Föderalismus und Unitarismus in der Bundesrepublik Deutschland

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1 Föderalismus und Unitarismus in der Bundesrepublik Deutschland Die Reform des Grundgesetzes von 1994 von Kirsten Schmalenbach Schriften des Landtags NRW Band 10

2 I Inhaltsverzeichnis Einleitung.'. 1 A Die begrifflichen Grundlagen: Föderalismus und Bundesstaatlichkeit 3 B Das Bund-Länder-Verhältnis seit : Entscheidung für den Bundesstaat 5 II. Entwicklung seit 1949: Der unitarische Bundesstaat 8 1.) Gesetzgebung im Bundesstaat 9 a) Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern 9 b) Die Problematik der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern am Beispiel der Multimedia-Gesetze 12 c) Die Gesetzgebungsbefugnis der Länder und die Europäische Union 16 2.) Verwaltung im Bundesstaat 18 3.) Rechtsprechung 23 4.) Finanzverfassung 27 5.) Kooperation im Bundesstaat 36 6.) Gründe für die zunehmende Unitarisierung des Bundesstaates 41 a) Bedürfnis nach einheitlichen Lebensverhältnissen im Bundesgebiet 41 b) Die Rolle des Bundesrates bei der Verlagerung von Kompetenzen auf den Bund 44 7.) Grenzen der Unitarisierung: Die Eigenstaatlichkeit der Länder 45 a) Das Hausgut" der Länder 45 b) Kompensation durch Mitwirkungsrechte 49 c) Eigenstaatlichkeit und Länderkooperation 51 III. Kommissionen zur Reföderalisierung" des Grundgesetzes seit C. Debatte in der Gemeinsamen Verfassungskommission: Gesetzgebungskompetenzen und -verfahren im Bundesstaat" 56 I. Mitwirkung der Landesparlamente an Verfassungsänderungen 56 1.) Reformvorschläge außerhalb der Gemeinsamen Verfassungskommission 58 a) Enquete-Kommission Verfassungsreform 58 b) Martin-Kommission 60 c) Ziegler-Kommission 60

3 Inhaltsverzeichnis d) Entschließung des Landtages von Baden-Württemberg 61 e) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform."" ) Reformvorschläge in der Gemeinsamen Verfassungskommission 62 a) Anhörung der Landtagspräsidenten 62 b) Entscheidung in der Gemeinsamen Verfassungskommission 64 3.) Verfassungsrechtliche Bewertung der Diskussion 67 a) Systembruch durch Einführung von Beteiligungsrechten im Grundgesetz 67 b) Beteiligungsrechte der Landesparlamente durch Änderung der Landesverfassungen 70 II. Art. 72 GG: Die konkurrierende Gesetzgebung 79 1.) Zeit- und Inhaltsklausel des Art. 72 Abs. 1 GG 79 a) Zeitliche Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG 80 b) Inhaltliche Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG 81 c) Beschluß der Gemeinsamen Verfassungskommission zu Art. 72 Abs. 1 GG 84 d) Debatte und Abstimmung im Gesetzgebungsverfahren 85 2.) Von der Bedürfnis- zur Erforderlichkeitsklausel: Art. 72 Abs. 2 GG 86 a) Bisherige Verfassungslage 86 b) Enquete-Kommission Verfassungsreform 88 c) Ziegler-Kommission 89 d) Beschluß der Landtagspräsidenten 89 e) Vorschlag der Vertreter des Bundesrates in der Gemeinsamen Verfassungskommission 90 aa) Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung 91 bb) Verfahrensrechtliches Feststellungserfordernis: Bundesratslösung 92 f) Kritik und Gegenvorschlag der Vertreter des Bundestages 94 aa) Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung 94 bb) Bundesratslösung versus Bundesverfassungsgerichtslösung 94 cc) Gegenvorschlag der CDU/CSU-Fraktion und der Bundesregierung 95 g) Diskussion und Entscheidung in der Gemeinsamen Verfassungskommission 96 aa) Verfahrensrechtliche Absicherung: Bundesverfassungsgerichtslösung 96 bb) Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung 97

4 Inhaltsverzeichnis III h) Debatte und Abstimmung im Gesetzgebungsverfahren 100 i) Verfassungsrechtliche Bewertung: Justitiabilität des Art. 72 Abs. 2 GG ) Art. 72 Abs. 3 GG (neu): die Rücliholklausel 108 a) Vorschlag des Landes Hessen 108 b) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform (Arbeitsausschuß 1) 109 c) Vorschlag der CDU/CSU- Fraktion im Bundestag 110 d) Diskussion und Entscheidung in der Gemeinsamen Verfassungskommission 111 e) Verfassungsrechtliche Bewertung: Einklagbarkeit der Freigabe von Bundesrecht durch die Länder ) Art. 72 Abs. 4 (neu): Durchbrechungsbefugnis 117 III. Art. 74 GG: Kompetenzkatalog der konkurrierenden Gesetzgebung ) Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG: Notariat ) Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG: Versammluhgsrecht 121 a) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 121 b) Diskussion und Entscheidung in der Gemeinsamen Verfassungskommission ) Art. 74 Abs. 1 Nr. 5 GG: Schutz des deutschen Kulturguts gegen Abwanderung ins Ausland 123 a) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 124 b) Diskussion und Entscheidung der Gemeinsamen Verfassungskommission ) Art. 74 Abs. 1 Nr. 8 GG: Staatsangehörigkeit der Länder ) Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG: Förderung der wissenschaftlichen Forschung 126 a) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 127 b) Entscheidung in der Gemeinsamen Verfassungskommission ) Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG: Bodenrecht etc 129 a) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 130 b) Vorschlag der Gemeinsamen Verfassungskommission ) Art 74 Abs. 1 Nr. 19 GG: Heilberufe und Heilgewerbe 132 a) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 133 b) Entscheidung der Gemeinsamen Verfassungskommission ) Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG (neu): Staatshaftung 135 a) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 136 b) Vorschlag der Gemeinsamen Verfassungskommission 137

5 IV Inhaltsverzeichnis 9.) Art. 74 Abs. 1 Nr. 26 GG: Fortpflanzungsmedizin, Gentechnik und Organtransplantation 139 a) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 140 b) Vorschlag der Gemeinsamen Verfassungskommission 140 c) Der materiellrechtliche Gehalt von Kompetenzzuordnungsnonnen 142 IV. Art. 75 GG: Die Rahmengesetzgebung ) Art. 75 Abs. 1 S. 1 l.hs. und Abs. 2 GG (neu): Grundregel und Sicherung des Rahmencharakters 146 a) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 147 b) Diskussion und Entscheidung in der Gemeinsamen Verfassungskommission ) Art. 75 Abs. 1 Satz 2: Rückgabeklausel ) Art. 75 Abs. 3 GG: Umsetzungspflicht 154 V. Art. 75 GG: Kompetenzkatalog der Rahmengesetzgebung ) Art. 75 Abs. 1 Nr. la: Hochschulwesen 158 a) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 157 b) Diskussion und Entscheidung in der Gemeinsamen Verfassungskommission 158 c) Debatte im Gesetzgebungsverfahren ) Art. 75 Abs. 1 Nr. 2: Presse und Film 161 a) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 161 b) Vorschlag der Gemeinsamen Verfassungskommission 161 VI. Art. 125 a GG: Übergangsvorschrift 163 a) Debatte in der Gemeinsamen Verfassungskommission 163 b) Debatte im Gesetzgebungsverfahren 164 VII. Gesetzgebungsverfahren im Bundesstaat ) Art. 76 GG: Einbringung von Gesetzesvorlagen 168 a) Art. 76 Abs. 2 GG: Beratungsfrist des Bundesrates 168 aa) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 170 Verfassungskommission 171 b) Art. 76 Abs. 2 a GG (neu): Stellungnahmerecht des Bundesrates 173 aa) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 174 Verfassungskommission 176

6 Inhaltsverzeichnis V c) Art. 76 Abs. 3 Satz 1 bis 5 GG (neu): Harmonisierung der Vorlagefrist für die Bundesregierung 177 aa) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 177 Verfassungskommission 178 d) Art. 76 Abs. 3 Satz 6 GG (neu): Pflicht des Bundestages, über Vorlagen des Bundesrates zu entscheiden 180 aa) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 180 bb) Diskussion und Empfehlung der Gemeinsamen Verfassungskommission ) Art. 77 GG: Gesetzgebungsverfahren, Mitwirkung des Bundesrates 182 a) Art. 77 Abs. 2 a GG (neu): Beschlußfassung des Bundesrates in angemessener Frist 182 b) Art. 77 Abs. 4 Satz 2 GG: Verstärkung des Gewichts des qualifizierten Einspruchs 183 aa) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 184 Verfassungskommission 184 c) Art. 77 Abs. 5 GG (neu): Verlängerung der Fristen für die Anrufung des Vermittlungsausschusses bzw. die Einlegung des Einspruches 185 aa) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 185 Verfassungskommission ) Art. 80 GG: Erlaß von Rechtsverordnungen 187 a) Art. 80 Abs. 3 GG (neu): Einführung eines Initiativrechts des Bundesrates für zustimmungsbedürftige Rechtsverordnungen 187 aa) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 187 Verfassungskommission 189 b) Art. 80 Abs. 4 GG (neu): Gesetzgebungsbefugnis der Länder, soweit Landesregierungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt sind 191 aa) Entscheidung in der Kommission Verfassungsreform 192 bb) Diskussion in der Gemeinsamen Verfassungskommission 193

7 VI Inhaltsverzeichnis cc) Verfahrensrechtliche Umsetzung des Art. 80 Abs. 4 GG n.f. in den Ländern ) Art. 83 GG: Erweiterung des Kreises zustimmungsbedürftiger Gesetze 197 a) Vorschlag der Kommission Verfassungsreform 197 b) Diskussion in der Gemeinsamen Verfassungskommission 198 D. Reform der Finanzverfassung 200 I. Gemeindefinanzverfassung 204 II. Finanzwesen (Art. 104 a GG ff.) und Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91 a und bgg) 209 E.Anhänge 211 I. Gemeinsame Verfassungskommission: Einsetzungsbeschluß 212 II. Einsetzungsbeschluß der Kommission Verfassungsreform des Bundesrates (BR-Drs. 660/92) 213 III. Mitglieder und stellvertretende Mitglieder der Gemeinsamen Verfassungskommission 214 IV. Berichterstattergruppe Gesetzgebungskompetenzen und -verfahren im Bundesstaat" der Gemeinsamen Verfassungskommission 216 V. Beschluß der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Länderparlamente für die Reform der Finanzverfassung vom 24. September 1991 ; 217 VI. Plenardebatten im Landtag Nordrhein-Westfalen zum Thema Föderalismus" ) Plenarprotokoll 11/53 vom Für die Stärkung des Föderalismus und der Landesparlamente im Rahmen der Verfassungsreform" ) Plenarprotokoll 11/67 vom Position des Landes Nordrhein-Westfalen zur Änderung des Grundgesetzes" ) Plenarprotokoll 11/125 vom Stärkung des Föderalismus im Rahmen der Verfassungsreform" 265

8 Inhaltsverzeichnis VII Literaturverzeichnis 277 Dokumente der Gemeinsamen Verfassungskommission 289 Unveröffentlichte Dokumente 289 Sachverzeichnis 291

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