EUROPÄISCHES PARLAMENT

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1 EUROPÄISCHES PARLAMENT Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres 9. November 2004 ARBEITSPAPIER zur Studie über die Zusammenhänge zwischen legaler und illegaler Migration: Bekämpfung der illegalen Einwanderung und integrierte Grenzverwaltung Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres Berichterstatter: Patrick Gaubert DT\ doc PE

2 Zweiter Teil: Bekämpfung der illegalen Einwanderung und integrierte Grenzverwaltung 3) Eine ausgewogene Politik zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und integrierten Verwaltung der Kontrollen an den Außengrenzen Wie in der Studie der Kommission über die Zusammenhänge zwischen legaler und illegaler Migration festgestellt wurde, wird es auch weiterhin zu illegaler Einwanderung kommen - welche Rechtsvorschriften auch immer erlassen werden mögen - und dieser Umstand muss deshalb ein Hauptbestandteil der Steuerung der Zuwanderung bleiben. Der Berichterstatter ist der Auffassung, dass die Bekämpfung der illegalen Einwanderung auf einer integrierten Politik beruhen muss, die wirksamere Kontrollen an den Außengrenzen, eine gemeinsame Visumpolitik, die Entwicklung der legalen Einwanderung, den Kampf gegen die Beschäftigung von Schwarzarbeitern, eine gemeinsame Rückführungspolitik sowie koordinierte Regularisierungsprogramme konsequent miteinander kombiniert. Der Berichterstatter bedauert die Haltung des Rates, welcher der Bekämpfung der illegalen Einwanderung übermäßige Bedeutung beimisst, und empfiehlt eine Vorgehensweise auf der Basis eines Gleichgewichts zwischen der humanitären Verantwortung, der legalen Einwanderung und dem Kampf gegen organisierte Schleußer und Menschenhändler. Das Konzept der finanziellen und operativen Kostenteilung muss konkret umgesetzt werden, wobei die neuen Mitgliedstaaten besonders unterstützt und das ARGO-Programm besser genutzt werden muss. Eine gemeinsame Visum- und Grenzverwaltungspolitik: In Anbetracht der Tatsache, dass die gemeinsame Visumpolitik ein Instrument zur Steuerung der Migrationsströme ist, müssen unbedingt Fortschritte in den folgenden Bereichen erzielt werden: - gemeinsame Visumvorschriften, wobei das Konzept der Verwendung besser gesicherter Reisedokumente und Personalausweise auf biometrischen Identifikatoren basieren sollte; - die langfristige Einrichtung gemeinsamer EU-Visa-Austellungsstellen und die mittelfristige Stärkung der Zusammenarbeit der Konsulate; - die Einrichtung eines Visa-Informationssystems (VIS). Der Berichterstatter unterstützt das Konzept einer gemeinsamen Politik der integrierten Verwaltung der Außengrenzen, insbesondere der Seegrenzen, um ein gleichwertiges Kontrollniveau zu gewährleisten. Dazu gehört: - die Überwachung der Vernetzung der in Drittstaaten entsandten Migrationsverbindungsbeamten; - die kurzfristige Entwicklung der strategischen und operativen Zusammenarbeit der zuständigen nationalen Stellen durch die Unterstützung der Rolle der Agentur für die PE /7 DT\ doc

3 Außengrenzen und die Einrichtung eines sicheren Informations- und Koordinierungsintranets; - die Unterstützung des Vorschlags für einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen und der langfristige Aufbau einer europäischen Grenzschutzeinheit. Strafrechtliche Verfolgung illegaler Tätigkeiten in Zusammenhang mit der illegalen Migration: Aufgrund ihres engen Zusammenhangs müssen die Probleme des Menschenhandels und der illegalen Migration im Rahmen einer integrierten Gemeinschaftspolitik angegangen werden, die sich auf folgende Elemente stützt: - keine Bestrafung der Opfer, sondern die Bestrafung der Menschenhändler und Schleußer, wobei angemessen abgestufte Sanktionen festzulegen sind; - eine angemessene Erhöhung der Rechenschaftspflicht von Verkehrsunternehmen; - die Fortsetzung der Bemühungen zur Bekämpfung von Schleußernetzwerken durch verschärfte strafrechtliche Bestimmungen und die Unterstützung des Entwurfs eines europäischen Übereinkommens zur Bekämpfung des Menschenhandels. Verstärkte Bekämpfung der Beschäftigung von Schwarzarbeitern: Da die Schwarzarbeit eine anziehende Wirkung auf illegale Einwanderer hat, muss die Bekämpfung dieser Schattenwirtschaft eine Priorität des Kampfes gegen die illegale Migration sein und sich auf die folgenden Initiativen stützen: - die Umwandlung der illegalen in legale Beschäftigung; - eine verminderte Abhängigkeit der betroffenen Sektoren von der illegalen Migration insbesondere in Bezug auf wenig qualifizierte Arbeit; - eine erhöhte zivil- und strafrechtliche Verantwortung der Arbeitgeber aufgrund abschreckender Geldstrafen; - die Unterstützung der Einwanderer bei der Anzeige illegaler Arbeitgeber, wie dies bei den Opfern von Menschenhandel bereits der Fall ist; - die Entwicklung der legalen Migration aus wirtschaftlichen Gründen. Förderung einer gemeinsamen nachhaltigen Regularisierungspolitik: Der häufige Rückgriff auf Regularisierungsmaßnahmen zeigt die Schwächen der Staaten im Bereich der Steuerung der Zuwanderung. Die Staaten müssen zur Entwicklung von Regularisierungspolitiken aufgefordert werden, die auf regelmäßigen Verfahren und einem DT\ doc 3/7 PE

4 gemeinschaftlichen Rahmen beruhen: - eine integrierte Ausarbeitung der nationalen Regularisierungsmaßnahmen aufgrund eines verbesserten Informationsaustausches; - die Ausarbeitung allgemeiner Grundsätze und gemeinsamer Grundvoraussetzungen der Regularisierung; - die Förderung eines besseren Verständnisses des Regularisierungsprozesses seitens der Zivilgesellschaft; - ein Überdenken des Konzepts der "verdienten Regularisierung". Eine Gemeinschaftspolitik zur Rückkehr illegal aufhältiger Personen: Eine glaubhafte und wirksame Politik der Bekämpfung der illegalen Migration muss im Rahmen einer ausgewogenen Zusammenarbeit mit den betroffenen Drittstaaten mit einer Politik zur Rückkehr illegal aufhältiger Personen einhergehen. Die diesbezüglichen Bemühungen der Europäischen Union müssen sich auf die folgenden Elemente stützen: - eine verstärkte operative Zusammenarbeit zwischen den für die Rückführung von Ausländern zuständigen nationalen Stellen mit Hilfe der Agentur für die Außengrenzen und des Netzes der in Drittstaaten entsandten Migrationsverbindungsbeamten; - die Schaffung eines spezifischen Finanzinstruments für die Rückführung; - die Festlegung gemeinsamer Bestimmungen über Inhaftierung und Rückführung; - die Schaffung eines Systems der gemeinsamen Anerkennung der nationalen Rückführungsentscheidungen und die Notwendigkeit, die aufschiebende Wirkung der Berufungsverfahren zu gewährleisten; - die Verwendung des Visa-Informationssystems (VIS) bei der Identifizierung von illegal aufhältigen Personen und bei der Ausstellung von Reisedokumenten zu Rückführungszwecken. Die Bekämpfung der illegalen Migration ist nicht nur eine Frage der Sicherheit und Aufgabe der Polizei, sondern gerade auch eine Frage der Zusammenarbeit und der Entwicklungspolitik im Rahmen eines kontinuierlichen und strukturierten Dialogs zwischen den Aufnahmeländern einerseits und den Herkunfts- und Transitländern andererseits. 4) Zusammenarbeit mit Drittstaaten Der Erfolg der europäischen Einwanderungspolitik hängt stark von der Zusammenarbeit mit den Drittstaaten ab, aus denen die Einwanderer stammen oder durch sie im Transit reisen. Diese Zusammenarbeit muss auf einem integrierten Einwanderungskonzept beruhen, das die politischen, wirtschaftlichen, sozialen, die Menschenrechte betreffenden und PE /7 DT\ doc

5 entwicklungspolitischen Aspekte berücksichtigt. Eine bessere Koordinierung der Partnerschaftspolitiken im Bereich der Einwanderung und der Entwicklungshilfe der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten: Der Berichterstatter betont die Bedeutung der folgenden Elemente im Hinblick auf eine größtmögliche Wirkung der EU-Außenhilfe: - ein dynamischer Koordinierungsprozess durch die Diskussion der Prioritäten und der laufenden und geplanten Maßnahmen aller Mitgliedstaaten und einen verbesserten Informationsaustausch; - die enge Zusammenarbeit mit den Partnerländern bei der Ausarbeitung von Maßnahmen; - eine bessere Außenwirkung und Koordinierung der Finanzhilfeprogramme durch Unterstützung des Mehrjahresprogramms AENEAS. Eine kurzfristig verstärkte Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und den Herkunfts- und Transitländern bei der Bekämpfung der illegalen Migration, des Menschenhandels und der Verwaltung der Grenzkontrollen: Die Zusammenarbeit mit den betroffenen Drittstaaten ist einer der Schlüsselfaktoren einer erfolgreichen gemeinsamen Einwanderungspolitik und muss die folgenden Elemente umfassen: - die Fortsetzung seitens der Kommission der verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der Steuerung der Zuwanderung aufgrund von Maßnahmen zur Unterstützung der Schaffung eines angemessenen rechtlichen Rahmens, die Erhöhung der Sicherheit der Außengrenzen sowie die Entwicklung der institutionellen Kapazitäten, wobei der regionalen Zusammenarbeit mit den Balkan- und Mittelmeerländern Modellcharakter zukommen kann; - die zügige und wirksame Umsetzung des gesamten gemeinsamen Besitzstands im Bereich der Bekämpfung der illegalen Migration seitens der neuen Mitgliedstaaten; - ein Überdenken der Bewertung der Wirksamkeit der Zusammenarbeit mit Hilfe des Netzes der in Drittstaaten entsandten Migrationsverbindungsbeamten und in der Folge die Anwendung eventueller Sanktionen oder anreizender Maßnahmen. Entwicklung einer gemeinsamen Rückführungspolitik: Da die Rückführungspolitik ein wesentliches Element der Bekämpfung der illegalen Migration ist, hält der Berichterstatter die folgenden Maßnahmen für wichtig: - die Identifizierung jener Drittstaaten, mit denen diesbezügliche Verhandlungen aufgenommen oder bestehende Rückführungsabkommen verlängert bzw. neu ausgehandelt DT\ doc 5/7 PE

6 werden sollten; - die Unterstützung des Abschlusses und die vollständige Umsetzung von Rückführungsabkommen der Europäischen Union mit Drittstaaten und die Aufnahme einer Rückführungsklausel in die Partnerschaftsabkommen; - die Unterstützung des Konzeptes der "integrierten Rückführungsprogramme" im Hinblick auf eine tatsächliche und dauerhafte Rückkehr in die jeweiligen Herkunftsländer; - da derartige Abkommen dem ausschließlichen Interesse der Europäischen Union dienen, sind Ausgleichsmaßnahmen für jeden betroffenen Drittstaat in Erwägung zu ziehen (im Hinblick auf die Ausstellung von Visa und Quoten für Wanderarbeiter); - eine offene Frage bleiben jene Drittstaaten, die nicht mit der Europäischen Union zusammenarbeiten; diese Frage muss angegangen werden. Langfristige Maßnahmen: eine integrierte, umfassende und ausgewogene Vorgehensweise zur Bekämpfung der tieferen Ursachen der Migration aufgrund einer nachhaltigen Entwicklungspolitik: Es soll ein Prozess in zwei Richtungen ausgelöst werden: eine Entwicklungspolitik im Dienst der Steuerung der Migrationsströme und die Optimierung der positiven Auswirkungen der Migration auf die Entwicklungsprozesse. Der Berichterstatter ist der Auffassung, dass nur eine aktive Politik der nachhaltigen Entwicklung der Herkunftsländer die auslösenden Faktoren der Auswanderung beeinflussen kann. Deshalb betont er die Bedeutung der Einbeziehung der Dimension der Migration in die nationalen und regionalen Strategiepapiere zur Entwicklung. Es ist von ausschlaggebender Bedeutung, die positiven Auswirkungen der Auswanderung auf die Entwicklung zu basieren, wie etwa die Überweisung von Geldern der Einwanderer in ihre Herkunftsländer, und Problemen wie der Abwanderung von Humankapital aus diesen Ländern zu begegnen. Der Bericht empfiehlt die systematische Aufnahme einer Klausel über die obligatorische Rückführung, Rückführungshilfen und die gemeinsame Steuerung der Migrationsströme in die Partnerschafts- und Kooperationsabkommen nach dem Modell des Abkommens von Cotonou. Verstärkte Rolle der Auswanderer bei der Entwicklung ihrer Herkunftsländer: Der Berichterstatter betont die Notwendigkeit der Förderung von Mobilitätsmöglichkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und Drittstaaten, um die Einwanderer zur Bewahrung und Entwicklung von Verbindungen zu ihren Herkunftsländern anzuregen: - die Überprüfung der Rechtsvorschriften über eine Beschränkung der Freizügigkeit der Einwanderer zwischen ihrem Aufenthalts- und Herkunftsland; PE /7 DT\ doc

7 - die Förderung des Interesses der Einwanderer für Entwicklungsprojekte in ihren Herkunftsländern; - die Bereitstellung einer Finanzhilfe für Einwanderer, die zur Rückkehr in ihr Herkunftsland bereit sind; der Berichterstatter unterstützt das Konzept der "virtuellen Rückkehr" der Einwanderer, die im Einwanderungsland über die Diasporas zur lokalen Entwicklung in ihren Herkunftsländern beitragen können. Zur Verhinderung menschlicher Dramen wie im Fall der Boat People empfiehlt der Berichterstatter eine wirkliche Debatte. Es müssen konkrete Lösungen vorgeschlagen werden, die eine wirkliche Alternative zu den bereits vorliegenden kontroversen Vorschläge bieten. DT\ doc 7/7 PE