Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker. Fallbesprechung 4: Unerwünschte Weisungen

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1 Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Fallbesprechung 4: Unerwünschte Weisungen Verfassungsrecht, Verfassungsprozessrecht (078/SS04) Sachverhalt Im Bundesland B steht ein Kernkraftwerk, in dem es innerhalb eines Jahres wiederholt zu Störfällen gekommen ist. Die Betreibergesellschaft ließ Behörden und Öffentlichkeit jeweils über das Ausmaß längere Zeit im Unklaren. Einen erneuten Störfall im Oktober 1998 nahm der zuständige Landesumweltminister U zum Anlass, auf der Grundlage von 19 Abs. 3 AtomG eine einstweilige Stillegung anzuordnen, um eine umfassende und gründliche Überprüfung des betreffenden Reaktorblocks durchführen zu lassen. Schon bald kamen erhebliche Schwachstellen des Kühlsystems des Primärkreislaufs zum Vorschein, die jedoch bald beseitigt wurden. Zur Überwachung wurde die Reaktorsicherheitskommission als beratendes, dem zuständigen Bundesministerium für Umwelt zugeordnetes Gremium, tätig. Im Februar 1999 teilte U der Betreibergesellschaft mit, dass eine Aufhebung der einstweiligen Stillegung erst nach einer Kontrolle der Beseitigung der Schäden in Frage komme. Diese beauftragte daraufhin einen unabhängigen Überwachungsverein, der acht Wochen später in einem Gutachten bestätigte, dass sämtliche Schäden beseitigt seien und das Kernkraftwerk wieder uneingeschränkt funktionsfähig sei. Die Reaktorsicherheitskommission kam zu dem selben Ergebnis. U ließ sich jedoch von den Ergebnissen der Kontrolle nicht beeindrucken. Er erklärte der Betreibergesellschaft auf Anfrage, er könne eine Wiederaufnahme der Arbeit des Reaktors, der sich in der Vergangenheit mehrmals als störanfällig erwiesen habe, nicht verantworten. Statt dessen ordnete er Ende September 1999 eine grundlegende Neubewertung des Sicherheitskonzepts der Reaktoranlage an. Die Betreibergesellschaft wollte sich dies nicht gefallen lassen und beschwerte sich umgehend insbesondere im Hinblick auf die Konkurrenzsituation auf dem Strommarkt und die Betroffenheit in ihren Grundrechten beim Bundesministerium für Umwelt und Reaktorsicherheit. Bundesumweltminister X zeigte sich offen für die Argumente der Gesellschaft und forderte U in einem Schreiben vom unter Darlegung seiner Rechtsauffassung auf, die einstweilige Stillegung aufzuheben und umgehend die Inbetriebnahme anzuordnen, da Gefahren für Gesundheit und Leben der Bürger von B nach beiden Gutachten ausgeschlossen werden können. U reagierte darauf nicht. Bereits am erhielt U von X daraufhin ein Schreiben, das mit den Worten Bundesaufsichtliche Weisung überschrieben war und in dem Folgendes unter Bezugnahme auf die eingeholten Gutachten angeordnet wurde: Die einstweilige Stillegung ist sofort aufzuheben und die Wiederaufnahme des Betriebs zu ermöglichen. In Zukunft sind bei Störfällen in kerntechnischen Anlagen im Bundesland B etwaige, zur Behebung von Schäden notwendigerweise erlassene einstweilige Stillegungsverfügungen aufzuheben, wenn die Reaktorsicherheitskommission die Beseitigung sämtlicher Schäden gutachterlich bescheinigt hat. 1

2 Bundesumweltminister X begründete sein Schreiben mit den neuen Entwicklungen auf dem Strommarkt, die zur Eile mahnten. U wandte sich sofort gegen die Weisung, die ihr Verletzung des Atomgesetzes und sämtlicher grundgesetzlich gewährleisteter Rechte des Landes werte. Außerdem sei ihm rechtliches Gehör nicht gewährt worden. Nicht einmal die Möglichkeit des Ergehens einer Weisung sei ihm mitgeteilt worden. Schließlich sei die Weisung zu allgemein gefasst und komme allenfalls einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift gleich, zu deren Erlass Bundesumweltminister X nicht zuständig sei. Schließlich sei das verfassungsrechtliche Übermaßverbot verletzt. Bundesumweltminister X widerspricht diesen Ausführungen des U und hält vor allem eine Anhörung des Bundeslandes B nicht für erforderlich, im Übrigen auch nicht für sinnvoll, da die Haltung des Bundesumweltministers U aus einem früheren Fall hinlänglich bekannt sei. Im Übrigen komme es auf die Rechtmäßigkeit des Inhalts der Weisung auch gar nicht an. Das Bundesland B will das Vorgehen des Bundesumweltministers gerichtlich prüfen lassen. Hat das Aussicht auf Erfolg? 2

3 Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (078/WS04 - Stand: 10/04) Probleme des Falles: o Prozessuales Vorgehen gegen eine bundesaufsichtliche Weisung o Art. 85 ff GG o Zulässigkeit einer Weisung im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung Die Aufgabe, eine Originalexamensklausur, befasst sich mit immer wieder auftretenden Fragen der Bundesauftragsverwaltung. Insoweit muss die Examensvorbereitung die Lektüre von ( Lesen) BVerfGE 81, 310; 84, 25 einschließen. Vergleichbare Fallbearbeitungen finden sich bei Bethge-Rozek JURA 1995, 213 und Kisker JuS 1995, 717. A. Feststellungsklage Verf. können zunächst eine Klage des Bundeslandes B gegen den Bundesumweltminister X vor dem Bundesverwaltungsgericht auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Weisung prüfen. Das ist nicht zwingend, vertretbar ist, wenn sogleich verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz erörtert wird. I. Zulässigkeit der Klage Eröffnung des Rechtswegs: 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO: Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art: Schwerpunkt des Streits ist jedoch die verfassungsrechtliche Grundlegung der Weisung des Bundesumweltministers X. Damit geht es um einen im Kern verfassungsrechtlichen Streit, die Zulässigkeit einer Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG. B. Bund-Länder-Streit In Betracht kommt ein Vorgehen des Bundeslandes B nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG: Bund-Länder-Streit. I. Zulässigkeit eines Antrags 1. Statthaftigkeit Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, 13 Nr. 7, 68 ff BVerfGG 2. Parteifähigkeit der Beteiligten 3

4 68 BVerfGG 3. Streitgegenstand Meinungsverschiedenheiten über eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung von verfassungsrechtlich begründeten Rechten oder Pflichten des Bundes oder eines Landes (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, 69, 64 Abs. 1 BVerfGG) Nach 69, 64 Abs. 1 BVerfGG kommt jede Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners - der Bundesregierung - in Betracht, die rechtserhebliche Relevanz im verfassungsrechtlichen Verhältnis Bund-Land hat. Der Bundesumweltminister X hat hier gemäß Art. 65 Satz 2 GG als Bundesregierung gehandelt. 4. Antragsbefugnis 69, 64 Abs. 1 BVerfGG Das Bundesland B muss gemäß 69, 64 Abs. 1 BVerfGG geltend machen, durch die Maßnahme des Bundesumweltministers X in seinen verfassungsrechtlich begründeten Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. Dabei muss es sich, wie aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG und der Verweisung von 69 BVerfGG auf 64 Abs. 1 BVerfGG hervorgeht, um die Verletzung von Rechten aus der Verfassung selbst handeln. In der Sache kann es um Kompetenzen des Landesumweltministers U aus den Artikeln 83 ff GG und um die Verletzung des Prinzips der Bundestreue gehen. Soweit sich das Bundesland B auf eine Verletzung von Vorschriften des AtomG beruft, müssen Verf. erkennen, dass es sich nur um einfachgesetzliches Recht handelt, das nur im Rahmen der Prüfung der verfassungsrechtlichen Kompetenzen zu berücksichtigen ist. 5. Vorverfahren Im Rahmen der Auftragsverwaltung ist ein Vorverfahrung durch Einschaltung des Bundesrates - Art. 84 Abs. 4 GG - nicht vorgesehen. 6. Fristen und Formen 23 Abs. 1, 69, 64 Abs. 1, 2 BVerfGG, 69, 64 Abs. 3, 4, 70 BVerfGG II. Begründetheit des Antrags Voraussetzung der Begründetheit ist, dass die Erteilung der Weisung nicht rechtmäßig ist und dadurch das Bundesland B (und damit der Landesumweltminister U) in seinen Kompetenzen verletzt worden ist. Maßgeblich ist also, ob der Bundesumweltminister X durch die Erteilung der Weisung gegen Bestimmungen des GG verstoßen hat. 1. Rechtsgrundlage der Weisung 4

5 Verf. müssen differenzieren, ob sich die Weisung im Rahmen der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Bundesländer als eigene Angelegenheit oder um im Rahmen Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder im Auftrag des Bundes ergeben hat: Gemäß Art. 87 c GG i.v.m. 24 Abs. 1 AtomG ist Bundesauftragsverwaltung angeordnet. Maßgeblich ist also Art. 85 Abs. 3 GG. Danach ist eine Weisung grundsätzlich statthaft. 2. Verletzung von Rechten des Bundeslandes durch den Inhalt der Weisung Verf. müssen die Möglichkeit und Notwendigkeit einer materiellen Prüfung der Weisung erörtern (Argumente: alle Weisungen greifen in die von Art. 30 GG geschützte Landeshoheit ein und bedürfen der Rechtfertigung nach Art. 85 Abs. 3 GG, eine rechtswidrige Weisung ist nicht gerechtfertigt // Im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung haben die Bundesländer unentziehbar nur die Wahrnehmungskompetenz, also die Kompetenz zur (formellen) Sachentscheidung. Die (inhaltliche) Sachkompetenz hat das Land dagegen nur solange der Bund sie nicht an sich zieht, also kann ein Land auch nicht in einer ihm zustehenden Sachkompetenz verletzt werden, da sie ohnehin nur unter dem Vorbehalt der Inanspruchnahme des Bundes steht // Funktion der Weisungskompetenz des Bundes im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung: Es muss genügen, dass eine Weisung dann rechtmäßig ergangen ist, wenn sie im Rahmen der Weisungskompetenz (formellrechtlich) ergangen ist // Bund muss die Folgen seiner Weisung politisch und finanziell tragen, Art. 104 a Abs. 2, 5 // Möglichkeit der materiellen Prüfung beeinträchtigt die Funktionalität der Bundesauftragsverwaltung). Also gilt: Eine materielle Prüfung des Weisungsrechts durch das Bundesverfassungsgericht erfolgt nicht, ein Bundesland kann durch den Inhalt der Weisung nicht in seinen Rechten verletzt sein, das Bundesland hat auch keine Funktion als Sachwalter der Grundrechte seiner Bürger. 3. Verletzung von Rechten des Bundeslandes durch die Art und Weise der Inanspruchnahme der Weisungsbefugnis a) Zuständigkeit Zuständigkeit des Weisungsgebers (Art. 85 Abs. 3 GG) b) Weisungsempfänger Richtiger Weisungsempfänger (Art. 85 Abs. 3 GG) c) Umfang der Weisung Verf. können sich die Frage stellen, ob der Weisungsbegriff des Art. 85 Abs. 3 GG allgemeine Weisungen - der Natur nach Verwaltungsvorschriften - nicht umfasst. Anders als Art. 84 Abs. 5 S. 1 GG spricht Art. 85 Abs. 3 GG nicht von der Einzelweisung. An anderer Stelle verwendet das Grundgesetz aber die Begriffe Weisung und Einzelweisung in gleicher Bedeutung (Art. 119 und 128 GG). Im Übrigen aber wäre es ein Widerspruch gegen die Vorschriften über den Erlass von Verwaltungsvorschriften, wenn ein Bundesminister über eine allgemeine Weisung 5

6 den Weg der Verwaltungsvorschrift nach Art. 85 Abs. 2 GG unterwandern könnte. Die Auslegung des Weisungsbegriffs des Art. 85 Abs. 3 GG spricht dafür, keine allgemeinen Weisungen mit zu umfassen. Insoweit ist also zwischen den beiden Weisungen zu unterscheiden. d) Weisungsklarheit e) Gebot der Bundestreue Verf. müssen erkennen, dass aus dem allgemeinen Prinzip der Bundestreue Schranken der Kompetenzausübung entwickelt werden können: Gelegenheit zur Stellungnahme, Erwägung des Standpunktes, kein Bemühen um Herstellung des Einvernehmens - dagegen dürfte der Bundesumweltminister X verstoßen haben. f) Rechtfertigung der Verletzung Der Bund wird sich nicht darauf berufen können, dass ihm die Haltung des Landes bekannt ist, möglicherweise aber darauf, dass die Angelegenheit eilbedürftig ist (mehrere vertretbare Lösungen sind denkbar). g) Materielle Anforderungen Materielle Anforderungen an die Inanspruchnahme der Weisungskompetenz Verhältnismäßigkeitsprinzip/objektiv-rechtliche Dimension der Grundrechte sind nach der Verfassungsrechtsprechung nicht zu stellen. Es besteht keine Garantenstellung des Bundeslandes zur Verwirklichung von Schutzpflichten des Staates gegenüber dem Bürger. h) Verhältnismäßigkeit Verhältnismäßigkeit der Weisung im übrigen: BVerfG lehnt neben der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Schranke der Kompetenzausübung im Verhältnis Bund/Bundesland ab. Das ist bestreitbar, dürfte hier aber nicht zu einem abweichenden Ergebnis führen. Verf. können also mit guten Gründen aus formellrechtlichen Gründen zur Rechtswidrigkeit der Weisung und damit zu einem Erfolg des Bundeslandes vor dem BVerfG kommen. 6