Polizei- und Ordnungsrecht 1. Überblick über die Handlungsformen

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1 1. Überblick über die Handlungsformen 12

2 2. Verwaltungsakt Die Gefahrenabwehrverfügung ist im Bereich der Verwaltungsakte die häufigste Handlungsform. Polizeiliche Erlaubnisse existieren in verschiedenen Erscheinungsformen: Anzeigepflichten Präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt Repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt 13

3 2. Verwaltungsakt: Prüfung der Rechtmäßigkeit Vorüberlegungen: Welche Gefahr soll abgewehrt werden? Wo ist dieser Gefahrenbereich geregelt? Um welche Art der Maßnahme handelt es sich? A. Formelle Rechtmäßigkeit I. Zuständigkeit der Behörde: spezialgesetzlich geregelt? sonst nach LVwG 1) Sachliche Zuständigkeit 2) Örtliche Zuständigkeit 3) ggf. funktionelle Zuständigkeit z.b. der Behördenleitung z.b. des Dienststellenleiters oder der Bediensteten des höheren Dienstes z.b. von Personen mit besonderer Qualifizierung II. Verfahren insbes. Anhörung bei einigen Standardmaßnahmen: besondere Verfahrensanforderungen III. Form 17

4 2. Verwaltungsakt: Prüfung der Rechtmäßigkeit B. Materielle Rechtmäßigkeit I. Ermächtigungsgrundlage 1) Erforderlichkeit einer Ermächtigungsgrundlage bei Maßnahmen ohne Eingriffscharakter genügt gesetzl. Aufgabenzuweisung 2) Vorhandensein einer Ermächtigungsgrundlage a) Spezialgesetzliche Ermächtigung beachte: Gefahr muss hier aus dem Regelungsbereich des Spezialgesetzes stammen (also von Versammlung, Bauwerk, Gewerbe, Anlage, Straßenverkehr etc.) b) Spezialermächtigung für Standardmaßnahme aa) klassische Standardmaßnahmen bb) Maßnahmen zur Datenerhebung c) Generalklausel 18

5 2. Verwaltungsakt: Prüfung der Rechtmäßigkeit 3) Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlage a) bei Spezialermächtigung: Erfüllung der besonderen Voraussetzungen b) bei Generalermächtigung: aa) Betroffenheit der öffentlichen Sicherheit Objektive Rechtsordnung Individualrechte oder -rechtsgüter Einrichtungen oder Veranstaltungen des Staates oder anderer Hoheitsträger bb) Gefahr (= konkrete Gefahr) auch bereits eingetretene Störungen 19

6 2. Verwaltungsakt: Prüfung der Rechtmäßigkeit II. Auswahl des richtigen Adressaten 1) Richtiger Adressat nach Spezialregelung in oder bei der Ermächtigungsgrundlage 2) Richtiger Adressat nach 217 ff. LVwG a) Verhaltensstörer insbes. Kausalität (nur unmittelbarer Verursacher; Ausnahme: Zweckveranlasser) Einschreiten grds. nur gegen den Störer, nicht gegen Nichtstörer b) Zustandsstörer c) Notstandspflichtiger Nichtverantwortlicher III. Allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen 1) Bestimmtheit 2) Möglichkeit der Ausführung a) keine tatsächliche Unmöglichkeit b) keine rechtliche Unmöglichkeit ggf. begleitende Duldungsverfügung an Dritten erforderlich 3) Kein Verstoß gegen (sonstige) Rechtsvorschriften 20

7 2. Verwaltungsakt: Prüfung der Rechtmäßigkeit IV. Keine Ermessensfehler 1) Insbesondere Verhältnismäßigkeit Prüfung unter Bezugnahme auf betroffene Grundrechte (keine getrennte Prüfung der Verletzung von Abwehrrechten) a) Geeignetheit des Mittels b) Erforderlichkeit des Mittels c) Angemessenheit des Mittels 2) Insbesondere kein Ermessensfehlgebrauch durch sachfremde Erwägungen z.b. Verfolgung anderer Zwecke als der Gefahrenabwehr (oder der Abwehr anderer Gefahren als aus dem im Spezialgesetz geregelten Bereich) 3) Insbesondere keine Untätigkeit bei Pflicht zum Einschreiten grds. Entschließungs- und Auswahlermessen nach dem Opportunitätsprinzip; nur ausnahmsweise Ermessensreduktion durch Pflicht zum Einschreiten 21

8 4. Verwaltungsvollstreckung beachte: Die Standardmaßnahmen enthalten zum Teil selbst vollstreckende Elemente (z.b. Beschlagnahme) Differenzierung zwischen mehraktigem (Regelfall gem. 229 LVwG) und einaktigem Verfahren ( 230 LVwG) gestrecktem (Regelfall gem. 229 Abs. 1 LVwG) und abgekürztem Verfahren ( 229 Abs. 2 LVwG) Differenzierung der Zwangsmittel ( 235 LVwG) Zwangsgeld Ersatzvornahme Unmittelbarer Zwang Prägender Grundsatz: Effektivität der Gefahrenabwehr Vergleichbare Regelungen im Bundesrecht: VwVG Rechtsschutz: je nach Zwangsmittel; wichtig: 248 LVwG 22

9 4. Verwaltungsvollstreckung Differenzierung der Zwangsmittel ( 235 LVwG) Zwangsgeld: zur Durchsetzung einer Pflicht zum Handeln, Dulden oder Unterlassen (bei unvertretbaren Handlungen: nur Zwangsgeld, bei vertretbaren: wenn Ersatzvornahme untunlich) Ersatzvornahme: Durchführung einer vertretbaren Handlung durch die Behörde (Selbstvornahme) oder einen beauftragten Dritten (Fremdvornahme) Unmittelbarer Zwang: subsidiär, wenn Zwangsgeld/Ersatzvornahme nicht zum Erfolg führen oder untunlich sind Abgrenzung zur Ersatzvornahme: Einwirken auf Person des Pflichtigen: immer unmittelbarer Zwang; beim Einwirken auf Sachen: wenn dies unmittelbar den Erfolg herbeiführt = Ersatzvornahme; wenn als Beugemittel ggü. dem Pflichtigen = unmittelbarer Zwang (Ersatz-)Zwangshaft: subsidiär 23

10 4. Verwaltungsvollstreckung Androhung (gem. 236 LVwG) VA (+); Regelung: zwingende Vss. für Vollstreckungsverfahren; Festlegung auf ein Zwangsmittel Zwangsgeld: Festsetzung erfolgt gem. 237 LVwG durch VA Ersatzvornahme/unmittelbarer Zwang: ea: Realakt = allg. Feststellungsklage aa: konkludente Duldungsverfügung Sofortvollzug: ea: 18 Abs. 2 VwVG: VA (+); dagegen spricht: Gesetz von 1953, damals war VA rechtsschutzeröffnend aa: allg. Feststellungsklage aa: VA (+) konkludente Duldungsverfügung; contra: Adressat in der Regel nicht vor Ort 24

11 4. Verwaltungsvollstreckung: Mehraktiges Verfahren Rechtsgrundlage: 229 i.v.m. 235 ff. LVwG Vorprüfung: Grund-VA liegt vor (sonst: sofortiger Vollzug nach 230 LVwG) Formelle Rechtmäßigkeit der Vollstreckung insbesondere Zuständigkeit gem. 231 LVwG Materielle Rechtmäßigkeit der Vollstreckung 1. Wirksamer Grund-VA a) Gerichtet auf Handeln, Dulden, Unterlassen b) Wirksamkeit (keine Nichtigkeit nach 113 LVwG) 2. Vollziehbarkeit des Grund-VA 25

12 4. Verwaltungsvollstreckung: Mehraktiges Verfahren Materielle Rechtmäßigkeit der Vollstreckung 1. Wirksamer Grund-VA 2. Vollziehbarkeit des Grund-VA a) Gestrecktes Verfahren 229 Abs. 1 LVwG: Unanfechtbarkeit oder keine aufschiebende Wirkung b) Abgekürztes Verfahren 229 Abs. 2 LVwG (nur Ersatzvornahme und unmittelbarer Zwang) 3. Rechtmäßigkeit des Grund-VA? a) 229 Abs. 1 Nr. 1 LVwG: unstrittig nicht erforderlich b) 229 Abs. 1 Nr. 2: strittig c) 229 Abs. 2: strittig 26

13 4. Verwaltungsvollstreckung: Mehraktiges Verfahren Rechtmäßigkeit des Grund-VA erforderlich? 229 Abs. 1 Nr. 1 LVwG: unstrittig nicht erforderlich (arg.: Umgehung der Rechtsmittelfristen) 229 Abs. 1 Nr. 2 LVwG: strittig ea: RW hindert Vollstreckung; arg: Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Vollzug würde dem Betroffenen die Möglichkeit nehmen, über 80 Abs. 5 VwGO Suspensiveffekt herbeizuführen aa: Einwendungsausschluss auf Primärebene; arg.: Effektivität der Gefahrenabwehr, allein Wirksamkeit maßgeblich; Berücksichtigung der RW auf Sekundärebene zugunsten des Betroffenen 229 Abs. 2 LVwG: strittig (gleiche Ansichten; pro Einwendungsausschluss spricht hier, dass der Gefahrenabwehrcharakter noch deutlicher im Vordergrund steht) 27

14 4. Verwaltungsvollstreckung: Mehraktiges Verfahren Materielle Rechtmäßigkeit der Vollstreckung 1. Wirksamer Grund-VA 2. Vollziehbarkeit des Grund-VA 3. Rechtmäßigkeit des Grund-VA? in der Klausur: Rechtmäßigkeit des Grund-VA prüfen und bei RM den Streit offen lassen! 4. Fristsetzung und Hinweis (= Androhung gem. 236 LVwG), beachte: bei 229 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 mündlich zulässig oder entbehrlich (P) Androhung auf Vorrat? für jeden Fall der Zuwiderhandlung (vgl. aber 13 Abs. 6 Satz 2 VwVG) 5. Zwangsmittelspezifische Erfordernisse 28

15 4. Verwaltungsvollstreckung: Mehraktiges Verfahren Materielle Rechtmäßigkeit der Vollstreckung 5. Zwangsmittelspezifische Erfordernisse 237 Abs. 2, 3 LVwG für die Festsetzung des Zwangsgeldes 250 ff. LVwG bei unmittelbaren Zwang 6. Keine Vollstreckungshindernisse ( 241 LVwG), ggf. Duldungs-VA 7. Richtiger Vollstreckungsschuldner ( 232 LVwG) 8. Ermessen, VHM ( 73 LVwG) 29

16 4. Verwaltungsvollstreckung: Einaktiges Verfahren (Sofortvollzug) Rechtsgrundlage: 230 LVwG ivm 235 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 LVwG Vorprüfung: kein Grund-VA (sonst: mehraktiges Verfahren nach 229 LVwG) Formelle Rechtmäßigkeit der Vollstreckung Zuständigkeit nach 231 LVwG (die den hypothetischen Grund-VA erlassen würde; vgl. 230 Abs. 3 LVwG), aber oft: 168 Abs. 1 Nr. 3 LVwG Materielle Rechtmäßigkeit 1. Nicht anders abwendbare gegenwärtige Gefahr 2. Rechtmäßigkeit des (hypothetischen) Grund-VA: unstr. (arg.: innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse) 3. Ordnungsgemäßer Zwangsmitteleinsatz 4. Richtiger Vollstreckungsschuldner 5. Ermessen, VHM 30

17 4. Verwaltungsvollstreckung: Kostenbescheid Rechtsgrundlage: 249 LVwG ivm 228 ff. LVwG ivm VVKO Formelle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids Materielle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids 1. Kostengrund: ordnungsgemäßer Zwangsmitteleinsatz a) RGL der Vollstreckung b) formelle Rechtmäßigkeit der Vollstreckung c) materielle Rechtmäßigkeit der Vollstreckung, ggf. inzident (vor allem bei Sofortvollzug) 2. Kostenhöhe: VVKO Rechtsgrundlage des Grund-VA formelle Rechtmäßigkeit des Grund-VA materielle Rechtmäßigkeit des Grund-VA 31

18 5. Satzung und Verordnung: Abgrenzung der Handlungsformen 32

19 5. Satzung und Verordnung: Abgrenzung zur Allgemeinverfügung ( 106 Abs. 2 LVwG) Allgemeinverfügung im Sinne des 106 Abs. 2 LVwG: Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Abgrenzung zum VA im Sinne des 106 Abs. 1 LVwG Arten adressatenbezogen sachbezogen benutzungsregelnd Besonderheiten im Verfahren Anhörung entbehrlich: 28 II Nr. 4 VwVfG öffentliche Bekanntgabe möglich: 41 III 2 VwVfG keine Begründung erforderlich: 39 II Nr. 5 VwVfG 33

20 6. Satzung und Verordnung Satzung Abstrakt-generelle Vorschriften, die aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts auf dem Gebiet ihrer Selbstverwaltung erlassen werden Selbstverwaltungsaufgaben Verordnung Abstrakt-generelle Vorschriften, die aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung von der Exekutive erlassen werden Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung Ermächtigungsgrundlage 4 SH GO Ermächtigungsgrundlage 175 LVwG Formelle Rechtmäßigkeit Zuständigkeit Verbandskompetenz (sachliche und örtliche Zuständigkeit) Organkompetenz (Gemeindevertretung 27 I, 28 I Nr. 2 GO) Verbandskompetenz ( 175 I LVwG) Organkompetenz (Bürgermeister 54, 55 LVwG) Verfahren Ordnungsgemäßer Beschluss der Gemeindevertretung Vorlagepflichten 55 III, IV LVwG Form Schriftform, Ausfertigung 4 II GO 56 LVwG 34 Materielle Rechtmäßigkeit (Vereinbarkeit mit EGL und höherrangigem Übung Recht, im Öffentlichen ordnungsgemäße Recht für Ermessensausübung) Fortgeschrittene Sommersemester 2017

21 Rechtmäßigkeit einer Verordnung (1/3) I. Ermächtigungsgrundlage gem. Art. 45 LV muss VO unmittelbar auf Gesetz beruhen zb bei Gefahrenabwehrverordnung: 173, 175 LVwG, aber auch spezielle Regelungen (Art. 297 EGStGB ivm LVO) II. Formelle Rechtmäßigkeit der Verordnung 1. Zuständigkeit a) sachlich z. B. Stadt/Gemeinde als Ordnungsbehörde b) örtlich z. B. nach 166 LVwG c) funktionell Organkompetenz (Bürgermeister 54, 55 LVwG) 35

22 Rechtmäßigkeit einer Verordnung (2/3) 2. Verfahren Mitwirkung der kommunalen Vertretungskörperschaft 55 Abs. 3 LVwG gem. 60 Abs. 2 LVwG örtlich zu verkünden Genehmigungsbedürftigkeit durch das Innenministerium nach 55 Abs. 4 LVwG 3. Form 56 LVwG: zwingende (Abs. 1) und Soll-Formerfordernisse (Abs. 2) Abs. 1 Nr. 1: VO muß in der Überschrift als solche gekennzeichnet sein Abs. 1 Nr. 2: die Ermächtigungsgrundlage für den Verordnungserlas ist anzugeben Abs. 1 Nr. 3: es ist auf die Erteilung gesetzlich erforderlicher Genehmigungen anderer Stellen hinzuweisen Abs. 1 Nr. 4 und 5: Ausfertigungsdatum und Erlassbehörde der Verordnung Abs. 2 Nr. 1: Überschrift der VO soll ihren wesentlichen Inhalt kennzeichnen Abs. 2 Nr. 2 Satz 1: örtlicher Geltungsbereich und Geltungsdauer sollen angegeben werden 36

23 Rechtmäßigkeit einer Verordnung (3/3) II. Materielle Rechtmäßigkeit der Verordnung 1. Tatbestandsvoraussetzungen für ihren Erlass 2. Rechtsfolge (idr Ermessen) 3. Allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen (Bestimmtheit, Verweisverbot) 4. Verstoß der Verordnung gegen höherrangiges Recht 6. Verhältnismäßigkeit der Verordnung a. Legitimer Zweck der Verordnung b. Geeignetheit c. Erforderlichkeit d. Angemessenheit Rechtsschutz: 1. Inzidentkontrolle VwGO ivm 5 AG-VwGO 37

24 Rechtmäßigkeit einer Satzung (1/2) I. Ermächtigungsgrundlage spezielle EGL: z.b. 17 GO, 2 KAG, 1 III, 10 BauGB, allgemeine EGL: 4 GO für die Gemeinde ggf. zu prüfen, ob EGL wirksam II. Formelle RM der Satzung 1. Zuständigkeit a. Verbandskompetenz aus Selbstverwaltungsrecht oder geregelt z. B. aus 1 III, 2 I BauGB b. Organkompetenz z.b. für Gemeinde: Gemeindevertretung, 27 f GO 2. Verfahren z.b. Verfahrensprobleme aus GO: 32 III, 22 GO oder Verfahrensprobleme aus 2 ff BauGB ggf. Vorlage- und Genehmigungspflichten (z.b. 4 I 3 GO) 3. Form: Schriftform 4. Ausfertigung und Verkündung ggf. besonders geregelt; für Gemeinde: Ausfertigung durch Bürgermeister, 4 II GO 38

25 Rechtmäßigkeit einer Satzung (2/2) III. Materielle RM der Satzung 1. Voraussetzungen der EGL z.b. 17 GO 2. Kein Verstoß gegen höherrangiges Recht insbes. Grundrechte; Rückwirkungsverbote; Bestimmtheitsgrundsatz 3. Ordnungsgemäße Ausübung des Ermessens durch den Satzungsgeber beachte: Unbeachtlichkeits- /Heilungsvorschriften: 4 III GO, 22 V GO, 214 ff BauGB Rechtsschutz: 1. Inzidentkontrolle VwGO ivm 5 AG-VwGO 39

26 Rechtmäßigkeit einer Allgemeinverfügung (1/5) Wiederholung A. Formelle Rechtmäßigkeit I. Zuständigkeit der Behörde: spezialgesetzlich geregelt? sonst nach LVwG 1) Sachliche Zuständigkeit 2) Örtliche Zuständigkeit 3) ggf. funktionelle Zuständigkeit z.b. der Behördenleitung z.b. des Dienststellenleiters oder der Bediensteten des höheren Dienstes z.b. von Personen mit besonderer Qualifizierung II. Verfahren Besonderheiten Anhörung entbehrlich: 28 II Nr. 4 VwVfG öffentliche Bekanntgabe möglich: 41 III 2 VwVfG keine Begründung erforderlich: 39 II Nr. 5 VwVfG III. Form 40

27 Rechtmäßigkeit einer Allgemeinverfügung (2/5) Wiederholung B. Materielle Rechtmäßigkeit I. Ermächtigungsgrundlage 1) Erforderlichkeit einer Ermächtigungsgrundlage bei Maßnahmen ohne Eingriffscharakter genügt gesetzl. Aufgabenzuweisung 2) Vorhandensein einer Ermächtigungsgrundlage a) Spezialgesetzliche Ermächtigung beachte: Gefahr muss hier aus dem Regelungsbereich des Spezialgesetzes stammen (also von Versammlung, Bauwerk, Gewerbe, Anlage, Straßenverkehr etc.) b) Spezialermächtigung für Standardmaßnahme aa) klassische Standardmaßnahmen bb) Maßnahmen zur Datenerhebung c) Generalklausel 41

28 Rechtmäßigkeit einer Allgemeinverfügung (3/5) Wiederholung 3) Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlage a) bei Spezialermächtigung: Erfüllung der besonderen Voraussetzungen b) bei Generalermächtigung: aa) Betroffenheit der öffentlichen Sicherheit Objektive Rechtsordnung Individualrechte oder -rechtsgüter Einrichtungen oder Veranstaltungen des Staates oder anderer Hoheitsträger bb) Gefahr (= konkrete Gefahr) auch bereits eingetretene Störungen 42

29 Rechtmäßigkeit einer Allgemeinverfügung (4/5) Wiederholung II. Auswahl des richtigen Adressaten 1) Richtiger Adressat nach Spezialregelung in oder bei der Ermächtigungsgrundlage 2) Richtiger Adressat nach 217 ff. LVwG a) Verhaltensstörer insbes. Kausalität (nur unmittelbarer Verursacher; Ausnahme: Zweckveranlasser) Einschreiten grds. nur gegen den Störer, nicht gegen Nichtstörer b) Zustandsstörer c) Notstandspflichtiger Nichtverantwortlicher III. Allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen 1) Bestimmtheit 2) Möglichkeit der Ausführung a) keine tatsächliche Unmöglichkeit b) keine rechtliche Unmöglichkeit ggf. begleitende Duldungsverfügung an Dritten erforderlich 3) Kein Verstoß gegen (sonstige) Rechtsvorschriften 43

30 Rechtmäßigkeit einer Allgemeinverfügung (5/5) Wiederholung IV. Keine Ermessensfehler 1) Insbesondere Verhältnismäßigkeit Prüfung unter Bezugnahme auf betroffene Grundrechte (keine getrennte Prüfung der Verletzung von Abwehrrechten) a) Geeignetheit des Mittels b) Erforderlichkeit des Mittels c) Angemessenheit des Mittels 2) Insbesondere kein Ermessensfehlgebrauch durch sachfremde Erwägungen z.b. Verfolgung anderer Zwecke als der Gefahrenabwehr (oder der Abwehr anderer Gefahren als aus dem im Spezialgesetz geregelten Bereich) 3) Insbesondere keine Untätigkeit bei Pflicht zum Einschreiten grds. Entschließungs- und Auswahlermessen nach dem Opportunitätsprinzip; nur ausnahmsweise Ermessensreduktion durch Pflicht zum Einschreiten Rechtsschutz: Widerspruch, Anfechtungs- und Verpflichtungsklage, 80 Abs. 5 VwGO 44