Staatskanzlei Rheinland-Pfalz z.h. v. Ministerialrat Herrn Arno Strunk Peter-Altmeier-Allee Mainz

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1 Deutscher Lttverband Winterstraße Hamburg Staatskanzlei Rheinland-Pfalz z.h. v. Ministerialrat Herrn Arn Strunk Peter-Altmeier-Allee Mainz Deutscher Lttverband Geschäftsstelle Winterstraße Hamburg Tel. 040/ Fax 040/ inf@deutscherlttverband.de Strukturierte Anhörung zum Thema Zukunft des Glücksspielwesens in Deutschland Hamburg den, Die im Rahmen dieser Anhörung erfreulich ffen und bjektiv frmulierten Fragen geben Anlass zu flgender Vrbemerkung: Die vn den deutschen Ländern mit dem geltenden Glücksspielstaatsvertrag erheblich verschärfte Regulierung im Bereich Sprtwetten und Ltterien knnte bisher keines der drt angegebenen Ziele erreichen: - Vn einer angeblich angestrebten Eindämmung der (empirisch für Ltt und Ltterien hnehin nicht belegten) Spielsucht kann keine Rede sein. Der Staatsvertrag differenziert nicht zwischen den Gefährdungsptentialen der verschiedenen Glücksspielarten und erfasst einige tatsächlich suchtrelevante Frmen des Glücksspiels, z.b. Autmatenspiele, überhaupt nicht. Zudem geht das Werbeverhalten der staatlichen Mnplveranstalter weit über die eigentlich nur zulässige Infrmatin hinaus. Außerdem planen die staatlichen Ltteriegesellschaften nach zuverlässigen Presseberichten mittelfristig weitere Anreize im Bereich Ltt und der staatlichen Sprtwette Oddset, vr allem die Einführung einer Ltterie mit nch höheren Jackpts. - Die mit dem Internetverbt angeblich verflgten Ziele sind vllends verfehlt wrden. Die Spieler weichen auf in Deutschland nicht zugelassene ausländische Anbieter aus, die dadurch einen immensen geschäftlichen Erflg verbuchen. Das verfehlte Knzept des Glücksspielstaatsvertrages zeigt jetzt schn erhebliche negative öknmische Flgen für das zu sichern beabsichtigte Mnpl, für den Fiskus und die Destinatäre. - Die Rechtsunsicherheit ist nach wie vr sehr grß: Das Bundesverfassungsgericht hat bislang nur zu Einzelfragen des neuen Glücksspielstaatsvertrags Stellung genmmen und nch nicht grundsätzlich geklärt, b das neue Recht und seine Anwendungspraxis mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Nachdem die Verwaltungsgerichtshöfe in Mannheim und München in ablehnenden Hauptsacheentscheidungen die Revisin zugelassen haben, ist nunmehr eine Befassung durch das Bundesverwaltungsgericht zu erwarten, an die sich eine Senatsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts anschließen könnte. 1

2 Die Oberverwaltungsgerichte neigen zwar in ihrer Mehrheit der Auffassung zu, dass der Glücksspielstaatvertrag gemeinschafts- und verfassungsrechtlich als slcher unbedenklich ist. Es gibt aber nach wie vr Verwaltungsgerichte, die anderer Auffassung sind (z. B. zuletzt das VG Minden und vrher in ständiger Rechtsprechung die Verwaltungsgerichte Freiburg und Berlin). Staatliche Ltteriegesellschaften sind in den letzten Mnaten in weit über 100 Fällen wegen Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags vn den rdentlichen Gerichten wettbewerbsrechtlich verurteilt wrden. Die staatlichen Aufsichtsbehörden setzen den Staatsvertrag hingegen nur gegen private Vermittler rdnungsrechtlich durch, nicht gegenüber den staatlichen Mnplgesellschaften. Der Vllzug des geltenden Rechts ist vn Land zu Land, vn Regierungsbezirk zu Regierungsbezirk und ftmals sgar vn Stadt zu Stadt höchst unterschiedlich. Die Entwicklung in Deutschland, zuletzt angestßen durch die Mitteilung der Landesregierung in Schleswig-Hlstein an die übrigen Länder, den geltenden Staatsvertrag nicht frtzusetzen, hat sich spürbar beschleunigt und in ihrer Richtung verändert: - Die Länder haben sich im geltenden Staatsvertrag dazu verpflichtet, die Auswirkungen des geltenden Rechts bis Ende 2010, als ein Jahr vr dem Ende der Geltung des Staatsvertrages, einer Evaluierung zu unterziehen. Nachdem bisher nur Fragebögen versandt wrden waren, in denen der öknmischen Ausfrschung der Marktteilnehmer dienende Fragen gestellt werden, auf die ben skizzierten Kernprbleme des geltenden Rechts aber nicht eingegangen wird, hat nunmehr die Staatskanzlei Rheinland-Pfalz am die privaten Marktteilnehmer in diesem Bereich und ihre Verbände zur strukturierten Anhörung eingeladen. Diese ffen und bjektiv angelegte Befragung muss fair und unvreingenmmen ausgewertet werden und in den plitischen Meinungs- und Willensbildungsprzess einfließen. - Zur Zeit ist nch nicht absehbar, in welche Richtung sich das deutsche Recht letztlich entwickeln wird: Das Land Schleswig-Hlstein, Vrreiter bei der Lckerung des staatlichen Mnpls, verficht nach wie vr einen dualen Ansatz: Ein neuer Glücksspielstaatsvertrag, der im Bereich der Sprtwetten zu einer Liberalisierung führen sll. Ein Staatsvertrag, der im Bereich Ltt und Klassenltterien im Wesentlichen den Rechtsstand 2004 wiederherstellen sll, als die Werberestriktinen, das Internetverbt und die Restriktinen für gewerbliche Spielvermittler und Ltterieeinnehmer abschafft. Eventuell ein weiterer Staatsvertrag, der sich nur mit den Spielbanken befasst. Die Mehrheit der Länder scheint mittlerweile davn überzeugt zu sein, dass es Änderungen geben muss. Dies betrifft vr allem die Bereiche Werbung und Internet. Dabei haben die Glücksspielreferenten in den Ministerien der Länder 2

3 und die Chefs der Lttgesellschaften aber zunächst nur den Bereich Ltt im Auge. Gegen eine Liberalisierung im Bereich Sprtwetten wird vr allem vrgebracht, dass dies rechtlich zwingend die Beendigung des staatlichen Mnpls im Bereich Ltt zur Flge hätte und die Einnahmen der öffentlichen Hand aus Oddset nch drastischer zurückgehen würden. Im Kreis der Sprtminister der Länder gibt es eine grße Mehrheit für eine Revisin des geltenden Rechts, vr allem vr dem Hintergrund der letzten Sprtwettskandale. Die Gefahr des Abgleitens der gesamten Branche der Sprtwetten in den Schwarzmarkt wird drt mittlerweile klar erkannt. Nur nch drei Länder (Saarland, Bremen und Sachsen-Anhalt) haben sich strikt gegen eine Lckerung des staatlichen Mnpls ausgesprchen (Knferenz am 19. und ). Der hessische Innenminister Buffier hält sgar eine Lizensierung Privater im Bereich der Sprtwetten für denkbar (Interview in der FAZ vm ). In einer wissenschaftlichen Tagung in der Universität Hhenheim hat der whl prminenteste Experte im Bereich Spielsucht, Prf. Dr. Tilman Becker, die vm GlüStV vrausgesetzte Gefahr der Spielsucht im Bereich Ltt schlicht verneint. Auch die Äußerungen des Chefs der Ltterie-Treuhandgesellschaft Hessen, Dr. Heinz-Gerg Sundermann, in der FAZ vm zum Gutachten vn Prf. Dr. Paul Kirchhf, sind höchst bemerkenswert: Kein Chef einer staatlichen Lttgesellschaft hätte in einem slchen Fall (d.h., die privaten Anbieter und Vermittler vn Sprtwetten zahlen in Zukunft Steuern in Deutschland) mehr gute Argumente, beim jeweiligen Ministerpräsidenten für den Erhalt des Glücksspielmnpls des Staates zu kämpfen. Die Ebene der EU bietet ein sehr hetergenes Bild: - Die letzte Legislaturperide des Eurpäischen Parlaments war über viele Mnate auch geprägt vn der Debatte darüber, wie das Glücksspiel in der Eurpäischen Unin in Zukunft geregelt werden sll. Im Zusammenhang mit der Beratung über die Dienstleistungsrichtlinie hat sich eine Mehrheit der Abgerdneten dafür ausgesprchen, dem Vrschlag der Eurpäischen Kmmissin nicht zu flgen und diesen Bereich vllständig aus der Richtlinie heraus zu nehmen. Im Bericht der dänischen Abgerdneten Christel Schaldemse über die Integrität vn Online- Glücksspielen (2008/2215(INI)) hat die Mehrheit der Mitglieder des Parlaments die Auffassung vertreten, dass es den Mitgliedstaaten überlassen bleiben sllte, wie sie den Zugang im Bereich Sprtwetten und Ltterien zum Internet regeln wllen. Zugleich wiesen Mitglieder des Eurpäischen Parlaments in persönlichen Gesprächen darauf hin, dass es derzeit nch nicht absehbar ist, wie sich die Mehrheit des EP in den zuständigen Gremien, vr allem als im Ausschuss für den Binnenmarkt, in diesem Thema verhalten wird. Dazu sei die bisherige Arbeitsphase des neuen EP zu kurz und mit zu vielen przeduralen Fragen belastet gewesen. - Der Gerichtshf der Eurpäischen Unin hat in den letzten Jahren in verschiedenen Verfahren festgestellt, dass auch der Bereich Glücksspiel unter den Schutz der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit und weiterer Grundfreiheiten 3

4 und -prinzipien des Binnenmarkts, z. B. den Schutz vr Diskriminierung, fällt, Verletzungen dieser Grundfreiheiten aber unter den Gesichtspunkten des Verbraucherschutzes, des Gesundheitsschutzes und der Verbrechensbekämpfung gerechtfertigt sein können (z. B. die Entscheidungen in Sachen Gambelli, Placanica und zuletzt Liga Prtuguesa/Santa Casa). In der Frage der Khärenz natinaler Regelungen ist nch nicht erkennbar, b der Gerichtshf eine Gesamtbetrachtung aller Glücksspielarten anstellen der zwischen unterschiedlichen Spielarten differenzieren wird. Sllte die bisherige Rechtsprechung frtgesetzt werden, ist damit zu rechnen, dass der EuGH auch in den Vrlageverfahren aus Deutschland einen weiten Wertungsspielraum des natinalen Gesetzgebers feststellen wird. Der Verlauf der Anhörungen in diesen Fällen lässt allerdings nch keinen Schluss auf eine Entscheidungstendenz zu. Der EuGH hat sich bisher mit keinem der zehn Verfahren, die ihm vn deutschen Verwaltungsgerichten vrgelegt wrden sind, abschließend befasst. Damit ist nach wie vr ffen, b das geltende natinale Recht mit Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Die bisherigen Entscheidungen des EuGH beantwrten die vn den deutschen Gerichten gestellten Fragen nicht. - Die Eurpäische Kmmissin befindet sich seit Jahren in einem Dilemma: Ihr liegt eine grße Anzahl vn Beschwerden vn Anbietern und Vermittlern aus verschiedenen Mitgliedstaaten auch aus Deutschland vr, in denen die drt geltende Rechtslage als eurparechtswidrig kritisiert wird. Diese Beschwerdeverfahren sind in unterschiedlichen Stadien, betreffen das alte und das neue Recht und haben bislang in nur in wenigen Fällen zu einem Vertragsverletzungsverfahren und einer Entscheidung des EuGH geführt. Die Kmmissin hat als Hüterin der Verträge vn Amts wegen eine Reihe vn Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten eingeleitet, auch gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen des Umsetzungsgesetzes in NRW zum Glücksspielstaatsvertrag, die aber bisher nur zu einem geringen Teil beim Gerichtshf anhängig sind. Der neue Kmmissar für den Binnenmarkt, Michel Barnier, hat im Rahmen der Beantwrtung einer mündlichen Anfrage im Eurpäischen Parlament im Februar 2010 klargestellt, dass er diese anhängigen Beschwerde- und Vertragsverletzungsverfahren frtführen wird. Der wiedergewählte Präsident der Kmmissin hat in seinen Plitischen Leitlinien für die neue Kmmissin vm angekündigt, anlässlich des 20. Jubiläums der Einführung des Binnenmarktes einen Bericht vrzulegen, in dem vr allem die Lücken des Binnenmarktes aufgedeckt werden sllen. Die Arbeiten an diesem Bericht haben bereits begnnen. Vr diesem Hintergrund kann es nicht richtig sein, - einen Wirtschaftsbereich, der sich längst glbal etabliert hat und an dem die Knsumenten in Selbstverantwrtung und hne staatliche Bevrmundung als mündige 4

5 Bürger teilnehmen wllen, im Bereich der EU weitgehend staatlichen Mnplen der höchst unterschiedlichen Regelungen der Mitgliedstaaten zu überlassen, - mit dem Internet das zukunftsträchtigste glbale Kmmunikatinsmittel, das zu Recht mit Milliarden vn Eur aus dem Budget der EU, der Mitgliedstaaten und der Reginen in seinem Ausbau unterstützt und als E-Cmmerce durch eine Richtlinie über den elektrnischen Geschäftsverkehr (2000/31/EG) als wichtiges Instrument zur weiteren Umsetzung des Binnenmarktes gefördert wird, aus einem nachfragestarken Bereich der Dienstleistung zu verbannen, - tatenls zuzusehen, wie in immer größerem Umfang dieser Wirtschaftsbereich mit seinen Mitarbeitern die angestammten Standrte verlässt und sein Geschäft in andere Mitgliedstaaten verlagert, weil drt die Rahmenbedingungen besser sind, mit der Flge, dass die Knsumenten veranlasst werden, unter Verletzung natinalen Rechts drt die angebtenen Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen, - vr der Entwicklung zu kapitulieren, dass in immer größer werdendem Umfang die Knsumenten zu unseriösen Anbietern aus dem Ausland abwandern, mit der Flge, dass die Mitgliedstaaten aus dieser Dienstleistung weder Entgelte nch Abgaben erzielen und die Destinatäre leer ausgehen und der gesamte Bereich der Sprtwetten wegen des Verdachts der Manipulatin in Verruf gerät. 5

6 1. Aus dem internatinal vergleichenden Gutachten abgeleitete Fragestellungen Vrbemerkung: Die den nachflgenden Fragen vrangestellten Textblöcke beruhen ebenfalls auf Erkenntnissen des internatinal vergleichenden Gutachtens. Zu Regulierungsmdellen / Kriterien für die Vergabe vn Knzessinen/Lizenzen Die nachflgenden Fragen legen entsprechend der Darstellung des Gutachtens flgende Definitinen zugrunde: Mnpl Die Berechtigung, Glücksspieldienstleistungen im entsprechenden Marktsegment (z.b. Ltterien der Kasinspiele) zu erbringen, ist vn Rechts wegen auf ein einziges Unternehmen beschränkt. Es kann sich um ein Privatunternehmen, um eine öffentliche Anstalt, um eine Handelsgesellschaft in staatlichem Eigentum der um einen sprtlichen, karitativen der anderen nicht gewinnstrebenden Verband der Gruppierung vn Verbänden handeln. Auch eine als Knzessinsmdell bezeichnete Regulierung ist in Wahrheit ein Mnplmdell, wenn nur ein Unternehmen knzessiniert wird. Ob die exklusive Berechtigung auch an ein ausländisches Unternehmen vergeben wurde der vergeben werden könnte, ist begrifflich unerheblich. Knzessinen Es wird eine im Vraus zahlenmäßig beschränkte Menge an Lizenzen für die Erbringung vn Glücksspieldienstleistungen im entsprechenden Marktsegment erteilt, und die Erbringung slcher Dienstleistungen, hne eine dieser Lizenzen zu besitzen, wird vn Rechtswegen verbten. Ob Lizenzen auch an ausländische Unternehmen vergeben werden der vergeben werden könnten, ist begrifflich unerheblich. Freier Markt (Wettbewerb) Jedes Unternehmen, welches Glücksspieldienstleistungen im entsprechenden Marktsegment erbringen möchte, ist grundsätzlich berechtigt dies zu tun. Eine natinale Regulierung gilt auch dann als Wettbewerbsmdell, wenn beteiligte Unternehmen zwar eine staatliche Genehmigung beantragen müssen (um ihre Fachkmpetenz, Slvenz, Redlichkeit der andere Eignung zu sichern), aber eine nicht im Vraus beschränkte Anzahl vn Genehmigungen für die Erbringung vn Glücksspieldienstleistungen im entsprechenden Marktsegment erteilt wird. Ob auch ausländische Unternehmen als geeignet gelten der gelten können, ist begrifflich unerheblich. Fragen hierzu: 1. Welches der drei aufgezeigten Mdelle zur Veranstaltung vn Glücksspielen präferieren Sie? Bitte differenzieren Sie zwischen Ltterien, Sprtwetten, Spielbanken und Spielautmaten. Der DLV tritt für Ltterien (z. B. LOTTO 6 aus 49, Zusatzltterien) und Klassenltterien (im Flgenden zusammen und einheitlich als Ltterien 6

7 bezeichnet) grundsätzlich für den bewährten zweiteiligen Regelungsansatz einer mnplisierten Veranstaltung und einem für Private geöffneten Vertrieb mit entsprechenden Anzeigepflichten ein. Damit wird für Ltterien ein gefahrenadäquater Ordnungsrahmen geschaffen und der bewährte Zustand wiederhergestellt, der vr dem geltenden Glücksspielstaatsvertrag bestand: 1.1. Das Mnpl für die Veranstaltung vn Ltterien bleibt bestehen mit der Möglichkeit der Betrauung einer privatrechtlich rganisierten Gesellschaft mit der Veranstaltung Für Szialltterien kann, wie dies bereits dem geltenden Recht entspricht, das Veranstaltungsmnpl unter der Vraussetzung der gemeinnützigen Verwendung der Erträge gelckert werden Der Vertrieb bzw. die Vermittlung vn Ltterien wird im freien Wettbewerb vn privaten Annahmestellen und Spielvermittlern durchgeführt. Für die Vermittlung vn Ltterien mit mehr als einer Ziehung am Tag ist eine Genehmigung erfrderlich. Auf die Erlaubnis besteht bei Erfüllen der Erlaubnisvraussetzungen ein Rechtsanspruch Im Übrigen ist die Vermittlung erlaubt veranstalteter Ltterien angesichts des faktisch nicht bestehenden Suchtptentials und der durch die staatliche Veranstaltung weitestgehend ausgeschlssene Gefahr vn Manipulatinen und Betrug lediglich anzeigepflichtig Werbe- und Vertriebsbeschränkungen werden auf ein risikadäquates Maß zurückgeführt. Das Internetverbt entfällt. Mit dem frtbestehenden Mnpl für die Veranstaltung vn Ltterien wird an die nunmehr über fünfzigjährige Traditin vn Ltterien in Deutschland angeknüpft, die sich bewährt hat. Durch die Beschränkung und Knzentratin der Veranstaltung vn Ltterien bei den staatlichen Veranstaltern bei gleichzeitiger Öffnung des Vertriebs für Private lassen sich das Glücksspielangebt und seine Ausgestaltung effektiv zur Verwirklichung der gesetzlichen Ziele steuern. Der bewährte Regelungsrahmen (staatlich mnplisierte Veranstaltung bei freigegebenem Vertrieb) kann für Ltterien unabhängig vn einer (angesichts des Scheiterns des Verbts privater Sprtwettangebte und dem damit verbundenen Ausweichen auf Schwarzmarktangebte anzustrebenden) Neuregelung im Bereich der Sprtwetten beibehalten bzw. wiederhergestellt werden: Die traditinell dem Staat zugerdnete Veranstaltung vn Ltterien ermöglicht es dem Veranstalter, hne nennenswertes Risik hhe Geldeinsätze aus der Breite der Bevölkerung abzuschöpfen und hiermit Ziele des Gemeinwhls zu unterstützen, während der Anbieter vn Sprtwetten mit festen Quten ein nicht unbeträchtliches Risik eingeht, selbst zu verlieren. Angesichts der Unterschiede zwischen diesen Glücksspielarten ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Staat das Mnpl der Veranstaltung vn Ltterien behält und gleichzeitig möglicherweise den Bereich der Sprtwetten anders regelt. 7

8 2. Welches der drei Mdelle ist nach Ihrer Ansicht am besten geeignet, die Ziele des 1 des Glücksspielstaatsvertrages zu erreichen? Das bestehende Mdell einer staatlich mnplisierten Veranstaltung bei gleichzeitig freigegebenem Vertrieb durch Private hat sich zur Erreichung glücksspielrechtlicher Ziele bewährt. Alle maßgeblichen Merkmale des vermittelten Glücksspiels werden nach der gesetzlichen Knzeptin bereits auf der Ebene der Veranstaltung und ihrer Zulassung vrgegeben und überprüft. Vr diesem Hintergrund ist eine Öffnung der Vermittlung der behördlich genehmigten und überwachten Ltterien unprblematisch, da allein die Vermittlung durch Private nicht zu einer Erhöhung rdnungsrechtlich relevanter Suchtgefahren der Gefährdungen der Spieler führt. Deswegen besteht keine Ntwendigkeit zur Privatisierung der Ltterieveranstaltung und keine Rechtfertigung für eine Beschränkung der Ltterievermittlung über das vr Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags bestehende Maß hinaus. Der mit einem slchen Mdell einhergehende Wettbewerb bei der Vermittlung staatlich veranstalteter Glücksspiele steht nicht im Widerspruch zu den Zielen des GlüStV, da dadurch das staatliche Ltterieangebt nicht erweitert wird. Außerdem führt dieser Vermittlungswettbewerb nicht zu einer Veränderung der Prdukte des staatlichen Ltterieangebts (mit der möglichen Flge erhöhter Spielanreize), sndern zu einer erstrebenswerten Verbesserung der transparenten, verbraucherfreundlichen Vermittlung, indem Kunden seriöse und zuverlässige Anbieter auswählen können und Vermittler mit einem kundenunfreundlichen Angebt dauerhaft nicht am Markt bestehen werden. Die im Glücksspielstaatsvertrag derzeit enthaltenen, im Vergleich zur Rechtslage vr seinem Inkrafttreten erheblich weiter gehenden Beschränkungen der Vermittlung vn Ltterien etwa durch das Verbt bestimmter Vertriebsfrmen wie dem Internet der Vertriebserschwernisse für Annahmestellen und andere Vermittler hat dagegen bereits erhebliche negative Auswirkungen auf den legalen Glücksspielmarkt in Deutschland und ein Ausweichen auf nicht zugelassene, insbesndere auch ausländische Angebte zur Flge. Die staatliche Kntrlle des Glücksspielangebts wird hierdurch erheblich erschwert, wenn nicht in Teilen sgar unmöglich gemacht. Slche Beschränkungen auf der Ebene der Vermittlung vn Ltterien sind deshalb nicht geeignet, die gesetzlichen Ziele des Glücksspielrechts zu erreichen. Die Bekämpfung der Spielsucht gewinnt nur für gefährlichere Glücksspiele, wie Ltterien mit mehr als einer Ziehung am Tag, Spielbankangebte und möglicherweise auch Sprtwetten, eine größere Bedeutung. Für snstige Ltterien, insbesndere das klassische LOTTO 6aus49 einschließlich der Zusatzltterien und die Klassenltterien, hat dieses gesetzliche Ziel lediglich hinsichtlich der Veranstaltung ein eigenständiges Gewicht, da das Spielsuchtptential durch die Art der Veranstaltung (z.b. Frequenz der Ziehungsereignisse, Begrenzung der Höchstgewinne) beeinflusst werden kann. Ein gesellschaftlich relevantes Suchtptential gerade durch die private Vermittlung dieser Ltterien lässt sich in der über fünfzigjährigen Geschichte der Ltterien empirisch nicht belegen. 8

9 Durch die staatlich mnplisierte Veranstaltung und die ausschließliche Vermittlung Privater in diese Glücksspiele wird das Glücksspielangebt einerseits begrenzt, andererseits die bestehende Nachfrage nach Glücksspielen effektiv zu den staatlichen Angebten gelenkt, s dass interessierte Spieler nicht auf Schwarzmarktangebte ausweichen müssen. Auch dies entspricht den Zielen des 1 GlüStV. Durch die staatliche Veranstaltung bzw. die Anzeigepflicht für die Vermittlung ungefährlicher Ltterien und eine Erlaubnispflicht für suchtrelevante Glücksspiele können gesetzliche Jugend- und Spielerschutzvrgaben effektiv überprüft werden, da der Staat einen Überblick über die Angebte erhält und bei Missständen eingreifen kann. Gleichzeitig wird dadurch eine Manipulatin der (staatlich veranstalteten) Ltterieziehungen ausgeschlssen. Nachgelagerte Betrugsfälle durch private Spielvermittler sind angesichts der öffentlichen, manipulatinsfreien Ermittlung der Gewinnzahlen bei den Ltterien vn vrnherein ausgeschlssen. Fälle vn Flge- und Begleitkriminalität sind angesichts des faktisch nicht bestehenden Suchtptentials bei Ltterien nicht bekannt und daher in diesem Zusammenhang irrelevant. 3. Legen Sie bitte für das Knzessinsmdell dar, unter welchen rechtlichen Vraussetzungen eine Vergabe vn Knzessinen möglich wäre. Zu den Fragen 3 bis 7 nimmt der Deutsche Lttverband nicht Stellung. 4. Legen Sie bitte für das Knzessinsmdell weiterhin dar, auf welche Anzahl die Knzessinen begrenzt werden sllten. 5. Ist die Erhebung einer Knzessinsabgabe im Knzessinsmdell rechtlich möglich? 6. Wenn ja, wie sllte diese Knzessinsabgabe nach Höhe und Zahlungsweise ausgestaltet sein? 7. Ist im Wettbewerbsmdell die Erhebung einer Knzessinsabgabe, die über die blße Abgeltung des Verwaltungsaufwandes hinausgeht, nach Ihrer Einschätzung rechtlich zulässig? 9

10 Zu Suchtpräventin, Jugendschutz, Knsumenten- bzw. Spielerschutz Die Aussagen und Bewertungen in der Studie Internatinal vergleichende Analyse des Glücksspielwesens zum Themenbereich Suchtpräventin, Jugendschutz, Knsumentenund Spielerschutz sind in allen drei Teilen des Gutachtens nahezu deckungsgleich. Dabei gibt es ein grßes Maß an Übereinstimmung hinsichtlich der Ziele der Glücksspielregulierung zwischen den untersuchten Staaten, nicht aber in Bezug auf die für die Erreichung der Ziele als geeignet angesehenen Maßnahmen. Grundsätzlich gilt, dass die Verfügbarkeit eines Glücksspiels weit reichende Flgen für gesundheitsplitische Maßnahmen im Glücksspielbereich hat. Die Bereitschaft zur Suchtpräventin ist nach einer starken Expansin auf der Angebtsseite weltweit stetig gewachsen, jedch gibt es ganz erhebliche Defizite in der Frage der Umsetzung und Anwendung der Maßnahmen. Aus suchtplitischer Sicht sei, s die Studie, ein kleiner, knsequent regulierter Glücksspielmarkt anzustreben. Der Zielsetzung einer effektiven Suchtpräventin kmme das Regulierungsknzept in Nrwegen am nächsten. In allen Ländern sei ein abgestuftes Vrgehen in Abhängigkeit vm vermuteten Gefährdungsptential der einzelnen Spielfrmen zu erkennen. Anzustreben sei, ein Gleichgewicht zwischen einer effizienten Befriedigung der Nachfrage und dem Spielerschutz zu finden. In den untersuchten Staaten ist eine klare Tendenz zu einer einzigen, zentralen Aufsichtsund Kntrllbehörde zu erkennen, die ausschließlich für das Glücksspiel zuständig ist. In den meisten der untersuchten Staaten liegt die Glücksspielaufsichts- und - kntrllkmpetenz bei öffentlich-rechtlichen, aber vn der zentralen Staatsverwaltung unabhängigen Fachbehörden. Diese Unabhängigkeit wird wegen der gesellschaftlichen Brisanz des Glücksspiels und des Umfangs der mit dem Glücksspiel erzielten Finanzmittel als plitisch wünschenswert betrachtet. Vrbemerkung zu den Antwrten dieses Abschnitts: - Die Regelungen des GlüStV zum Spielerschutz, d.h. zur Spielsuchtpräventin und - bekämpfung, sind für den Bereich der Ltterien überzgen und unangemessen: Die wirklich suchtrelevanten Glücksspiele (z.b. Autmatenspiele) werden davn gar nicht erfasst. Außerdem knnten die Regelungen nicht verhindern, dass staatliche Ltterieveranstalter ihr Angebt ausweiten und s neue Spielanreize schaffen. Ohne ausreichenden Grund sieht der GlüStV für Ltterien dennch dieselben strengen Restriktinen vr, wie sie auch für Casinspiel der Sprtwetten gelten. Die in der Begründung zum GlüStV behaupteten gefahrenadäquaten Abstufungen im Detail gibt es nicht und sind vr allem im Vllzug des GlüStV außer Acht gelassen wrden. - Bei Casinspielen und Geldspielautmaten, möglicherweise auch bei bestimmten Sprtwetten, gibt es eine signifikante Spielsuchtgefährdung. Das ist bei Ltterien nicht der Fall: Obwhl rund ein Drittel der Bevölkerung regelmäßig an Ltterien teilnimmt, spielt und das klassische LOTTO 6 aus 49 in seiner heutigen Frm auf über 50 Jahre Bestand zurückblickt, sind praktisch keine Fälle einer Ltteriesucht bekannt. Im Gegensatz zu den prblematischen Bereichen der Spielautmaten und der Spielcasins beläuft sich der Anteil pathlgischer Spieler an allen Ltterieteilnehmern auf höchstens 0,4 % (vgl. z. B. die Studie Glücksspiele und Glücksspielpräventin in 10

11 Deutschland vn Sven Buth/ Katja Thane/ Prf. Dr. Hein Stöver). Nach ersten Ergebnisse einer vn den Bundesländern in Auftrag gegebenen Spielsuchtstudie ist pathlgisches Glücksspiel durch Charakteristika gekennzeichnet, die Ltterien allenfalls sehr eingeschränkt bedienen (vgl. K. Mann u. a.: Wran leiden Glücksspieler? Erste Ergebnisse der Baden-Württemberg-Studie, 2010). - Zahlreiche wissenschaftliche Untersuchungen (vgl. z. B. die Studie zur Prävalenz des pathlgischen Lttspielverhaltens in Deutschland vn Prf. Dr. Tilman Becker an der Universität Hhenheim vm ) belegen, dass in Bezug auf Glücks- und Wettspielsucht zwischen den unterschiedlichen Glückspielarten zu unterscheiden ist. Danach spielen die meisten Spieler mit prblematischem der pathlgischem Spielverhalten an Autmaten der in Spielcasins. Demgegenüber ist bei Ltterien der Anteil vn Spielern mit prblematischem bzw. pathlgischem Spielverhalten nachweislich s gering, dass eine knkrete Suchtgefahr zu verneinen ist (vgl. hierzu insbesndere auch die auf dem Sympsium Glücksspiel 2010 der Frschungsstelle Glücksspiel der Universität Hhenheim vrgestellten Ergebnisse der Studien vn Prf. Dr. Karl Mann und Prf. Dr. Tilman Becker). Auch die Schweizer Studie bestätigt diese für Deutschland gefundenen Ergebnisse. - Vr diesem Hintergrund sllten gesetzliche Einschränkungen sich in diesem Bereich auf das Angebt als slches (Veranstaltungsmnpl) und die hierdurch ermöglichte vllständige staatliche Beherrschung der Ausgestaltung des Ltterieangebts beschränken. Zusätzliche Vertriebsbeschränkungen für gewerbliche Spielvermittler sind für zugelassene ungefährliche Ltterien aus Gründen der Spielsuchtpräventin nicht erfrderlich. - Für Ltterien sind die Vrschriften des GlüStV daher gefahrenadäquat zu ändern. Den Weg weist der GlüStV selbst, der allerdings auf halbem Wege stehen geblieben ist, weil einschränkende Vrgaben zur Spielsuchtpräventin nur bei der Annahme vn Spielaufträgen, nicht aber hinsichtlich der Werberestriktinen, des Internetvertriebs und des Jugendschutzes gelckert wurden. 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV befreit Ltterien mit maximal zwei Veranstaltungen in der Wche vn der Teilnahme am Sperrsystem für Spielsuchtgefährdete und der Überprüfung der Spieler. Diese Überlegungen lassen sich verallgemeinern. Erleichterungen bzw. eine Zurücknahme einschränkender Regelungen müssen für alle ungefährlichen Ltterien mit geringer Ereignisfrequenz gelten. Eine Schwelle hierfür könnten Ltterien sein, deren Veranstaltung mit nicht mehr als einem Gewinnereignis (Ziehungsveröffentlichung.ä.) pr Tag zugelassen ist. - Die Unterscheidung zwischen harmlseren und gefährlicheren Ltterien und Glücksspielen muss daher gleichheitsgerecht und gefahrenadäquat für alle Schutzvrschriften gelten, die der Spielsuchtbekämpfung und dem Jugendschutz dienen. S ist es gerade auch vr dem Hintergrund der Schweizer Studie nicht erfrderlich, die Vermittlung der staatlichen Ltterien durch Spielvermittler, Ltterieeinnehmer und Direktvertrieb im Internet zu verbieten, sweit es hnehin d.h. auch außerhalb des Internets keine Spielersperren gibt ( 4 Abs Alt. GlüStV). Gleiches gilt für die medienspezifischen Werbeverbte, als das Internet-, das Fernsehwerbeverbt ( 5 Abs. 3 GlüStV). Auch die missverständliche und praktisch nicht handhabbare (vgl. unten 14a) Unterscheidungen zwischen anreizender und nicht anreizender Werbung ist bei diesen Ltterien entbehrlich. Das allgemeine Verbt irreführender Werbung des allgemeinen Wettbewerbsrechts ist für diese 11

12 harmlsen Ltterien ausreichend und war auch unter dem Ltteriestaatsvertrag 2004 nicht dysfunktinal. Fragen hierzu: 8. Empfiehlt es sich, insbesndere vr dem Hintergrund der im Rahmen der Schweizer Studie gesammelten Erfahrungen, a) die Regelungen zum Verbraucherschutz anders, ggf. restriktiver zu fassen? Die Vrschriften zum Spielerschutz müssen für den Bereich der Ltterien dringend gefahrenadäquat gelckert werden, wie in 22 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit 8 GlüStV für den wichtigsten Bereich des Spielerschutzes durch ein Sperrsystem bereits vrgesehen (siehe ben). b) (darüber hinausgehend) spezielle Vrschriften zum Spieler- und Jugendschutz zu erlassen? Im Bereich der Ltterien gibt es kein besnderes Jugendschutzprblem, das spezielle Vrschriften zum Jugendschutz über die geltende Rechtslage hinaus erfrdern würde. Die Ltterien weisen traditinell eine weit über der Vlljährigkeitsgrenze liegende Altersstruktur auf. Das geringe Suchtptential und die geringe Anreizwirkung dieser Ltterien macht diese für Jugendliche als Einstieg in das Glücksspiel relativ unattraktiv. Die allgemeinen Schutzmechanismen der Rechtsrdnung für Jugendliche (Taschengeldparagraph, Jugendschutzgesetz, JMStV) sind daher ausreichend, ggf. wäre ein Verweis auf diese Vrschriften in den GlüStV aufzunehmen. c) das Mindestalter für die Teilnehmer an bestimmten Glücksspielen heraufzusetzen? Dies ist angesichts des fehlenden Suchtptentials nicht erfrderlich (siehe zu b) und wäre systemwidrig im Verhältnis zu anderen Jugendschutzvrschriften der deutschen Rechtsrdnung. d) die Bereitstellung vn Infrmatinen zu verbessern (durch welche Maßnahmen)? Die derzeitigen Regelungen in 7 GlüStV (Hinweise auf das Verbt der Teilnahme Minderjähriger und Spielsuchtgefahren) sind ausreichend und praktisch durchführbar. 12

13 e) die Kntrllen zu intensivieren? f) bestimmte Sanktinen vrzusehen? Angesichts zahlreicher, auch gerichtlich festgestellter Verstöße vn Annahmestellen staatlicher Ltterieveranstalter gegen das Verbt der Teilnahme Minderjähriger wären verstärkte Kntrllen und ggf. eine stringentere Anwendung vn bestehenden Sanktinsmöglichkeiten bei den Annahmestellen der Gesellschaften des Deutschen Ltt- und Ttblcks im Bereich des Jugendschutzes und des Teilnahmeverbts Minderjähriger sinnvll. Hier ist ein Ttalausfall rdnungsrechtlicher Kntrlle durch die Aufsichtsbehörden festzustellen. Die Funktin, die staatlichen Veranstalter zur Einhaltung des Jugendschutzes zu verpflichten, wird ausschließlich vn den Zivilgerichten in Wettbewerbssachen wahrgenmmen. Allein der Freistaat Bayern ist in den vergangenen Jahren mehrfach wegen schwerwiegender Verstöße gegen den GlüStV durch Ltt Bayern rechtskräftig zur Unterlassung entsprechender wettbewerbswidriger Handlungen verurteilt wrden. 9. Die Erreichung welcher Ziele sllten neben den im Glücksspielstaatsvertrag genannten und den in der Schweizer Studie untersuchten mit im Vrdergrund stehen (z. B. Betrugs- und Kriminalitätsbekämpfung)? Für Ltterien ist die Ausrichtung der Vrschriften des GlüStV auf das Ziel der Spielsuchtbekämpfung nicht zielführend, insbesndere nicht, was die Werbung und den Vertrieb, wie er seit Jahrzehnten durch Private durchgeführt wird, anbelangt. Betrug und Manipulatin spielen beim Vertrieb der staatlich veranstalteten Ltterien ebenfalls keine besndere Rlle, weil die Ziehung der Ergebnisse transparent und unmanipulierbar in der Öffentlichkeit erflgt. Bei Ltterien stehen die Gewinnzahlen und die Gewinnquten unmanipulierbar fest. Mangels einer Suchtgefahr spielt auch eine mögliche Begleit- und Beschaffungskriminalität bei Ltterien ersichtlich keine Rlle. Die Vermeidung vn Betrugs- und Manipulatinsrisiken kann daher ebens wie die Transparenz allenfalls für ein Veranstaltungsmnpl für Ltterien sprechen, nicht aber zur Begründung vn Restriktinen im Vertrieb und bei der Vermittlung dieser Glücksspiele herangezgen werden. 10. Ein Gleichgewicht zwischen einer effizienten Befriedigung der Nachfrage und dem Spielerschutz gilt aus gesundheitsplitischer Sicht als erstrebenswert. Welche Maßnahmen könnten hierzu beitragen? Das derzeitige Internetvermittlungsverbt ( 4 Abs Alt. GlüStV) ist aufzuheben. Die Freigabe des Internets jedenfalls für die Vermittlung der deutschen Ltterien durch die Ltteriegesellschaften und gewerbliche Spielvermittler ist erfrderlich, um die seit Inkrafttreten des GlüStV erheblich 13

14 gestiegene Nachfrage zu unkntrllierten illegalen Internetangebten vn ausländischen Anbietern zu reduzieren und die unstreitig bestehende Nachfrage für Glücksspielangebte im Internet zu den in Deutschland zugelassenen Angebten zu leiten. Wenn Ltterien wieder in der bewährten Weise, wie bereits nach dem Ltteriestaatsvertrag 2004, durch Annahmestellen, Vermittler und Ltterieeinnehmer auch im Internet vermittelt und aus Sicht der Spielteilnehmer keine unnötigen Hürden für das Online-Lttspiel der die Teilnahme an snstigen inländischen Angebten aufgestellt werden, ist davn auszugehen, dass sich in Deutschland wieder ein Gleichgewicht zwischen Nachfrage und Spielerschutz einstellt. Es ist im Sinne einer effizienten Befriedigung der bestehenden Nachfrage hingegen kntraprduktiv, für den Internetvertrieb Hardware-Kmpnenten der einen Bundeslandzwang mit schwierigen technischen Anfrderungen an eine Gelkalisierung etc. vrzusehen. Hier bietet ein neuer Staatsvertrag die Chance, nutzerfreundliche bundeseinheitliche Regeln aufzustellen, die den Bürgern unabhängig vn ihrem Aufenthaltsrt einen unkmplizierten Zugang zu den legalen Angebten der bundeseinheitlich veranstalteten Ltterien der Länder ermöglichen. Nur durch ein nutzerfreundliches Internetangebt kann verhindert werden, dass Spielteilnehmer im Zeitalter des Internets auf ausländische Webseiten ausweichen. Dies ist auch wichtig, um die Eurparechtsknfrmität des Internetverbts im Übrigen zu wahren (siehe Schlussantrag des Generalanwalts Mengzzi, Rs. C-46/08, Rn. 70). Jenseits des Internets schafft ein einheitliches Verfahrensrecht für gewerbliche Spielvermittler durch idealerweise bei einer Erlaubnisbehörde knzentrierte Verfahren eine ntwendige Bedingung dafür, dass die verschiedenen Kundengruppen mit den deutschen Ltterieangebten erreicht werden. Hierfür ist vrzusehen, dass Erlaubnisse, sweit sie nicht wie beim Vertrieb vn Ltterien gefahrenadäquat durch Anzeigeverfahren zu ersetzen sind, deutschlandweit nach den gleichen Vraussetzungen erteilt und die Zulassungsverfahren für Vermittler verschlankt und knzentriert werden. Eine Knzentratin vn Anzeige- und Zulassungsverfahren auf den Sitz des Vermittlers der eine zentrale Behörde in Deutschland bewirkt hier einen Abbau unnötiger Bürkratiehürden. 11. Es ist anerkannt, dass die Verfügbarkeit vn Glücksspielen grße Auswirkungen auf die Erfrderlichkeit vn gesundheitsplitischen Maßnahmen im Glücksspielsektr hat. Welche Maßnahmen könnten Sie sich in diesem Zusammenhang vrstellen? Bei Ltterien stellt sich dieses Prblem mangels praktisch bestehender Spielsuchtgefahren nicht, siehe ben Vrbemerkung zu 8. 14

15 12. Sind Sie der Auffassung, dass die Teilnahme an bestimmten Glücksspielen beeinflusst werden kann, wenn die Bereitstellung eines Teils der Einnahmen für bestimmte sziale, sprtliche der kulturelle Zwecke stärker herausgestellt würde (Beispiele Schweden und Nrwegen)? Derzeit ist dies mit dem prgrammatischen Ansatz des GlüStV, der insbesndere auf die Spielsuchtpräventin ausgerichtet ist, nicht zu vereinbaren. Dieser Ansatz ist aber bei ungefährlichen Glücksspielen wie Ltterien verfehlt (siehe ben zu 9). Unabhängig davn dürfte allgemein anerkannt sein, dass die Bereitstellung eines Teils der Einnahmen für bestimmte sziale, sprtliche der kulturelle Zwecke Kernanliegen der histrisch hergebrachten dualen Aufgabenverteilung im deutschen Ltteriewesen ist, in dem zwar wegen der erheblichen Umsätze zu Recht die Veranstaltung bei staatlichen Anbietern mnplisiert, der Vertrieb hingegen Privaten (Ltterieeinnehmern, gewerblichen Vermittlern und Annahmestellen) anvertraut ist. Dieses seit den 1950er Jahren bestehende System hat sich bewährt. Die Einnahmenverteilung kann dazu beitragen, in der Bevölkerung eine Akzeptanz für das staatliche Veranstaltermnpl zu schaffen. Eine stärkere Herausstellung der Einnahmenverwendung könnte neben einem nutzerfreundlichen Zugang möglicherweise auch verhindern, dass Spielteilnehmer auf das Angebt in Deutschland nicht zugelassener ausländischer Anbieter zugreifen, deren Einnahmen nicht für sziale Zwecke zur Verfügung stehen. Dabei sllte berücksichtigt werden, dass entgegen derzeitiger Werbestrategien der Gesellschaften des Deutschen Ltt- und Ttblcks zur Abgrenzung vn einer kmmerziellen Glücksspielindustrie die Gemeinwhlförderung durch Ltterieeinnahmen eine gemeinsame Angelegenheit der Gesellschaften des Deutschen Ltt- und Ttblcks und der gewerblichen Spielvermittler ist. 15

16 Zu Werbebeschränkungen Laut Gutachten sind die Regelungen zur Werbung für rechtmäßige Glücksspielangebte in den untersuchten Staaten sehr unterschiedlich. Werbebeschränkungen sind in den untersuchten Staaten auf unterschiedlicher Ebene Verträge, (Straf)Gesetze, Richtlinien, Verhaltenskdizes, administrative Maßnahmen geregelt. Die Gutachter sprechen vielmals vn Werbebeschränkungen hinsichtlich des Glücksspiels, hne die jeweiligen Regelungen den jeweiligen Sektren zuzurdnen. Zu den Sektren Werbeausspielungen, Gewinnspiele in Rundfunk/Telemedien und vn Whltätigkeitsrganisatinen veranstaltetes Glücksspiel enthält das Gutachten keine spezifischen Aussagen. Fragen hierzu: 13. Bedarf es überhaupt eigener Regelungen für Glücksspiele? Wenn ja Eine differenzierte und am jeweiligen Spielsuchtptential rientierte Regelung für Werbemaßnahmen im Bereich des Glücksspielwesens ist grundsätzlich erfrderlich, um den Zielen der Spielsuchtpräventin und des Jugendschutzes zu entsprechen. Werbemaßnahmen privater Spielvermittler unterfallen aber grundsätzlich dem Schutzbereich der freien Meinungsäußerung nach Art. 5 Abs. 1 GG. Ein Eingriff in Frm vn Werbebeschränkungen unterliegt demnach dem Schrankenvrbehalt allgemeiner Gesetze (Art. 5 Abs. 2 GG), wbei vr allem die Spielsuchtpräventin und der Jugendschutz prinzipiell als adäquate Schutzgüter zur Rechtfertigung vn Werbebeschränkungen im Glücksspielbereich anzusehen sind, da angenmmen wird, dass unkntrllierte Werbung insbesndere gefährdete Spieler der Jugendliche verstärkt zum Glücksspiel verleitet. Die bisherige Verwaltungspraxis, die durch exzessive Werbebeschränkungen bei gewerblichen Spielvermittlern auch bei harmlsen Ltterien und einen (nur partiell durch die wettbewerbsrechtliche Judikatur der Zivilgerichte kmpensierten) Ttalausfall der rdnungsbehördlichen Kntrlle des Werbeverhaltens der staatlichen Veranstalter gekennzeichnet ist, knterkariert die aufgezeigten verfassungsrechtlichen Grundsätze. Vr diesem Hintergrund müssen Beschränkungen vn Werbemaßnahmen für Glücksspiele differenziert betrachtet werden: Maßnahmen gegenüber Anbietern im Bereich der nicht suchtrelevanten Ltterien sind in weitaus geringerem Maße rechtfertigungsfähig als die Beschränkung der Werbung für andere, suchtgefährliche Glücksspiele. Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass bisher nur unzureichende empirische Untersuchungen zum Einfluss vn Werbemaßnahmen auf das Spiel- und Suchtverhalten vrliegen. Die Schweizer Studie stellt eine Untersuchung in Schweden vr, nach der lediglich 20 % einer Gruppe befragter Prblemspieler angeben, Werbung für Glücksspiele beeinflusse ihr Spielverhalten. Für keinen der Spieler war Werbung die Hauptursache für sein prblematisches Spielverhalten. Eine Ausnahme gilt für Werbung mit besnders hhen Gewinnsummen (namentlich Jackpts), die auch Prblemspieler zur Ausgabe höherer Spielsummen veranlasst. In diesem Sinne kann Werbung auf gefährdete Prblemspieler eine negative Wirkung haben und glücksspielbedingte Prbleme verschärfen. 16

17 Sinnvll sind aus Gründen des Spielerschutzes in jedem Fall ein (in Deutschland swies schn wettbewerbsrechtlich nrmiertes) Verbt irreführender Werbung und ein Verbt gezielter Ansprache vn Jugendlichen. a) differenzierte Regelung(en) der Werbebeschränkungen bei den einzelnen Arten des Glücksspiels? Regelungen für Werbebeschränkungen müssen nach dem jeweiligen Spielsuchtptential einzelner Glücksspielarten, das als Rechtfertigung für Werbebeschränkungen dient, differenzieren. In Flge der fehlenden Suchtgefahr im Bereich der Ltterien mit nicht mehr als einem Gewinnereignis pr Tag müssen die derzeit bestehenden Werbebeschränkungen, die in der Verwaltungspraxis regelmäßig zu unverhältnismäßigen Restriktinen und im Einzelfall zur Zensur gegenüber Mitgliedsunternehmen des Deutschen Lttverbands geführt haben und führen, in Bezug auf Werbemittel und -methden swie Werbemedien im Vergleich zu anderen Glücksspielarten deutlich gelckert werden. der b) genügt eine Regelung für erlaubte Glücksspiele? Vr dem Hintergrund der Ntwendigkeit einer Differenzierung nach Glücksspielarten bzw. Spielsuchtptential ist eine undifferenzierte Regelung, wie derzeit in 5 GlüStV enthalten, nicht sachgerecht. 14. Wenn unterschiedliche Glücksspielarten differenziert zu behandeln sind, wie sll unterschieden werden? a) allein nach Glücksspielart? Grundsätzlich bietet eine Differenzierung nach Glücksspielarten einen sinnvllen, jedch nicht stets ausreichenden Anknüpfungspunkt für eine differenzierte Behandlung vn Werbung. Daneben sind weitere Kriterien, die das Spielverhalten bzw. das Spielsuchtptential beeinflussen können, zu berücksichtigen, z. B. die mögliche Gewinnhöhe, die knkrete Ausgestaltung des Glückspiels swie die Häufigkeit des Glücksspielangebts. Sinnvllerweise sind slche Kriterien beim Gesetzesvllzug zu beachten und u. U. zur Gewährleistung eines einheitlichen und knsistenten Vllzugs in Werberichtlinien aufzunehmen. Demgegenüber ist die bisherige Unterscheidung zwischen anreizender und nicht anreizender Werbung ( 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) nicht zielführend und praktisch nicht durchführbar. Nach 5 GlüStV darf Werbung nur über die Möglichkeit der Teilnahme am Glücksspiel infrmieren und aufklären, hne zur Teilnahme aufzufrdern. Allerdings wird Werbung grundsätzlich als jede Äußerung verstanden, die den Absatz vn Waren und die Erbringung vn Dienstleistungen fördern sll. Jeder Frm vn Werbung, auch einer rein infrmativen Werbung, ist als ein gewisser Anreiz- und 17

18 Auffrderungscharakter immanent. Insweit ist, wenn Werbung grundsätzlich zulässig sein sll (und bei nicht spielsuchtrelevanten Glücksspielen auch zulässig sein muss), die Anreizwirkung als Unterscheidungskriterium zwischen zulässiger und unzulässiger Werbung unbrauchbar. Eine rdnungsrechtliche Knkretisierung ist bislang nicht gelungen, die Werbebestimmungen werden vielmehr einseitig zulasten gewerblicher Spielvermittler ausgelegt und angewandt. Die wettbewerbsrechtliche Rechtsprechung hat dieses Ungleichgewicht zwar partiell krrigiert, würde aber in letzter Knsequenz zu einem gesetzlich nicht vrgesehenen und unverhältnismäßigen faktischen Werbeverbt für alle Marktteilnehmer führen. Da ein vllständiges Werbeverbt für Ltterien angesichts des praktisch nicht bestehenden Suchtptentials unverhältnismäßig wäre, muss das Kriterium der Anreiz- bzw. Auffrderungswirkung aufgegeben und sachliche Werbung für Ltterien entsprechend der unter 14 Abs. 2 Nr. 1 Ltteriestaatsvertrag 2004 geltenden Rechtslage zulässig sein. Werbung für Ltterien muss daher zulässig sein, wenn sie angemessen ist, nicht im Widerspruch zu den Zielen des Staatsvertrags steht und insbesndere (entsprechend bereits geltenden wettbewerbsrechtlichen Grundsätzen) nicht irreführend ist der unzutreffende Vrstellungen über Gewinnchancen hervrruft. b) und/der Einsatz- und Gewinnhöhe? Einsatz- und Gewinnhöhe können taugliche Kriterien zur Differenzierung vn Werbebeschränkungen sein. Krrespndierend mit den Erkenntnissen der Schweizer Studie können grße Gewinnsummen (Jackpts) eine erhöhte Anreizwirkung auf gefährdete Spieler haben. Die Umsatzzahlen des Deutschen Ltt- und Ttblcks für 2009 belegen dies. Hhe Jackpts führen regelmäßig zu einer merklichen Zunahme der Teilnehmerzahlen insbesndere beim LOTTO 6 aus 49, s dass Werbung mit hhen Gewinnsummen verhältnismäßig einzuschränken ist, wenn diese Anreizwirkung als unerwünscht angesehen wird. c) und/der Veranstaltungshäufigkeit? Die Veranstaltungshäufigkeit kann ebenfalls ein taugliches Kriterium für die Differenzierung vn Werbebeschränkungen sein. Im Bereich der staatlich veranstalteten Ltterien sprechen die geringe Ereignisfrequenz vn maximal zwei Gewinnziehungen pr Wche (kein Sfrterlebnis ) und die daher nur geringe Anreizwirkung für gefährdete Spieler dafür, für den Vertrieb slcher Ltterien nur geringe Werbebeschränkungen vrzusehen. d) und/der nach in- der ausländischer Werbung? Die Unterscheidung zwischen in- und ausländischer Werbung ist nicht zielführend. Werbung für in Deutschland nicht zugelassenes Glücksspiel ist mangels Erlaubnis unabhängig vm Ort, vn dem aus die Werbung erflgt, 18

19 verbten ( 5 Abs. 4 GlüStV). Da in Deutschland derzeit kein ausländisches Angebt zugelassen ist, führt dies im zwar Ergebnis dazu, dass Werbung ausländischer Anbieter hier derzeit immer unzulässig ist. Differenzierungskriterium ist aber nicht der Herkunftsrt der Werbung, sndern die Frage, b das bewrbene Glücksspiel in Deutschland erlaubt ist. 15. Welche Sanktinen sind bei Verstößen wirksam und angemessen? a) je Verstß die gleiche Sanktin? Sanktinen bei Verstößen gegen Werbebeschränkungen müssen nach Umfang, Dauer und Intensität des Verstßes unterscheiden. Nur eine slche Verwaltungspraxis ist für die Adressaten der Maßnahme vrhersehbar und entspricht damit dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheits- und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Im Hinblick auf die Verflgung vn Verstößen gegen Werbebeschränkungen kam und kmmt es in der Verwaltungspraxis unter dem GlüStV zu massiven Ungleichbehandlungen vn (begünstigten) staatlichen Ltteriegesellschaften im Vergleich zu (benachteiligten) privaten Spielvermittlern: In der Vergangenheit haben die zuständigen Aufsichtsbehörden vr allem Verstöße gewerblicher Spielvermittler verflgt, während die staatlichen Ltteriegesellschaften keiner erkennbaren behördlichen Kntrlle unterliegen; aufsichtsrechtliche Maßnahmen gegen staatliche Ltteriegesellschaften sind nicht bekannt der wirkungsls. (Gerichtlich inzwischen festgestellte) Verstöße staatlicher Ltteriegesellschaften gegen Werbebeschränkungen werden daher zumeist nur durch Wettbewerber vr den Zivilgerichten verflgt (bislang über 100 wettbewerbsrechtliche Verfahren) und führen regelmäßig zur Verurteilung staatlicher Veranstalter. In Einzelfällen mussten diese Entscheidungen zwangsweise durchgesetzt werden, weil die staatlichen Ltterieveranstalter sie nicht beachteten und insweit auch kein aufsichtsrechtliches Einschreiten zu befürchten hatten. Dieses Prblem ist aber nicht auf nrmativer Ebene zu lösen, da die gesetzlichen Werbebeschränkungen und die bei einer Missachtung vrgesehenen Sanktinen gleichermaßen für staatliche Veranstalter wie für gewerbliche Spielvermittler gelten. Es bedarf vielmehr einer knsequenten Umsetzung der gesetzlichen Regelung durch die Behörden und damit einer knsistenten, nicht diskriminierenden Verwaltungspraxis. Denkbar wäre zudem eine Mdifizierung bestehender Sanktinsmöglichkeiten. Selbst hhe Zwangs- und Bußgelder bei (in wettbewerbsrechtlichen Verfahren festgestellten) Verstößen gegen Werbebeschränkungen haben für staatliche Ltteriegesellschaften keinen verhaltenslenkenden Sanktinscharakter, da die entsprechenden Beträge nur im Landeshaushalt umgebucht werden und die Aufsichtsbehörden den gerichtlich festgestellten Verstößen bislang keine rdnungsrechtlichen Knsequenzen flgen ließen. Möglich wäre z. B. neben der Untersagung vn Werbemaßnahmen auch eine den staatlichen Ltterieveranstaltern auferlegte 19

20 Zahlungspflicht an Dritte (gemeinnützige Einrichtungen), wie etwa in 153a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Alt. 1 StPO als Auflage bei Einstellung eines Strafverfahrens vrgesehen. b) gestuftes Verfahren nach Art und Häufigkeit? Sweit es gefahrenadäquat spezifischer Werberegeln für Glücksspiele bedarf (s..) und das Sanktinsverfahren nicht primär den selbstregulativen Mechanismen des Wettbewerbsrechts überlassen werden kann, sllten Sanktinen bei Verstößen gegen Werbebeschränkungen auch nach Art und Häufigkeit differenziert festgesetzt werden, um einerseits die Verhältnismäßigkeit zu wahren, andererseits bei wiederhlten, u. U. regelmäßig wiederkehrenden Verstößen empfindliche Sanktinen zu verhängen, die eine Verhaltensänderung in der Zukunft bewirken können. c) an Hand welcher Kriterien wird der Verstß festgestellt? (1) abstrakt generell? (2) knkret an Beispielsfällen (Werberichtlinien)? Vrzugswürdig sind knkrete Werberichtlinien bzw. Verhaltenskdizes (im Rahmen der Schweizer Studie als Best Practice bezeichnet). Die vrhandenen Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder zu 5 Abs. 1 und 2 GlüStV enthalten bereits eine Auflistung vn zulässigen und unzulässigen Werbeaktivitäten unter Benennung vn zahlreichen Einzelfällen aus der Rechtsprechung. Dabei handelt es sich lediglich um nrminterpretierende Verwaltungsvrschriften, die Rechtsauffassungen der Behörden zur Auslegung und Anwendung vn 5 Abs. 1 und 2 GlüStV beinhalten. Diese Richtlinien richten sich nur an die Glücksspielaufsichtsbehörden und sind auch nur für diese verbindlich. Vr diesem Hintergrund ist die bisherige Praxis der Aufsichtsbehörden, die Werberichtlinien zum Bestandteil glücksspielrechtlicher Erlaubnisse zu machen, zu kritisieren. Damit werden die Werberichtlinien im Außenverhältnis, als zum Beispiel gegenüber einem privaten Spielvermittler als Erlaubnisinhaber, für verbindlich erklärt und jedes einzelne aufgeführte Beispiel einer unzulässigen Werbung zum verbindlichen Verbtstatbestand für den Erlaubnisinhaber erhben, hne dass dafür eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage besteht. Verhaltenskdizes der Werberichtlinien können daher den Glücksspielbehörden nur intern als Auslegungshilfen dienen. Auf weitergehende Versuche, diesen Verwaltungsvrschriften den Anschein einer Außenrechtsverbindlichkeit zu geben, sllte künftig verzichtet werden. Die Auflistung knkreter Beispiele unzulässiger Werbung in den Werberichtlinien ist für suchtrelevante Glücksspiele, die strengeren Werbebeschränkungen als den hnehin geltenden und für Ltterien weitestgehend ausreichenden und angemessenen wettbewerbsrechtlichen Werbebeschränkungen unterliegen sllen, im Ansatz sachgerecht, führt aber in der Verwaltungspraxis und in gerichtlichen Verfahren teilweise zu 20