Besondere Formen der Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Katastrophenfall und zur Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit

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1 Peter Eichhorn Besondere Formen der Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Katastrophenfall und zur Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 15 A) Grundlinien bundesstaatlicher Kompetenzverteilung 19 I. Bundesstaatlichkeit 19 II. Gewaltendoppelung als Gewalten(auf)teilung 20 III. Das System der Kompetenzverteilung Bestimmung von Zuvveisungsträgem Kompetenzverteilung innerhalb der Gewalten 22 a) Gesetzgebungskompetenzen 23 b) Verwaltungskompetenzen 24 c) Trennungsgebote Aufweichung der strikten Kompetenztrennung im Grundgesetz 27 a) Kooperation im Grundgesetz 27 b) Weitere Ausnahmen von der strikten Kompetenztrennung 29 c) Vertragliche Vereinbarungen 31 d) Analogien und Grenzen des Aufweichen 31 IV. Zusammenfassung 32 B) Kompetenzen, Aufgaben und Befugnisse des Bundes und der Länder im Katastrophenfall und zur Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit 35 I. Regelungs- und Entscheidungsfelder Regelungsfelder im Legislativbereich 35 a) Allgemeine Gesetzgebungskompetenz im Sicherheitsrecht 35 b) Konkrete Gesetzgebungskompetenz für den Fall des Notstandes 37 aa) Innerer politischer Notstand 37 bb) Katastrophennotstand Entscheidungsfelder im Exekutivbereich 40 II. Kompetenzbereich der Länder (einschließlich Rechtsquellen) Gesetzgebungskompetenz Verwaltungskompetenz Zusätzliche Verwaltungskompetenzen im Notstandsfall 45 III. Kompetenzbereiche des Bundes (einschließlich Rechtsquellen) Kriminalpolizei Bundesgrenzschutz Schutz typischer Bundeseinrichtungen; Bundesverkehrspolizei 50

3 4. Militärischer Bereich Geheim- und Nachrichtendienste Weitere Bereiche der Gefahrenabwehr Bundeskompetenzen im Notstandsfall Zusammenfassung 55 [V. Die Amtshilfe/ Institute der Kooperation zur Überwindung von Kompetenzgrenzen In der Verfassung vorgesehene Zusammenarbeit im Normalfall 57 a) Die Amtshilfe im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinn (Art. 35 Abs. 1 GG; 4ff. VwVfG) 57 b) Die Organleihe 59 aa) Organbegriff 59 bb) Funktionelle Komponente bei der Organleihe 60 cc) Institutionelle Komponente bei der Organleihe 62 dd) Unterschied zur Amtshilfe 62 c) Zusammenarbeit" i.s.d. Art. 73 Nr. 10; 87 Abs. 1 S. 2 GG 64 aa) Abgrenzung zur Amtshilfe 65 bb) Abgrenzung zur Organleihe 65 cc) Weitergehende (vertragliche) Zusammenarbeit 66 dd) Kompetenzverteihmg bei der Zusammenarbeit" i.s.d. Art. 73 Nr.10 GG 66 ee) Die Rolle der Zentralstelle" 67 ff) Zusammenfassung Weitere Formen der Zusammenarbeit 70 a) Spontanhilfe 71 b) Erweiterte" Amtshilfe und vertragliche Vereinbarungen 72 aa) Zusammenarbeit durch Verträge 72 (1) Koordinationsabsprachen 73 (2) Verwaltungsabkommen und Staatsverträge 73 bb) Grenzen der Kooperation Zusammenarbeit im Notstandsfall 77 a) Die Notstandsregelungen im Überblick 77 b) Kooperative Zusammenarbeit 78 aa) Rechtsquellen 78 bb) Zusammenarbeit als modifizierte Organleihe 79 (1) Konzept der Zusammenarbeit 79 (2) Organstellung 83 c) Direktive Zusammenarbeit 85 aa) Rechtsquellen 85 bb) Aufgabenverteilung 87 cc) Organstellung der beteiligten Behörden 88 10

4 d) Weitere Formen der Zusammenarbeit im Notstand 93 aa) Amtshilfe im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinn 93 bb) Andere Kooperationsformen 94 e) Die präventive Zusammenarbeit 94 aa) Bereiche für eine präventive Zusammenarbeit 94 bb) Rechtliche Probleme 95 cc) Lösungsansätze 96 f) Zusammenarbeit nach dem Notstand 98 V. Zusammenfassung 99 C) Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Katastrophenfall 101 I. Tatbestand des Katastrophenfalls" Nonnale Gefahr und Amtshilfe (Art. 35 Abs. 1 GG) Fälle von besonderer Bedeutung (Art. 35 Abs. 2 S. 1 GG) Regionale Katastrophe (Art. 35 Abs. 2 S. 2 GG) Überregionale Katastrophe (Art. 35 Abs. 3 GG) Zusammenfassung 109 II. Die einsetzbaren Kräfte Der Gegenstand des Einsatzes Die helfenden Organe im Einsatz Die einzelnen Kräfte 115 a) Bundesgrenzschutz 115 b) Landespolizeikräfte 116 c) Bundeswehr 116 aa) Kooperative Zusammenarbeit im Rahmen des Katastrophennotstands 117 bb) Direktive Zusammenarbeit im Rahmen des Katastrophennotstands 119 d) Sonstige andere Verwaltungen" 119 e) Einsatz Privater Subsidiarität der eingesetzten Stellen 121 a) Bei der Anforderung des Landes 122 b) Bei der Anordnung des Bundes 123 III. Verhältnis der Zusammenarbeit Der Beginn der Zusammenarbeit 124 a) Feststellung des Sachverhalts 124 aa) Rechtscharakter der Feststellung 126 bb) Juristische Überprüfbarkeit der Feststellung 127 b) Der Initiativakt: '29 11

5 aa) Die Requisition (Anforderung) des Landes 129 bb) Die Intervention (Anordnung) des Bundes 131 cc) Rechtscharakter der Anforderung bzw. Anordnung 133 dd) Bindungswirkung der Anforderung bzw. Anordnung 133 ee) Rechtsmittel gegen den Initiativakt 134 ff) Freiwillige Bereitstellung (im Falle des Art. 35 Abs. 2 S. 1 GG) Kooperative Zusammenarbeit 138 a) Stellung der beteiligten Behörden (Innenbeziehung) im Einsatz 138 b) Aufgaben, Kompetenzen und Befugnisse (Außenbeziehung) im Einsatzes 140 c) Haftung 142 d) Kosten Direktive Zusammenarbeit 143 a) Weisungsverhältnis der beteiligten Behörden 143 b) Durchsetzung der Weisungen zwischen Bund und Ländern 146 c) Kompetenzen der beteiligten Behörden nach außen 148 d) Haftung 149 e) Kosten Beendigung der Zusammenarbeit 150 D) Zusammenarbeit von Bund und Ländern zur Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit 153 I. Tatbestand der Gefahr für die innere Sicherheit" Normale Gefahr" (Art. 30; 83 GG) Normale" Amtshilfe i.e.s. (Art. 35 Abs. 1 GG) und vertragliche Zusammenarbeit Fälle von besonderer Bedeutung (Art. 35 Abs. 2 S. 1 GG) Bewältigbare regionale Gefahr (Art. 91 Abs. 1 GG) 156 a) Bestand des Bundes oder eines Landes" 157 b) Freiheitlich demokratische Grundordnung" 158 c) Drohende Gefahr" 159 d) Regionalität 160 e) Bewältigbarkeit 161 f) Erforderlichkeit 161 g) Zusammenfassung Bewältigbare überregionale Gefahr (Art. 91 Abs. 2 S. 3, 1. Hs. GG) Nichtbewältigbare regionale Gefahr (Art. 91 Abs. 2 S. 1 GG) Nichtbewältigbare überregionale Gefahr (Art. 91 Abs. 2 S. 3, 2. Hs. u. S. 1GG) Staatsgefahr (Art. 87a Abs. 4 GG) Zusammenfassung

6 II. Die einsetzbaren Kräfte Der Gegenstand des Einsatzes und die helfenden Organe Die einzelnen Kräfte 170 a) Bundesgrenzschutz 170 b) Landespolizeikräfte 170 c) Die Bundeswehr 171 aa) Amtshilfe 171 bb) Direktive Zusammenarbeit (Art. 87a Abs. 4 GG) 175 d) Die Geheimdienste 177 aa) Bundesnachrichtendienst (BND) und Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) 177 bb) Militärischer Abschirmdienst (MAD) 178 e) Das Bundeskriminalamt 179 f) Andere Verwaltungen" und Einsatz Privater Subsidiarität der angeforderten Stellen 180 III. Verhältnis der Zusammenarbeit Der Beginn der Zusammenarbeit 180 a) Feststellung des Sachverhalts 180 b) Der Initiativakt: 181 aa) Die Requisition (Anforderung) des Landes 181 bb) Die Anordnung des Bundes 182 cc) Wirkung der Anforderung/Weisung (Rechtscharakter) Kooperative Zusammenarbeit Direktive Zusammenarbeit 184 a) Weisungsverhältnis der beteiligten Behörden 184 b) Durchsetzung der Weisungen zwischen Bund und Ländern 186 c) Anwendbare Rechtsgrundlagen und Kompetenzen der beteiligten Behörden nach außen 19 ' d) Haftung und Kosten ' Beendigung der Zusammenarbeit 194 E) Schlußfolgerungen > 97 I- Zusammenfassung '"' 1. Aufhebung der vertikalen Gewaltenteilung I Gestuftes Notstandsrecht '9f? 3. Kompetenzverteilung zwischen Bund und Land I Die modifizierte Organleihe" als Kooperationsform 199 II. Bewertung und Kritik III. Ausblick auf ein vereintes Europa 201 ' 9 ' 13

7 IV. Lösungsansätze und Reformvorschläge Verteilung der Kompetenzen Regelung der Zusammenarbeit 204 Literaturverzeichnis

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