Professor Dr. Klaus Ferdinand Gärditz Vorlesung Staatsrecht II Grundrechte Sommersemester Eigentum

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1 Professor Dr. Klaus Ferdinand Gärditz Vorlesung Staatsrecht II Grundrechte Sommersemester Eigentum Das Eigentumsgrundrecht weist gegenüber anderen Freiheitsgrundrechten eine besondere Tatbestandsstruktur auf. Sein Schutzbereich ist von einer gesetzlichen Ausgestaltung abhängig, weshalb die Prüfung abweichend verläuft. Das Eigentum und das Erbrecht werden nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet. Inhalt und Schranken werden nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Gesetze bestimmt, was bedeutet, dass der Gesetzgeber im Rahmen der Verhältnismäßigkeit überhaupt erst festzulegen hat, was eigentumsrechtlich geschützt ist. Art. 14 Abs. 2 GG enthält die sog. Sozialbindung des Eigentums: Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen. Dies bedeutet, dass Allgemeininteressen bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken zu berücksichtigen sind, also namentlich Nutzungsbeschränkungen rechtfertigen. Art. 14 Abs. 3 GG regelt demgegenüber die Enteignung: Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen. I. Schutzbereich 1. Sachlicher Schutzbereich Das Eigentum i.s.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 1GG umfasst die Summe aller vermögenswerten Rechte, die dem Bürger durch das einfache Recht zugewiesen sind. Eigentum umfasst vor diesem Hintergrund zu einem bestimmten Zeitpunkt alles, was das einfache Recht zu diesem bestimmten Zeitpunkt als Eigentum definiert. Es fallen darunter jedenfalls alle privaten vermögenswerten Rechte. Hierzu zählt insbesondere das Eigentum nach bürgerlichem Recht ( 903 BGB) an beweglichen und unbeweglichen Sachen, Forderungen, obligatorische Rechte, der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb, das Besitzrecht des Mieters, der Anliegergebrauch und öffentlich-rechtliche Ansprüche (z.b. Rentenansprüche), die auf eigener Leistung und nicht auf staatlicher Gewährung und Fürsorge beruhen. 2. Persönlicher Schutzbereich: jedermann

2 II. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Eigentumsdogmatik Art. 14 GG differenziert zwischen Inhalts- und Schrankenbestimmungen einerseits und Enteignungen andererseits: Unter Inhalts- und Schrankenbestimmung versteht man jede abstrakt-generelle Festlegung der mit dem Eigentum verbundenen Rechte und Pflichten gegenüber dem Einzelnen oder gegenüber der Allgemeinheit. Die Enteignung stellt dagegen eine vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben dar. Enteignung bedeutet, entweder durch Gesetz einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis konkrete Eigentumsrechte zu entziehen (Legalenteignung) oder aufgrund Gesetzes durch administrative Maßnahmen konkretes Eigentum Einzelner zu entziehen (Administrativenteignung). Die Enteignung unterscheidet sich durch folgende drei Merkmale von der Inhalts- und Schrankenbestimmung: Sie ist konkret (ISB: abstrakt), trifft den Betroffenen individuell (ISB: generell) und entzieht ganz oder teilweise das Eigentum zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben, d.h. final (ISB: belässt das Eigentum dem Eigentümer) Der Enteignungsbegriff ist formal zu bestimmen. Die Einordnung ist von der Intensität der den Rechtsinhaber treffenden Belastung unabhängig. Sie behält ihre Gültigkeit selbst in den Fällen, in denen der Eingriff in seinen Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt. Dies verdeutlicht: Das BVerfG folgt damit weiterhin nicht mehr der früher vom BVerwG vertretenen Schweretheorie, welche für die Frage, ob eine Enteignung vorliegt, auf die Intensität des Eingriffs abhebt. Es lehnt auch die vom BGH vertretene Sonderopfertheorie ab, welche auf den Gleichheitsgedanken rekurriert. Stattdessen hält das BVerfG an seinem im Nassauskiesungs-Beschluss 1 eingeschlagenen Weg fest und bekennt sich weiter zu einem rein formalen Enteignungsbegriff (Trennungslehre). BEISPIELSFALL: A betreibt ein Kieswerk. Da an einem der Kieshänge (Uferböschung) Flussseeschwalben nisten, erklärt die zuständige Behörde diesen Teil zum Naturschutzgebiet. Enteigung oder Inhalts- und Schrankenbestimmung? LÖSUNG: Die Voraussetzungen, nach denen sich die Verfassungsmäßigkeit des eigentumsbezogenen Eingriffs richtet, bestimmen sich maßgeblich danach, ob 22 BNatSchG als Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG oder als Enteignungsermächtigung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG zu qualifizieren ist. Nach der Rechtsprechung des BVerfG erfolgt eine Abgrenzung der beiden Institute nach der funktional zu bestimmenden Eingriffsrichtung. Eine Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art BVerfGE 58, 300 ff.

3 Abs. 1 Satz 2 GG liegt dann vor, wenn generell und abstrakt für die Zukunft Rechte und Pflichten hinsichtlich solcher Rechtsgüter festgelegt werden, die unter den verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff fallen. Es geht also um die inhaltliche Umgestaltung der Eigentumsordnung. Eine Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG ist demgegenüber auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet. Auf intensitätsbezogene Kriterien wie eine besondere Härte des Eingriffs oder ein Sonderopfer kommt es demgegenüber nach heutiger Rechtsprechung nicht (mehr) an. Die Regelung des 22 BNatSchG entzieht keine konkreten Rechtspositionen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, sondern belastet Grundstücke in einer besonders erhaltenswerten natürlichen Umgebung abstrakt und generell mit Nutzungsbeschränkungen, die durch die konkrete Festsetzungen der Naturschutzgebietsverordnungen lediglich aktualisiert und konkretisiert werden. Daher handelt es sich um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung, deren Rechtmäßigkeit an Art. 14 Abs. 1-2 GG zu messen ist. 2 III. Enteignungsentschädigung Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG bestimmt: Eine Enteignung darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt (Junktimklausel). Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Die gesetzlichen Grundlagen der Enteignung finden sich in verschiedenen Fachgesetzen, insbesondere auch des Bundes. Die Regelungen über die Höhe finden sich im Landesenteignungs- und EntschädigungsG NW (dort namentlich 8 ff. EEG NW). - Entschädigungsverpflichtet ist der durch die Enteignung begünstigte ( 9 Abs. 2 1 EEG NW). - Entschädigung für Rechtsverlust bemisst sich grundsätzlich nach dem Verkehrswert (vgl. im Einzelnen 10 EEG NW). - Entschädigung ist grundsätzlich in Geld zu leisten ( 15 EEG NW), ausnahmsweise unter besonderen Voraussetzungen auch in Land ( 16 EEG NW). EXKURS RECHTSWEG: Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen (Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG). Hieraus folgt eine Zweiteilung des Rechtswegs: - Die Abwehr von eigentumsrelevanten Primärmaßnahmen erfolgt auf dem Verwaltungsrechtsweg. Enthält das zugrunde liegende Gesetz eine Eigentumsbeschränkung, die ohne Entschädigung unzumutbar ist, muss das Gericht das Gesetz ggf. nach Art. 100 Abs. 1 GG dem BVerfG vorlegen. Dies gilt namentlich für eine Enteignung, die den Vorgaben des Art. 14 Abs. 3 GG nicht genügt. 2 Allg. Meinung, vgl. BVerfG, NJW 1998, 367 ff.; BVerwGE 112, 373 (377); 94, 1 (11); 84, 361 (370 f.); BVerwG, NuR 1998, 37 (40); parallel zu Wasserschutzgebieten BVerfG-K, NVwZ 2005, 1412 (1413 f.).

4 - Streitigkeiten über die Höhe der Entschädigung sind demgegenüber auf dem ordentlichen Rechtsweg auszutragen ( 40 Abs. 1 Satz 1Hs. 2 VwGO i. V. mit Art. 14 Abs. 3 4 GG; vgl. auch 17 Abs. 2 2 GVG). IV. Ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung Vereinzelt finden sich im geltenden Recht noch sog. salvatorische Klauseln, wonach bei entsprechenden Eingriffen in das Eigentum Entschädigungspflichten bestehen. Eine Entschädigungsklausel ist keine Enteignungsentschädigung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, da Nutzungsbeschränkungen als Inhalts- und Schrankenbestimmungen zur Konkretisierung der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG) auszulegen sind. Entsprechende Entschädigungsregelungen wurden vor diesem Hintergrund jedoch dahingehend uminterpretiert, intensive Beeinträchtigungen eigentumsrechtlich geschützter Nutzungsinteressen unterhalb der Schwelle der Eigentumsentziehung abzumildern. Unter Heranziehung der Pflichtexemplarentscheidung des BVerfG 3 soll auf der Grundlage salvatorischer Klauseln insoweit eine finanzielle Kompensation gewährt werden, die die Zumutbarkeit einer ansonsten unverhältnismäßigen Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG herstellt ( ausgleichpflichtige Inhaltsbestimmung ). Entschädigungsleistungen auf der Grundlage des Art. 14 Abs. 1 Satz 1GG fallen grundsätzlich aus dem System der Eigentumsgarantie. Ihre Begründung bereits nicht unerheblichen Aufwand. Hierzu muss man im Einzelnen die Schrankendogmatik des Art. 14 I, Abs. 2 GG betrachten: 1. Schranken des Art. 14 Abs. 1-2 GG Die Einschränkbarkeit der Eigentumsfreiheit bestimmt sich nach Art. 14 Abs. 1 i.v.m. Abs. 2 GG (nicht nach Art. 14 Abs. 3 GG). ISB erfolgen nach dem Wortlaut von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Gesetze. 2. Schranken-Schranken Der Gesetzgeber muss sich im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten. An Schranken-Schranken sind vor allem zu beachten: der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz i.w.s.: Der Gesetzgeber muss bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen, der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG), der Härteklauseln erforderlich machen kann, der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der Übergangsregelungen erforderlich machen kann, 3 BVerfGE 58, 137 (145 ff.).

5 die Institutsgarantie: Die Institutsgarantie sichert einen Grundbestand an Normen, die ein Rechtsinstitut ausformen, das den Namen Eigentum noch verdient. Danach darf der Kernbereich der Eigentumsgarantie nicht ausgehöhlt werden. Zu diesem gehört sowohl die Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu einem Rechtsträger, dem es als Grundlage privater Initiative von Nutzen sein soll, als auch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand. Eigenart des vermögenswerten Rechts und Bedeutung des vermögenswerten Rechts für den Eigentümer: Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung (Angemessenheit) hat der Gesetzgeber bestimmte von der Rspr. des BVerfG entwickelten Leitgrundsätze zwingend zu beachten: - Bei Eingriffen in Grundeigentum wiegen die Interessen der Allgemeinheit am Schutz von Grund und Boden in weit stärkerem Maße als bei anderen (beweglichen) Vermögensgütern. Grund: Unvermehrbarkeit und Unentbehrlichkeit von Grund und Boden (streitig; zweifelhaftes Argument, weil alle Ressourcen endlich und damit nicht beliebig vermehrbar sind). - Bedeutung des vermögenswerten Guts oder Rechts für den Eigentümer: Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz. So hat der Gesetzgeber einen begrenzteren Gestaltungsspielraum beim Verbot der Veräußerung von Eigentum, da die Veräußerungsmöglichkeit ein elementarer Bestandteil der Eigentumsfreiheit ist, und bei Eingriffen in diejenigen vermögenswerten Güter und Rechte, die auf eigener Arbeit und Leistung beruhen. - Demgegenüber ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung. Z.B.: Große Gestaltungsfreiheit aufgrund Situationsgebundenheit des Eigentums (z. B. Grundstück in schützenswerter Natur). 3. Aktualisierung der Trennungstheorie Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse sind als Ausfluss der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Überschreitet der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die dargelegten Grenzen, so ist die gesetzliche Regelung unwirksam. Hierauf gestützte Beschränkungen und Belastungen sind rechtswidrig und können im Wege des Primärrechtsschutzes (Widerspruch, Anfechtungsklage) abgewehrt werden. Zu einem Entschädigungsanspruch führen sie von Verfassung wegen nicht (Vorrang des Primärrechtsschutzes; kein dulde und liquidiere ). Die verfassungswidrige Inhalts- und Schrankenbestimmung schlägt nicht in eine Enteignung um, sie bleibt stets eine ISB, sodass auch in diesem Fall keine Entschädigung nach Art. 14 Abs. 3 GG verlangt werden kann.

6 4. Ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung Der Gesetzgeber muss aus Gründen der Verhältnismäßigkeit den Eingriff u. U. durch finanzielle Entschädigung ausgleichen (so genannte ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung). Darin schlägt die Bestands- in die Wertgarantie um: Der Bestand kann bei der ISB im Unterschied zur Enteignung zwar noch nicht entzogen, aber besonders intensiv beeinträchtigt werden und deswegen die gesetzgeberische Anordnung einer Ausgleichsmaßnahme verlangen. Die Intensitätsgrenze, die Härtefallgrenze, zieht das BVerfG zum einen dort, wo ein an sich unverhältnismäßiger Eingriff, zum anderen da, wo ein gleichheitswidriger Eingriff vorliegt. Definition (salvatorische Entschädigungsklausel): Regelung, die für den Fall der enteignenden Wirkung einer Norm eine Entschädigung durch die Exekutive (und nicht durch den Gesetzgeber selbst) in von dieser näher zu bestimmenden Höhe vorsieht. Ob diese zum Ausgleich ansonsten unverhältnismäßiger ISB überhaupt in Betracht kommen, ist umstritten, wird aber von der h.m. bejaht. Hierzu müssten die darin vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen ( kompensatorischen Vorkehrungen ) zum einen unverhältnismäßige (oder gleichheitswidrige) Belastungen des Eigentümers vermeiden und zum anderen schutzwürdigem Vertrauen angemessen Rechnung tragen. Für Ausgleichsregelungen im Anwendungsbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG statuiert das BVerfG konkrete Einzelanforderungen: Sie bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Die gesetzliche Regelung muss aufgrund der mit dem Eigentum verbundenen Bestandsgarantie in erster Linie darauf gerichtet sein, eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real zu vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich zu erhalten. Instrumente hierfür: Übergangsregelungen, Ausnahme- und Befreiungsvorschriften, Einsatz sonstiger administrativer und technischer Vorkehrungen. Nur wo ein Realausgleich im Einzelfall nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich ist, wirkt Art. 14 subsidiär als Wertgarantie und kommt ein finanzieller Ausgleich in Betracht. Der Gesetzgeber hat im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 IV GG) seine materiellrechtlichen Ausgleichsregelungen durch verwaltungsverfahrensrechtliche Vorschriften zu ergänzen, die sicherstellen, dass mit einem die Eigentumsbeschränkung aktualisierenden Verwaltungsakt zugleich über einen dem belasteten Eigentümer ggf. zu gewährenden Ausgleich entschieden wird. Ansonsten läuft der Betroffene Gefahr, in Unkenntnis über eine mögliche Entschädigungspflicht, den GrundVA bestandskräftig werden zu lassen.