Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Staatsorganisationsrecht

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1 Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Staatsorganisationsrecht Von Andreas Heusch Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 21 Erster Teil Verfassungsrechtliche Grundlegung Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Staatsorganisationsrecht - Geltungsgrund und Voraussetzungen 25 /. Kapitel Einführung: Aus der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Staatsorganisationsrecht 25 A. Der Rastede-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November B. Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Mai 2001 zum Naturschutzgesetz des Landes Schleswig-Holstein 29 C. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. April 1989 zu Art. 115 Abs. 1 GG 29 D. Das Kalkar-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Mai E. Das Altenpflege-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Oktober F. Das Urteil des Hamburger Verfassungsgerichts vom 4. Mai 1993 zur Bürgerschaftswahl von Kapitel Begriff und Inhalt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 35 A. Die Terminoiogie 35 B. Der Inhalt des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit 37

3 10 Inhaltsverzeichnis I. Der Grundsatz der Geeignetheit Definition und logische Struktur des Grundsatzes Prognoseentscheidung und gerichtliche Kontrolle 39 II. Der Grundsatz der Erforderlichkeit 41 III. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne Die Definition des Grundsatzes Der Abwägungsmaßstab 43 C. Der Grundsatzcharakter Kapitel Die Voraussetzungen für eine Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Staatsorganisationsrecht 45 A. Die Bedeutung der Rechtsgrundlage des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes für seinen Anwendungsbereich 45 B. Der bisherige Diskussionsstand 47 I. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im gewaltengegliederten Staat Die Auffassung von Hans Peters Kritik: Gewaltenteilung nach Maßgabe der Verfassung 49 II. Grundrechtsspezifische Begründungen für die Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 51 III. Das Rechtsstaatsprinzip als Geltungsgrundlage Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 52 a) Darstellung der Judikatur 52 b) Kritik an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Auffassungen im Schrifttum: Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als konkrete Einzelausprägung des Rechtsstaatsprinzips 55 a) Geltung nur im Staat-Bürger-Verhältnis 55 b) Erweiterter Anwendungsbereich 56

4 Inhaltsverzeichnis 11 c) Das Gebot gerechter Abwägung und die so genannte Kompetenzlehre. 57 aa) Das umfassende Gebot gerechter Abwägung 57 bb) Die so genannte Kompetenzlehre 58 cc) Kritik 60 IV. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Teil der dirigierenden Verfassung 61 C. Der Vorrang der Verfassung als Geltungsgrund 63 I. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im grundrechtlichen Bereich Das rechtsstaatliche Verteilungsprinzip Die Funktion des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im grundrechtlichen Bereich Exkurs: Die Inhaltsbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG 66 II. Vergleichbare Konstellationen im Staatsorganisationsrecht Die abstrakten Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Freiheit und Kompetenz Unerheblichkeit einer subjektiv-rechtlichen Position 71 III. Die Geltungsgrundlage des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im staatsorganisationsrechtlichen Bereich Historische und dogmatische Grundlagen des Vorrangs der Verfassung Der grundgesetzliche Vorrang der Verfassung 77 a) Die positivrechtliche Verankerung des Vorrangs der Verfassung 77 b) Allgemeine Folgerungen aus dem Vorrang der Verfassung Konsequenzen für die Geltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit im Staatsorganisationsrecht 80 a) Wahrung des Vorrangs der Verfassung in Eingriffskonstellationen 80 b) Das Willkürverbot als Eingriffsschranke im Staatsorganisationsrecht.. 83 aa) Geltungsgrund, Inhalt und Reichweite des Willkürverbotes 83 bb) Willkürverbot und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 84

5 12 Inhaltsverzeichnis 4. Kapitel Zu den Voraussetzungen und Grenzen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Staatsorganisationsrecht im Einzelnen 86 A. Schutzbereich und Eingriffsakt 86 I. Der Schutzbereich 86 II. Der Eingriffsakt 87 B. Vorrang normspezifischer Eingriffsbeschränkungen 88 C. Wahrung der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung 89 D. Die Kontrolle durch die Rechtsprechung 90 Zweiter Teil Der Grundsatz der Yerhältnismäßigkeit im Staatsgefüge des Grundgesetzes Detailanalyse einzelner Normen des Grundgesetzes 93 /. Kapitel Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Bundesstaat 93 A. Das Verhältnis von Bund und Ländern 93 B. Eingriffe des Bundes in den Bestand eines Landes 95 I. Garantie der föderativen Ordnung 95 II. Neugliederung und sonstige Gebietsänderungen nach Art. 29 GG Das Normprogramm des Art. 29 GG Der Eingriffscharakter einer Gebietsänderung Das Wohl des Staatsganzen und die Stellung der Länder Materielle Vorgaben des Art. 29 GG Das verfassungslegitime Ziel einer Gebietsänderung 100

6 Inhaltsverzeichnis Die Erforderlichkeit der Gebietsänderung Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne 102 III. Änderungen der Außengrenzen des Bundesgebietes 103 C. Das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG und die Gewährleistungspflicht des Bundes nach Art. 28 Abs. 3 GG 105 I. Verfassungsautonomie der Länder und Homogenitätsgebot 105 II. Die Gewährleistungspflicht des Bundes 106 D. Die Pflicht zur Amtshilfe und verfassungsrechtliche Notstandsregelungen 109 I. Die Pflicht zur Rechts- und Amtshilfe Verfassungsunmittelbarkeit der abstrakten Hilfspflicht Die Konkretisierung der Hilfspflicht durch Ersuchen Schranken der Inpflichtnahme 112 II. Die Notstandsregelungen Anforderungsrechte der Länder 115 a) Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung 115 b) Regionaler Katastrophennotstand 116 c) Innerer Notstand Weisungs-und Einsatzrechte der Bundesregierung 117 a) Überregionaler Katastrophennotstand 117 b) Innerer Notstand 118 E. Der Bundeszwang 119 I. Die Bedeutung des Bundeszwangs 119 II. Maßnahmen des Bundeszwangs 120 III. Die Grenzen des Bundeszwangs Spezifische Schranken Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Schranke 124

7 14 Inhaltsverzeichnis IV. Das Weisungsrecht nach Art. 37 Abs. 2 GG 128 V. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle des Bundeszwangs 129 F. Die konkurrierende Gesetzgebung nach Art. 72 GG 129 I. Die Bedeutung der Vorschrift im bundesstaatlichen Gefüge 129 II. Die Bedürfnisklausel des Art. 72 Abs. 2 GG alter Fassung 131 III. Entstehungsgeschichte und Motive der Novellierung des Art. 72 GG 134 IV. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Schranke nach Art. 72 GG neuer Fassung Der Eingriffscharakter der bundesgesetzlichen Regelung im Verhältnis zu den Ländern Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Schranke bundesgesetzlicher Regelungen 138 a) Der Wille des verfassungsändernden Gesetzgebers 138 b) Der Bezugspunkt der Verhältnismäßigkeitsprüfung 140 c) Eignung und Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung Die Rückholklausel des Art. 72 Abs. 3 GG 146 G. Die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes bei der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder 147 I. Die Verteilung der Verwaltungskompetenzen unter dem Grundgesetz 147 II. Grenzen der Länderzuständigkeit Verfassungsunmittelbare Beschränkungen Beschränkungen aufgrund der Verfassung 150 III. Die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit Verfassungsunmittelbare Verwaltungskompetenz und Eingriffsvorbehalt nach Art. 84 Abs. 1 GG Eingriffsschranken 153

8 Inhaltsverzeichnis 15 a) Das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates 153 b) Materielle Eingriffsschranken 154 aa) Der Meinungsstand 154 bb) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Eingriffsschranke Weitere Ingerenzrechte des Bundes und ihre Schranken 158 IV. Die Bundesauftragsverwaltung Der Rechtscharakter der Bundesauftragsverwaltung Vergleich zur Regelung des Art. 84 GG Die Weisung als Eingriff Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Grenze des Weisungsrechts 166 a) Die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts 166 b) Der Meinungsstand im Schrifttum 168 c) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Schranke 168 d) Bundestreue und Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 171 H. Der horizontale Finanzausgleich nach Art. 107 Abs. 2 GG 172 I. Der horizontale Finanzausgleich im Steuerverteilungssystem des Grundgesetzes 172 II. Die Ausgleichspflicht als Eingriff 173 III. Grenzen des Ausgleichs Vorrang der Feststellung der Finanzkraft der Länder Das Verbot der Nivellierung und der Veränderung der Finanzkraftreihenfolge Weitere materiellrechtliche Vorgaben 175 a) Ausschluss einer Letztentscheidungskompetenz des Bundesgesetzgebers 176 b) Die Auffassung von Korioth 178 c) Die Auffassung von Paul Kirchhof 179 d) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Maßstab 181 IV. Verfassungsauftrag: Das Maßstäbegesetz 183

9 16 Inhaltsverzeichnis 2. Kapitel Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Maßstab staatlicher Regelungen im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung 184 A. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 185 I. Konkret-individuelle Regelungen in Gesetzesform 186 II. Formellgesetzliche Ermächtigungen der Exekutive sowie die auf dieser Grundlage erlassenen normativen konkret-individuellen Eingriffe 188 III. Die einfachrechtliche Ausgestaltung der kommunalen Selbstverwaltung 189 B. Überblick über die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte und den Meinungsstand im Schrifttum 193 I. Die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte 193 II. Der Meinungsstand im Schrifttum 197 C. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung - verfassungsunmittelbare Gewährleistung und Notwendigkeit einer Ausgestaltung 201 I. Der verfassungsunmittelbar umhegte Bereich 201 II. Eingriff und Ausgestaltung 204 III. Aufgabe der Unterscheidung zwischen Kern- und Randbereich 205 IV. Wandel der tatsächlichen Verhältnisse 206 V. Die gerichtliche Kontrolle 206 VI. Die Notwendigkeit einer Ausgestaltung der kommunalen Selbstverwaltung Kapitel Begrenzung der Kreditaufnahme nach Art. 115 Abs. 1 GG 208 A. Die Unterscheidung zwischen Normal- und Störungslage 208 B. Die verschiedenen Konzeptionen zur Beschränkung der Kreditaufnahme 210 I. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 211 II. Der Meinungsstand im Schrifttum 212

10 Inhaltsverzeichnis 17 C. Der Geltungsbereich des Verbots des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 GG 214 D. Gerichtliche Kontrolle und Darlegungslast des Gesetzgebers Kapitel Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Wahlprüfungsund Parlamentsrecht 220 A. Wahlfehlerfolgen nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 220 I. Relativer Bestandsschutz des gewählten Parlaments 220 II. Die doppelte Funktion der Wahlpriifung 221 III. Rechtsfolgen festgestellter Wahlfehler nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 222 IV. Grenzen des Bestandsschutzes 225 B. Beschränkung der Abgeordnetenrechte nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 226 I. Der verfassungsrechtliche Status des Abgeordneten 226 II. Begrenzungen des Rederechts des Abgeordneten 227 III. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Schranken-Schranke 229 Schlussbetrachtung - Ergebnisse der Untersuchung 232, A. Die verfassungsrechtliche Grundlegung 2321; B. Die Ergebnisse der Detailanalyse 235 C. Ausblick 237 Literaturverzeichnis 238 Sachwortverzeichnis 253