechte und Pflichten vollumfänglich, 11% lediglich teilweise in den schriftlichen Leistungsvereinbarungen geregelt. Mehrheitlich (über 80%) wird entweder das Betriebsdefizit übernommen oder das Normdefizit vergütet. Für die meisten Gemeinden, die Budgets oder Preise verhandeln, spielt das Normdefizit eine relevante oder wichtige Rolle bei den Verhandlungen. Leistungen weiterer Leistungserbringer (ohne Leistungsauftrag) werden bei rund 80% der Leistungen mit dem Normdefizit abgegolten. Finanzierung der stationären Pflegeleistungen Für den stationären Bereich wurden keine Fragen zum Finanzierungsmodus gestellt. Da Gemeinden im ambulanten und stationären Bereich die gleichen Aufgaben und die gleiche Verantwortung haben, kann vermutet werden, dass die Gemeinden in den beiden Bereichen ähnliche Strategien bei der Finanzierung verfolgen. C. Kommunale Auskunftsstellen Einwohnerinnen und Einwohner müssen sich über das Leistungsangebot ihrer Gemeinde im Bereich der Pflegeversorgung informieren können. Die Gemeinden sind deshalb nach dem Pflegegesetz verpflichtet allenfalls in Kooperation mit anderen Gemeinden, eine Auskunftsstelle zu führen. Diese soll Auskunft über das generelle und das aktuell verfügbare Pflegeangebot der Gemeinde erteilen. Die Vorgabe zur Führung eine solche Stelle ist mit dem Pflegegesetz 2011 neu geschaffen worden. Die Antworten auf die Befragung vermitteln einen Überblick über die Nutzung der kommunalen Informationsstellen. Nutzung und Vermittlung 84% der antwortenden Gemeinden führen eine Auskunftsstelle. Bei Gemeinden mit einer jüngeren Bevölkerung fehlt die Auskunftsstelle vergleichsweise häufiger. Je 5

6 6/7 grösser die Gemeinden und je älter die Bevölkerung, desto häufiger wird die Auskunftsstelle auch genutzt. Die Auskunftsstelle wird am häufigsten durch Angehörige (66%) und Einwohnerinnen und Einwohner (42%) kontaktiert. Je grösser die Gemeinde, desto häufiger melden sich diese Personen direkt bei der Auskunftsstelle der Gemeinde. Je grösser die Gemeinde und je älter die Bevölkerung, desto häufiger wenden sich auch professionelle Dienstleister aus dem Gesundheitsbereich wie Spitäler, Kliniken, Ärzte, Heime und Spitex-Organisationen an die Auskunftsstellen. In den kleinsten Gemeinden (< Personen) fällt auf, dass die Spitex-Organisationen öfters die Auskunftsstelle kontaktieren als in den etwas grösseren Gemeinden. Ein Drittel der Gemeinden mit Auskunftsstelle, die bis zu Einwohnerinnen und Einwohner zählen, haben in den letzten 12 Monaten keine Leistungserbringer vermittelt. Die Auskunftsstellen vermitteln grossmehrheitlich an Leistungserbringer mit Leistungsauftrag. Je mehr ältere Personen in einer Gemeinde leben und je grösser die Gemeinde ist, desto mehr Personen werden auch an Leistungserbringer ohne Leistungsauftrag vermittelt. Die Vermittlung an Leistungserbringer ohne Leistungsauftrag wird bei etwa einem Drittel der Fälle meist aufgrund von Kapazitätsmangel bei den beauftragten Leistungserbringern vorgenommen D. Fazit und Handlungsoptionen für Gemeinden Leistungsaufträge Praktisch alle Gemeinden kommen ihrem Versorgungsauftrag nach und haben mit ambulanten und stationären Leistungserbringern Leistungsvereinbarungen abgeschlossen. Bei den 133 antwortenden Gemeinden sind 75% der ambulanten Leistungen durch Leistungserbringer mit Leistungsauftrag abgedeckt. Dabei werden die regulären Pflegeleistungen grossmehrheitlich über Leistungsaufträge sichergestellt. Für die psychiatrische und palliative Pflege ist allerdings ein deutlich tieferer Abdeckungsgrad an Leistungsaufträgen festzustellen. Bei den 133 antwortenden Gemeinden sind nur 60% der stationären Leistungen durch Leistungserbringer mit Leistungsaufträgen abgedeckt; 40% der Zürcherinnen und Zürcher wohnen in einem Heim ohne Leistungsauftrag. Es ist unklar, ob die Inanspruchnahme von Leistungserbringern ohne Leistungsauftrag aufgrund von Kapazitätsmangel bei den Leistungserbringern mit Leistungsauftrag oder aufgrund der Wahlfreiheit der Bevölkerung erfolgt. Für die stationären onkologischen und psychiatrischen Pflegeleistungen fehlen bei einem Drittel der Gemeinden entsprechende Leistungsaufträge. Damit die ambulanten und stationären psychiatrischen, die stationären onkologischen und die ambulanten palliativen Leistungen zukünftig flächendeckender angeboten werden, können die Gemeinden diese Leistungen entweder im Bedarfsfall extern einkaufen oder grundsätzlich in Kooperation mit anderen Gemeinden anbieten. 6

7 7/7 Finanzierung Im Rahmen der Leistungsaufträge werden durch die Gemeinden mehrheitlich keine Budgets oder Preise verhandelt, sondern es wird das Betriebsdefizit übernommen oder das Normdefizit vergütet. Wird verhandelt, spielt das Normdefizit als Massstab eine wichtige Rolle. Die Leistungen von Leistungserbringern ohne Leistungsauftrag werden von den Gemeinden meistens entsprechend dem Normdefizit abgegolten, auch wenn die effektiven Kosten der Heime teilweise unter dem Normdefizit liegen. Bei Kapazitätsmangel sind die Gemeinden verpflichtet, die anfallenden Rest- und eventuellen Mehrkosten zu übernehmen, ohne Einfluss auf den Preis ausüben zu können. Ob dies auch tatsächlich gemacht wird oder ob die Gemeinden in solchen Fällen generell das Normdefizit entrichten, ist nicht bekannt. Gemeinden können Kosten sparen, indem sie konsequent Preise verhandeln bzw. auf Basis effektiver Kosten finanzieren. Kommunale Auskunftsstellen 84% der antwortenden Gemeinden haben die vom Gesetz vorgegebene kommunale Auskunftsstelle für ihre Einwohnerinnen und Einwohner, mit der sie die Versorgung konkret steuern können, bezeichnet. In kleinen Gemeinden werden die Auskunftsstellen aber kaum genutzt. In diesen Fällen könnte es prüfenswert sein, eine Auskunftsstelle in Kooperation mit anderen Gemeinden zu betreiben. 7