Kommunales Finanzmanagement NRW

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1 Öffentliche Finanzwirtschaft Kommunales Finanzmanagement NRW Fachbuch mit praktischen Übungen und Lösungen 4. vollständig überarbeitete Auflage von Horst Bernhardt Klaus Mutschier Christoph Stockel-Veltmann ULB Darmstadt Verlag Bernhardt-Witten Witten

2 Inhaltsverzeichnis Vorwort 3 Zu den Verfassern 4 Abkürzungsverzeichnis 17 Literaturverzeichnis Einführung öffentliche Finanzwirtschaft Begriff Innere Abgrenzung der öffentlichen Finanzwirtschaft Träger der öffentlichen Finanzwirtschaft Finanzhoheit Begriff und Bedeutung Finanzhoheit der Gemeinden Abgrenzung der öffentlichen Finanzwirtschaft zur Privatwirtschaft Aufgaben und Ziele der öffentlichen Finanzwirtschaft Allgemein Finanzpolitische Funktion Politische Funktion Wirtschaftspolitische Funktion Betriebswirtschaftliche Funktion Kommunales Haushaltsrecht Haushaltswirtschaft Verfassungsrechtliche Grundlagen und Haushaltsautonomie Geschichtlicher Überblick Frühere Entwicklung Fortentwicklung des kommunalen Haushaltsrechts durch die Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements (NKF) Öffentliches Haushaltsrecht im System und im Vergleich Vergleich der einzelnen Ebenen Stellung im System der Volkswirtschaft Verhältnis zur Betriebswirtschaft Staatliche Überwachung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft Grundzüge der kaufmännischen (doppelten) Buchführung Inhalt und Abgrenzung zu anderen Rechnungssystemen Die kommunale Bilanz Inventur als Datenermittlung für die Bilanz Inhalt und Aufbau der kommunalen Bilanz Bilanzveränderungen (Bestandsbuchungen) Die Erfolgsrechnung (Gewinn-und Verlustrechnung) Übungen 65

3 4. Ablauf, Organisation und Personal im kommunalen Finanzmanagement Stationen der Haushaltswirtschaft und Haushaltskreislauf Ausführung des Hauhaltsplans Personal im kommunalen Finanzmanagement Der Kämmerer Rechtsstellung Aufgabenbereich des Kämmerers Der Verantwortliche für die Finanzbuchhaltung Sonstige Mitarbeiter einschl. Beschäftigte im Finanzmanagement Rechnungsprüfungspersonal Übungen Der Haushaltsplan Begriff Abgrenzung zu anderen Plänen und Rechnungen Haushaltssatzung und Haushaltsplan Mittelfristige Planung und Haushaltsplan Wirtschaftsplan und Haushaltsplan Jahresabschluss und Haushaltsplan Bedeutung des Haushaltsplanes Allgemeines Finanzwirtschaftliche Funktion Administrative Lenkungsfunktion Wirtschafts-und sozialpolitische Programmfunktion Wirkung des Haushaltsplanes Allgemeine Wirkung Wirkung bezüglich der Aufwendungen und Auszahlungen Wirkung bezüglich der Verpflichtungsermächtigungen Wirkung bezüglich der Erträge und Einzahlungen Bindung im Innenverhältnis Übungen Gliederung des Haushalts nach Produktbereichen Notwendigkeit einer Haushaltsgliederung Anforderungen an die Gliederung eines Hauhaltsplanes Anknüpfungspunkte für eine Gliederung: Verwaltungsaufbau oder Aufgabenbereiche Gliederungsvorschriften für den kommunalen Haushalt im Kommunalen i Finanzmanagement Der Sonderproduktbereich Allgemeine Finanzwirtschaft" Zentrale Veranschlagung und Bewirtschaftung von Personal- und Versorgungsaufwendungen Gestaltungsfreiheit bei der Gliederung des Haushalts Praktische Umsetzung der Gliederung mit kaufmännischer Standardsoftware Übungen 119

4 7. Die Elemente des Haushaltsplans Ergebnisplan Finanzplan Übung Teilpläne Teilergebnisplan Teüfmanzplan Planung einzelner Investitionsmaßnahmen Teilergebnis- und Teüfmanzplan im Sonderproduktbereich 61 Allgemeine Finanzwirtschaft" Ziele Kennzahlen und Indikatoren Auszug aus dem Stellenplan Übung Die Anlagen zum Haushaltsplan Einführung Vorbericht Stellenplan Bilanz des Vorvorjahres Übersicht über die aus Verpflichtungsermächtigungen voraussichtlich fällig werdenden Auszahlungen Übersicht über Zuwendungen an Fraktionen Übersicht über den voraussichtlichen Stand der Verbindlichkeiten Übersicht über die Entwicklung des Eigenkapitals Wirtschaftspläne und neueste Jahresabschlüsse für Sondervermögen, für die Sonderrechnungen geführt werden Übersicht über die Wirtschaftslage und die voraussichtliche Entwicklung der Unternehmen und Einrichtungen, an denen die Gemeinde mit mehr als 50 v.h. beteiligt ist Übersichten mit bezirksbezogenen Haushaltsangaben (in kreisfreien Städten) Weitere Anlagen Übung Grundsätze im kommunalen Finanzmanagement Überblick und Einteilung Allgemeine Haushaltsgrundsätze Sicherungder Aufgabenerfüllung und Liquidität sowie Beachtung der gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtsund Konjunkturhaushalt Stetige Aufgabenerfüllung Sicherung der Liquidität und der Finanzierung von Investitionen Verbot der Überschuldung Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Übung Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Effizienz Grundsatz Übung Haushaltsausgleich Grundsätze der Finanzierung der kommunalen Produkte Deckungsmittel der Haushaltswirtschaft 176

5 Verpflichtung zur Erhebung von Abgaben Rangfolge der Deckungsmittel Übung Vorherigkeit Grundssatz Ausnahme: Vorläufige Haushaltsführung Übungen Öffentlichkeit Grundsatz Möglichkeiten der Beteiligung der Öffentlichkeit Übung Veranschlagungsgrundsätze Allgemeines Vollständigkeit und Einheit Allgemeines Vollständigkeit Ausnahmen zur Vollständigkeit Einheit Ausnahmen zur Einheit Übungen Periodengerechte Zuordnung der Finanzvorfälle Einführung Periodengerechte Zuordnung der Erträge und Aufwendungen im Ergebnisplan Periodengerechte Zuordnung der Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzplan Übungen Grundsätze der Verständlichkeit (Haushaltsklarheit), der Steuerungsrelevanz sowie der Richtigkeit und Willkürfreiheit (Haushaltswahrheit) Informationen zur Verständlichkeit (Haushaltsklarheit) und Steuerungs- Relevanz der kommunalen Haushalte Richtigkeit und Willkürfreiheit (Haushaltswahrheit) Übung Bruttoprinzip (Saldierungsverbot) Grundsatz Ausnahmen zum Bruttoprinzip Besonderheiten Übungen Einzelveranschlagung Grundsatz Ausnahmen Übungen Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB-K) ( Allgemeines Ziele ordnungsmäßiger Buchführung (allgemeine Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung) Dokumentation Rechenschaft Kapitalerhaltung und intergenerative Gerechtigkeit Spezielle Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung Vollständigkeit Verständlichkeit, Richtigkeit und Willkürfreiheit 245

6 Öffentlichkeit Aktualität Relevanz Stetigkeit Recht-und Ordnungsmäßigkeit Übungen Die kommunale Bilanz (Ansatz, Ausweis und Bewertung in den einzelnen Posten) Inventur, Inventar Begriff und Inhalt Festwertbildung Gruppenbewertung Inventurverfahren Übungen Allgemeine Grundlagen der Bewertung im kommunalen Haushaltsrecht Anschaffungs-und Herstellungskosten Anschaffungskosten Herstellungskosten Übungen Verhältnis zu anderen Bewertungszwecken Steuerrecht Gebührenrecht Kosten-und Leistungsrechnung Abgrenzung von Herstellungskosten und Erhaltungsaufwand Erweiterung eines Vermögensgegenstandes Über den ursprünglichen Zustand hinausgehende Wertverbesserung Zusammentreffen von Herstellungskosten und Erhaltungsaufwendungen Übungen Bilanzierungsgrundsätze Bilanzidentität Einzelbewertung, Vorsichtsprinzip Periodisierungsprinzip Stetigkeit der Bewertungsmethode Vollständigkeit Saldierungsverbot Die Posten der kommunalen Bilanz Aufwendungen für die Erweiterung des Geschäftsbetriebes Anlagevermögen Begriffe, allgemeine Grundlagen Immaterielles Anlagevermögen Sachanlagevermögen Finanzanlagen Umlaufvermögen Vorräte Forderungen und sonstige Vermögensgegenstände Wertpapiere des Umlaufvermögens Liquide Mittel Rechnungsabgrenzungsposten (aktiv) Eigenkapital 317

7 Allgemeine Rücklage Sonderrücklagen Ausgleichsrücklage Jahresüberschuss / Jahresfehlbetrag Sonderposten Funktion und inhaltliche Grundlagen Sonderpostenbildung für pauschalierte Zuwendungen Ansatz von investitionsbezogenen Zuwendungen und von Beiträgen Sonderposten für Gebührenausgleich Sonstige Sonderposten Übungen Rückstellungen Pensionsrückstellungen Rückstellungen für die Rekultivierung und Nachsorge von Deponien Instandhaltungsrückstellungen Sonstige Rückstellungen Übungen Verbindlichkeiten Anleihen Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquiditätssicherung Verbindlichkeiten aus Vorgängen, die Kreditaufnahmen wirtschaftlich gleichkommen Verbindlichkeiten aus Lieferung und Leistungen Sonstige Verbindlichkeiten Rechnungsabgrenzungsposten (passiv) Übungen zum Bilanzausweis Grundzüge der Eröffnungsbilanz Rahmenvorschriften für die Eröffnungsbilanz Allgemeiner Bewertungsmaßstab und Vereinfachungsverfahren Vorgehensweise bei der Eröffhungsbioanzierung für Aktivposten Immaterielles Vermögen Grundstücksbewertung Unbebaute Grundstücke Bebaute kommunalnutzungsorientierte Grundstücke Bebaute nicht kommunalnutzungsorientierte Grundstücke Grundstücksgleiche Rechte Infrastrukturvermögen Bewertungsübersicht Grund und Boden nach einzelnen Vermögensarten Bauten auf fremden Grund und Boden ?.8 Kulturdenkmäler Bewertung der beweglichen Vermögensarten Kunstgegenstände Maschinen und technische Anlagen, Fahrzeuge Betriebs-und Geschäftsaustattung Geleistete Anzahlungen, Anlagen im Bau Finanzanlagevermögen 373 U.3.6 Umlaufvermögen Aktive Rechnungsabgrenzung Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag 376

8 11.4 Vorgehensweise bei der Eröffnungsbilanzierung für Passiva Eigenkapital Sonderposten Rückstellungen Verbindlichkeiten Passive Rechnungsabgrenzung Verfahrensvorschriften für die Eröffnungsbilanz Prüfung Feststellung Beschluss Aufbewahrung Übungen Die Ergebnisrechnung - Grundlagen und Einzelpositionen Übersicht über die Erfolgs- und Finanzrechnungskonten (Kontenklassen 4, 5, 6 und 7) Die Konten der Ergebnisrechnung (Kontenklassen 4 und 5) Steuern und ähnliche Abgaben (Kontengruppe 40) Zuwendungen und allgemeine Umlagen (Kontengruppe 41) Sonstige Transfererträge (Kontengruppe 42) öffentlich-rechtliche Leistungsentgelte (Kontengruppe 4) Privatrechtliche Leistungsentgelte, Kostenerstattungen und Kostenumlagen (Kontengruppe 44) Sonstige ordentliche Erträge (Kontengruppe 45) Finanzerträge (Kontengruppe 46) Aktivierte Eigenleistungen und Bestandsveränderungen (Kontengruppe 47) Erträge aus internen Leistungsbeziehungen (Kontengruppe 48) Außerordentliche Erträge (Kontengruppe Personalaufwendungen (Kontengruppe 50) Versorgungsaufwendungen (Kontengruppe 51) Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen (Kontengruppe 52) Transferaufwendungen (Kontengruppe 53) Sonstige ordentliche Aufwendungen (Kontengruppe 54) Zinsen und ähnliche Aufwendungen (Kontengruppe 55) Bilanzielle Abschreibungen (Kontengruppe 57) Aufwendungen aus internen Leistungsbeziehungen (Kontengruppe 58) Außerordentliche Aufwendungen Kontengruppe 59) Übungen., Die Finanzrechnung - Grundlagen und Einzelpositionen Die Ermittlung der Finanzrechnung Übung Originäre Buchung der Finanzrechnung in den Kontenklassen 6 und Zusammenfassung: Systematische Behandlung der Abweichungen von Finanzund Ergebnisrechnung bei originärer Buchung der Finanzrechnung Einzahlungen aus Investitionstätigkeit (Kontengruppe 68) Einzahlungen aus Finanzierungstätigkeit (Kontengruppe 69) Versorgungsauszahlungen (Kontengruppe 71) Auszahlung aus Investitionstätigkeit (Kontengruppe 78) Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit (Kontengruppe 79)

9 Die Erfüllung der finanzstatistischen Anforderungen mit Hilfe der Konten der Finanzrechnung Übungen Die Bewirtschaftungsgrundsätze Allgemeines Bewirtschaftungsformen Gesamtdeckung Budgetierung Bewirtschaftungsregeln Unechte Deckungsfähigkeit Echte Deckungsfähigkeit Übertragbarkeit von Haushaltsermächtigungen Allgemeines Die einzelnen Ermächtigungsübertragungen Auswirkungen auf den Jahresabschluss Übungen Verpflichtungsermächtigungen Begriff und Verfahren Umfang und zeitliche Beschränkung der Verpflichtungsermächtigungen Veranschlagung der Verpflichtungsermächtigungen Übungen Fremdfinanzierung des kommunalen Haushalts und Haftungsverhältnisse: Kredite, kreditähnliche Verbindlichkeiten und Bürgschaften Begriffsbestimmungen Fremdkapital Schulden Verbindlichkeiten Kredite Kredite für Investitionen Anleihen Kredite zur Liquiditätssicherung Kreditähnliche Verbindlichkeiten Innere Darlehen Haftungsverhältnisse Zusammenfassende Darstellung der Begriffe der Fremdfinanzierung Fremdfinanzierung durch Kredite Kriterien für die Einteilung von Krediten L1 Rechtliche Ausgestaltung der Kredite Laufzeit der Kredite Tilgung der Kredite Kreditgeber Voraussetzungen der Kreditaufnahme Allgemeines Beachtung des Subsidiaritätsprinzips Vorliegen einer Kreditermächtigung in der Haushaltssatzung Einhaltung des Verbots der bilanziellen Überschuldung Bewahrung der dauernden Leistungsfähigkeit 497

10 Beachtung gemeindwirtschaftlicher Belange Beachtung gesamtwirtschaftlicher Belange Zuständigkeit für die tatsächliche Kreditaufnahme Auswahl der Kreditangebote unter Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit Evtl. Einzelgenehmigung Einhaltung der Formvorschriften bei der Kreditaufnahme Ausgestaltung von Krediten (Kreditbedingungen) Allgemeines Zinssatz Auszahlung Laufzeit und Tilgung Kündigungsrechte Abtretung der Forderung Sicherheiten Abwicklung der Kreditaufnahme im Haushalt Veranschlagung der Kredite und der daraus resultierenden Aufwendungen und Auszahlungen Umschuldung Dauer der Kreditermächtigung Übungen Kreditähnliche Verbindlichkeiten Bedeutung kreditähnlicher Geschäfte Voraussetzungen zum Eingehen von kreditähnlichen Geschäften und Anzeigepflicht Ausgestaltung kreditähnlicher Geschäfte Verbindung zum Haushaltsplan Übung Haftungsverhältnisse: Sicherheitsleistungen, Bürgschaften und Gewährverträge Sicherheitsleistungen Bürgschaften und Gewährverträge Allgemeines Voraussetzungen Ausgestaltung von Bürgschaften, Gewährverträgen und anderen Haftungsverhältnissen Verbindung zum Haushalt Übung Der Haushaltsausgleich Bedeutung und Zielsetzung Ausgleich des Ergebnisplans und der Ergebnisrechnung (Haushaltsausgleich i.e.s.) Verbot der bilanziellen Überschuldung Haushaltsjahresübergreifender Ausgleich Bedeutung und Funktion der Ausgleichsrücklage Einbeziehung der mittelfristigen Planung Rechtsfolgen unausgeglichener Haushalte Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage Inanspruchnahme der Allgemeinen Rücklage Eintreten oder Drohen einer Überschuldung Zusammenfassung

11 Exkurs: Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit Übungen Die Haushaltssatzung Rechtsnatur und Bedeutung der Haushaltssatzung Gemeindliches Satzungsrecht Haushaltssatzung als besondere Satzung Inhalt der Haushaltssatzung Rechtliche Grundlagen Pflichtinhalte der Haushaltssatzung ( 78 Abs. 2 GO NKF) Festsetzung des Haushaltsplanes Festsetzung der Kreditermächtigung für Investitionen Festsetzung des Gesamtbetrages der Verpflichtungsermächtigungen Festsetzung der Verringerung der Ausgleichsrücklage und der allgemeinen Rücklage Festsetzung des Höchstbetrages der Liquiditätskredite Festsetzung der Realsteuerhebesätze Festsetzungen zum Haushaltssicherungskonzept Festsetzungen zum Stellenplan Freiwillige Inhalte der Haushaltssatzung Zustandekommen der Haushaltssatzung Überblick Vorverfahren Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung Beteiligung der Einwohner und Abgabepflichtigen Beratung in den Bezirksvertretungen und den Fachausschüssen Beteiligung der Bezirksvertretungen Beteiligung der Fachausschüsse Beteiligung des Finanz-und Hauptausschusses Beschlussfassung durch den Rat Vorlage bei der Aufsichtsbehörde Bekanntmachung der Haushaltssatzung Behandlung der Haushaltssatzung durch die Aufsichtsbehörde Übungen Die Ausführung des Haushaltes Erhebung der Einzahlungen Rechtzeitige Einziehung der Einzahlungen Kleinbeträge Rundungen Übung Zuweisung von Haushaltsmitteln und Verpflichtungsermächtigungen sowie deren Bewirtschaftung und Überwachung Zuweisung von Haushaltsmitteln und Verpflichtungsermächtigungen Bewirtschaftung der Haushaltsmitteln und Verpflichtungsermächtigungen Grundsätze für den Gesamthaushalt Besondere Grundsätze für Investitionen Überwachung der Haushaltsermächtigungen Übungen 574

12 19.3 Haushaltswirtschaftliche Sperre u. Unterrichtungspflichten gegenüber dem Rat Haushaltswirtschaftliche Sperre Unterrichtungspflichten gegenüber dem Rat Stundung, Niederschlagung und Erlass Generelle Begriffsabgrenzungen Rechtsgrundlagen Stundung Voraussetzungen Verzinsung der gestundeten Forderungen Bewilligungsverfahren Exkurs: Aussetzung der Vollziehung Niederschlagung Voraussetzung für eine Niederschlagung (Einzelwertberichtigung) Arten der Niederschlagungen (Einzelwertberichtigung) Praktisches Verfahren bei einer Niederschlagung (Einzelwertberichtigung) Pauschalwertberichtigung Erlass Voraussetzungen Praktisches Verfahren Beispiel einer Dienstanweisung Übungen Auftragsvergaben Verfahren und Voraussetzungen Übungen Bewegliche Haushaltsführung Einführung Begriff der über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen Verhältnis zur Nachtragssatzung und zu anderen Bereitstellungsmöglichkeiten für Mehraufwendungen und Mehrauszahlungen Bewilligung von über- u. außerplanmäßigen Aufwendungen u. Auszahlungen Ermittlung der Höhe der benötigten zusätzlichen Ermächtigung Voraussetzungen für die Bewilligung Entscheidungsgremien Praktisches Beantragungs- und Bewilligungsverfahren Deckung von überplanmäßigen Auszahlungen im folgenden Haushaltsjahr Exkurs: Praxisgerechtes Gesamtprüfungsverfahren für die Bereitstellung von Mehraufwendungen und Mehrauszahlungen Über- und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen Übungen.' Vermögenswirtschafl und Anlagebuchhaltung Struktur des kommunalen Vermögens Sondervermögen, Treuhandvermögen und rechtlich selbstständige örtliche Stiftungen Inhaltliche Abgrenzung Gemeindegliedervermögen Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnliche Einrichtungen Rechtlich unselbstständige Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen Treuhandvermögen und rechtlich selbstständige örtliche Stiftungen Zusammenfassung 651 IS

13 Erwerb und Veräußerung von Vermögen Abbildung im Rechnungswesen Erwerb von Vermögen Veräußerung von Vermögen Übungen Bewirtschaftung von Vermögen Grundsätze der Vermögensbewirtschaftung Anlagenbuchhaltung Geschäftsvorfälle in einer Anlagenbuchhaltung Übungen Kapitalanlagen und Liquiditätsmanagement Wirtschaftliche und nicht wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden Allgemeines Formen der wirtschaftlichen und nicht wirtschaftlichen Betätigung Voraussetzungen einer wirtschaftlichen Betätigung Sonstige Regelungen über wirtschaftliche Betätigungen Übungen Nachtragssatzung und Nachtragsplan Notwendigkeit der Nachtragssatzung Pflicht zum Erlass einer Nachtragssatzung Überblick Änderung eines Paragrafen der Haushaltssatzung Pflichten nach 81 Abs. 2 GO Änderung von Haushaltsvermerken und Budgets Änderung von Zielen und Kennzahlen Erhöhung des Ansatzes für Verfügungsmittel Inhalt des Nachtragsplans Zustandekommen der Nachtragssatzung Übungen Der Jahresabschluss Gestaltung des Jahresabschlusses Die einzelnen Elemente des Jahresabschlusses Ergebnisrechnung Teilergebnisrechnungen Finanzrechnung Teilfinanzrechnungen Bilanz ( Anhang Anlagenspiegel Forderungsspiegel Verbindlichkeitenspiegel Lagebericht Aufstellung, Prüfung und Entlastung beim Jahresabschluss Übertragung von Ermächtigungen Deckungsrücklage 718 Stichwortverzeichnis 721