nach den politischen Entscheidungsträgern werden jetzt die Akteure in der politischen Exekutive (Behörden) genauer

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1 Grundzüge der Wirtschaftspolitik 9-1 Prof. Andreas Haufler (SoSe 2009) 9. Bürokratieverhalten und der Leviathan-Staat 9.1. Budgetmaximierende Bürokraten nach den politischen Entscheidungsträgern werden jetzt die Akteure in der politischen Exekutive (Behörden) genauer betrachtet Einfluss der Behörden bzw. ihrer Leiter auf die Bereitstellung von öffentlichen Gütern und Dienstleistungen ergibt sich durch asymmetrische Information über das Kosten-Nutzen Verhältnis von alternativen Umsetzungsmöglichkeiten für ein beschlossenes Programm (Gesetz) erste systematische Untersuchung des Verhaltens von Bürokratien durch Niskanen (1971) Basismodell: die Behörde erhält ein Budget B, das den Nutzen des Auftraggebers (Parlament) widerspiegelt und mit dem Output Q unterproportional steigt B = B(Q), B > 0, B < 0. (9.1) Die Kostenfunktion ist linear im Output und dem Auftraggeber nicht bekannt C = C(Q), C > 0, C = 0. (9.2)

2 Grundzüge der Wirtschaftspolitik 9-2 Prof. Andreas Haufler (SoSe 2009) Die Behörde hat ein Interesse daran, ein möglichst hohes Budget zu erhalten, da dies ihren Einfluss erhöht. Ohne Restriktionen durch den Geldgeber (Prinzipal) ist die einzige Restriktion für die Behörde (Agent), dass die Gesamtkosten gedeckt werden L = B(Q) + λ[b(q) C(Q)]. (9.3) Das ergibt als Bedingung erster Ordnung für Q: B (Q) = λ 1 + λ C (Q) (9.4) der Pareto effiziente Output ist durch B (Q) = C (Q) (Grenznutzen gleich Grenzkosten von Q) gegeben da λ > 0 ist, muss im Optimum der Behörde gelten: B (Q) < C (Q) = ineffiziente Ausweitung staatlicher Programme Grafische Analyse (Abbildung 9.1): effizienter Output in Q 0 : hier gilt B (Q) = C (Q) Behörde wählt Output Q : hier gilt B = C (Fläche unter B = Fläche unter C ) Konsumentenrente E in Q 0 wird durch ineffizient hohen Output zwischen Q 0 und Q mit Wohlfahrtsverlusten F komplett aufgezehrt

3 Grundzüge der Wirtschaftspolitik 9-3 Prof. Andreas Haufler (SoSe 2009) B, C Q Abbildung 9.1: Überangebot staatlicher Programme

4 Grundzüge der Wirtschaftspolitik 9-4 Prof. Andreas Haufler (SoSe 2009) Empirische Evidenz: 1. Beispiel für take-it-or-leave-it Angebot: Oregons Schulbehörde kann Wähler zwischen zwei alternativen Niveaus von Ausgaben für öffentliche Schulen wählen lassen Abbildung 9.2. Das optimale Niveau ist G m. Durch zu niedrige Wahl des Alternativniveaus G L kann Zustimmung des Medianwählers zu einem zu hohen Niveau (G H ) gesichert werden = Macht durch agenda setting; geschätzte Ausweitung des Schulbudgets: 16-44% über G m (Romer and Rosenthal, 1978) 2. Kostenvergleich privater und öffentlicher Anbieter ca. 50 Studien, viele davon zur Müllbeseitigung. Bei vergleichbarem Service deutlich höhere Kosten (15-50%) der öffentlichen Unternehmen. = starke empirische Evidenz für zu hohen Personalbestand und X-Ineffizienz (Leibenstein, 1966) im öffentlichen Sektor = diese Ergebnisse liegen der Privatisierung und dem outsourcing von Leistungen zugrunde (öffentliche Bereitstellung, aber private Produktion) Kapitel 11

5 Grundzüge der Wirtschaftspolitik 9-5 Prof. Andreas Haufler (SoSe 2009) Median voter s utility G Abbildung 9.2: Behörde als agenda setter

6 Grundzüge der Wirtschaftspolitik 9-6 Prof. Andreas Haufler (SoSe 2009) 9.2 Der Staat als Leviathan Begriff Leviathan : im Alten Testament: im Meer lebendes Schlangenmonster mit mehreren Köpfen bei Thomas Hobbes (1660): absolutes Gewaltmonopol des Staates, das Krieg aller gegen alle verhindert (Eindruck des Dreißigjährigen Krieges, ) negatives Bild des staatlichen Leviathan in Geoffrey Brennan und James Buchanan (1980): The Power to Tax. Staat ist auf ständige Ausweitung seiner Tätigkeit bedacht; Kontrolle durch politische Konkurrenz zu schwach = konstitutionelle Beschränkungen des Umfangs staatlicher Aktivität notwendig The power to tax (1980): Grundidee ist, den Zugriff der Politik auf Steuergelder zu erschweren = teilweise entgegengesetzte Empfehlungen zur Steuerpolitik gegenüber der wohlfahrtstheoretischen Analyse Beispiel: breite vs. selektive Steuerbasis optimale Besteuerung: gleichmäßige Besteuerung der Güter 1 und 2 führt zu geringerem Nutzenverlust bei einem gegebenen Aufkommen Abbildung 9.3

7 Grundzüge der Wirtschaftspolitik 9-7 Prof. Andreas Haufler (SoSe 2009) Gut 2 Gut 1 Abbildung 9.3: Selektive vs. allgemeine Steuer mit gegebenem Steueraufkommen Brennan/Buchanan: selektive Steuer führt zu höheren Steuersätzen erhöht Steuerwiderstand und reduziert Verschwendung von Steuergeldern zentrale Annahmen: 1. Steueraufkommen ist für Bürger ohne Nutzen;

8 Grundzüge der Wirtschaftspolitik 9-8 Prof. Andreas Haufler (SoSe 2009) 2. Steueraufkommen ist bei Pauschalsteuer höher als bei selektiver Steuer Abbildung 9.4 Gut 2 Gut 1 Abbildung 9.4: Selektive vs. allgemeine Steuer mit variablem Steueraufkommen Vorschlag von Brennan und Buchanan, die Regierung verfassungsmäßig auf ineffiziente Steuern zu beschränken = typisches Beispiel einer Second-best Lösung: ökonomische Verzerrung wird akzeptiert, um einer politischen Verzerrung ( Staatsversagen ) entgegenzuwirken

9 Grundzüge der Wirtschaftspolitik 9-9 Prof. Andreas Haufler (SoSe 2009) Beispiele: (1) Einführung der Mehrwertsteuer in der Schweiz wird 1990 durch Volksabstimmung verhindert, weil die MwSt als ein zu effizientes Steuerinstrument gesehen wird und steigende Steuersätze befürchtet werden. (Die Einführung erfolgt aber einige Jahre später.) (2) In den USA gibt es bis heute keine MwSt. Fazit: Leviathan-Hypothese von Brennan und Buchanan als direktes Gegenmodell zum Staat als benevolenten Planer. Daher argumentieren sie: 1. für konstitutionelle Defizit- und Steuerbeschränkungen Gramm-Rudman-Hollings-Act in den USA (1985) sieht automatische Ausgabenkürzungen vor, wenn vorgegebene Defizitgrenzen überschritten werden. Stabilitätspakt in der EU soll prinzipiell ähnliche Wirkung haben: Sanktionen hier durch Strafzahlungen vorgesehen 2. für internationalen Steuerwettbewerb als Ersatz und Ergänzung für explizite verfassungsmäßige Restriktionen auf nationalstaatlicher Ebene bisher keine EU-weite Harmonisierung der Körperschaftsbesteuerung, trotz deutlicher Reduktion der Steuersätze