12 Die Interaktion von Frequenzvergabeverfahren und Wertschöpfungspotenzialen: wie lässt sich der Wert der digitalen Dividende maximieren?

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1 12 Die Interaktion von Frequenzvergabeverfahren und Wertschöpfungspotenzialen: wie lässt sich der Wert der digitalen Dividende maximieren? Christian Koboldt DotEcon Ltd., London Bild 1 Der Übergang vom analogen zum digitalen terrestrischen Fernsehen gibt uns die Gelegenheit, über die zukünftige Nutzung der historisch für die analoge Übertragung genutzten Frequenzressourcen nachzudenken (Bild 1). Aufgrund der größeren technischen Effizienz der digitalen Übertragung reicht ein Bruchteil der bisher für die Ausstrahlung benötigten Frequenzen aus, um die terrestrisch verfügbaren Programme weiterhin anzubieten. Die frei werdenden Frequenzen können für die Ausstrahlung zusätzlicher Programme, oder die Entwicklung neuer oder verbesserter

2 116 Christian Koboldt Rundfunkdienste verwendet werden (wie z.b. die Ausstrahlung von Programmen in High Definition, für die ein Mehrfaches an Bandbreite erforderlich ist). Sie können aber auch für die Bereitstellung einer Vielzahl von anderen Kommunikationsdiensten auf der Basis sehr unterschiedlicher Technologien genutzt werden. Dabei ist das UHF-Band, in dem die bisher für die analoge terrestrische Übertragung genutzten Frequenzen liegen, besonders attraktiv. Die Ausbreitungseigenschaften von Funksignalen im Frequenzbereich unterhalb von einem Gigahertz sind besonders vorteilhaft für die Abdeckung innerhalb von Gebäuden, und erlauben die Verwendung großer Funkzellen, was wiederum einen flächendeckenden Netzausbau und die Versorgung weniger dicht besiedelter Gebiete ökonomisch attraktiv macht. In der Tat sind eine ganze Reihe potenzieller Nutzer an Frequenzen im UHF-Band interessiert, wie z.b.: Rundfunkanbieter, die die zusätzliche Übertragungskapazität für die Ausweitung des terrestrisch verfügbaren Programmangebotes nutzen wollen, oder die sich vor dem Risiko schützen wollen, durch Frequenzknappheit in der Entwicklung neuer Dienste eingeschränkt zu sein; Mobilfunkbetreiber, die sich zusätzliche Kapazität für ihre Netze versprechen, oder die hoffen, durch die Kostenvorteile beim Netzausbau neue Dienste (z.b. auf der Basis von LTE) anbieten und einen größeren Teil der Bevölkerung mit mobilen Kommunikationsdiensten versorgen zu können; Anbieter von Breitbanddiensten (z.b. auf der Basis von WiMax Standards), die ebenfalls an den relativ attraktiven Propagationscharakteristika der verfügbaren Frequenzen interessiert sind; Nutzer, die mobile Fernsehdienste (z.b. auf der Basis von DVB-H) anbieten wollen; oder Nutzer von drahtlosen Mikrofonen, in-ear Monitore, etc., die bisher in dieses Band gemeinsam mit den Rundfunkanbietern genutzt haben. Darüber hinaus besteht ein potenzielles wenn auch bisher wenig artikuliertes Interesse von Nutzern von Sensorik-Anwendungen, die in der Zukunft auf drahtlose Kommunikation zwischen Sensoren und Mess-Stationen, zum Teil über weite Distanzen oder unter schwierigen Umständen, angewiesen sind (z.b. in der Gebäudeautomatisierung oder der automatischen Überwachung des Zustandes von Verkehrswegen). Insgesamt scheint ein deutlicher Nachfrageüberschuss für die frei werdenden Frequenzen zu bestehen, und es stellt sich zumindest im Prinzip die Frage, wie die potenzielle Nutzungskonkurrenz entschieden werden soll.

3 12 Die Interaktion von Frequenzvergabeverfahren und Wertschöpfungspotenzialen 117 Bild 2 Wie sollte die Nutzungskonkurrenz um das UHF-Band entschieden werden? Eine mögliche Antwort auf diese Frage ist natürlich, dass die Entscheidung bereits gefallen sei, weil bestehende Besitzansprüche nicht einfach durch technische Entwicklungen ausgehebelt werden (Bild 2). Wo aber eine Neuverteilung möglich ist etwa weil bisherige Frequenznutzer, wie z.b. das Militär, ihren Anspruch auf bestimmte Frequenzen aufgeben, oder die historische Nutzung nicht automatisch Eigentumsrechte an Frequenzen impliziert ist die Frage akut, und entscheidend für den Wert der Digitalen Dividende. Der gesamtwirtschaftliche Wert der Digitalen Dividende ist am größten, wenn diejenigen Nutzungen und Nutzer Zugang zu den Frequenzen erhalten, die den größten Mehrwert für die Gesellschaft erzeugen.

4 118 Christian Koboldt Bild 3 Weil die Bewertung verschiedener alternativer Nutzungen im Rahmen eines administrativen Vergabeverfahrens aufgrund von Informationsasymmetrien und Unsicherheit regelmäßig schwierig ist, haben sich im Lauf der Jahre marktbasierte Verfahren zur Vergabe von Frequenzen durchgesetzt: die Zuteilung von Frequenzen durch Versteigerungsverfahren ist mittlerweile gängige Praxis in einer Reihe von Ländern (Bild 3). Der Vorteil solcher Verfahren besteht darin, dass potenzielle Frequenznutzer im Allgemeinen viel besser darüber informiert sind, welche Wertschöpfungspotenziale ihre geplante Nutzung jeweils zu realisieren vermag. 1 Vorausgesetzt dass die individuelle Zahlungsbereitschaft von Bietern ein unverzerrter Ausdruck dieser individuellen Wertschöpfungspotenziale ist, kann man erwarten, dass diejenigen Nutzer in einem Versteigerungsverfahren zum Zuge kommen, die durch ihre Nutzung den größten Wert realisieren können. Dies ist der Fall in einem wettbewerblichen Versteigerungsverfahren, in dem Bieter auf einem level playing field miteinander konkurrieren, was zum Beispiel heißt, dass alle Bieter den gleichen Substitutions- und Aggregationsrisiken ausgesetzt sind. 1 Ähnliche Argumente sprechen auch dafür, dass Frequenzen in einem Sekundärmarkt handelbar sein sollten. Ineffizienz in der Primärzuteilung oder aufgrund sich ändernder technischer Rahmenbedingungen schafft profitable Tauschmöglichkeiten, und durch den Handel werden solche Ineffizienzen beseitigt.

5 12 Die Interaktion von Frequenzvergabeverfahren und Wertschöpfungspotenzialen 119 Damit Versteigerungen von Frequenzen zu einer Frequenzzuweisung führt, die den gesamtgesellschaftlichen Wert der Frequenznutzung maximiert, muss allerdings eine weitere Annahme erfüllt sein: das von den jeweiligen Nutzern realisierbare Wertschöpfungspotenzial, von dem die individuelle Zahlungsbereitschaft abgeleitet ist, muss in einer über alle potenziellen Nutzer identischen Art und Weise mit dem gesamtgesellschaftlichen Wertschöpfungspotenzial verknüpft sein. Nur dann ist sichergestellt, dass ein Zuweisungsverfahren, das die Ressourcen an die höchsten Bieter vergibt, tatsächlich auch den Nutzern Zugang zu Frequenzen gewährt, die den höchsten Wert für die Gesellschaft insgesamt generieren. Bild 4 Das heißt, dass marktbasierte Frequenzvergabeverfahren dann zu einer Maximierung des gesamtgesellschaftlichen Werts der zu vergebenden Frequenzen führen, wenn sichergestellt ist, dass: a) die individuelle Zahlungsbereitschaft von potenziellen Bietern ein unverzerrtes Signal ihres jeweiligen individualwirtschaftlichen Wertschöpfungspotenzials ist und b) individualwirtschaftliche Wertschöpfungspotenziale der unterschiedlichen Nutzer ein unverzerrtes Signal ihres jeweiligen gesamtgesellschaftlichen Wertschöpfungspotenzials sind.

6 120 Christian Koboldt Beide Annahmen sind unproblematisch, wenn es um die Vergabe von Frequenzen geht, die für einen spezifischen Dienst (oder eine Reihe von sehr ähnlichen Diensten) auf der Basis einer bestimmten Technologie (oder sich sehr ähnlichen Technologien mit vergleichbaren Frequenzanforderungen und Störpotenzialen) geeignet sind. Wo aber sehr unterschiedliche Nutzer auf der Basis sehr unterschiedlicher Technologien miteinander konkurrieren, sind beide Annahmen kritisch zu überprüfen. Im Bezug auf die potenziellen Nutzungen des UHF-Bandes ist folgendes festzustellen: Die Frequenzanforderungen der unterschiedlichen Technologien sind zum Teil extrem unterschiedlich (Bild 4). Rundfunkdienste benötigen z.b. 8 MHz Kanäle, während Mobilfunkanwendungen auf der Basis von UMTS beispielsweise 5 MHz Kanäle benötigen, die aber gepaart sein müssen. TDD Anwendungen benötigen ungepaarte Frequenzen, brauchen aber möglicherweise eine Mindestausstattung von mindestens 20 MHz um effizient zu funktionieren. Low-power Anwendungen sind möglicherweise überhaupt nicht an eine bestimmte Kanalbreite gebunden. Die Störpotenziale sind ebenfalls sehr unterschiedlich, insbesondere aufgrund der Tatsache, dass die Endnutzergeräte für mobile Anwendungen eben an einer Vielzahl von Orten eingesetzt werden. Das bedeutet, dass ein Versteigerungsverfahren, in dem beispielsweise Frequenzen in bestimmten Paketen angeboten werden, unterschiedliche Bieter zum Teil sehr unterschiedlichen Risiken aussetzen oder bestimmte Nutzer bevorzugen. Beispielsweise würde eine Versteigerung von individuellen Frequenzblöcken von 8 MHz potenziellen Rundfunknutzern entgegenkommen, aber Mobilfunkbetreiber oder Breitbandanbieter benachteiligen. Individuelle 5 MHz-Blocks würden Mobilfunkanbieter dem Risiko aussetzen, keine entsprechend gepaarten Frequenzen zu erhalten, usw.

7 12 Die Interaktion von Frequenzvergabeverfahren und Wertschöpfungspotenzialen 121 Bild 5 Es ist nicht automatisch davon auszugehen, dass die Unterschiede in den individuellen Wertschöpfungspotenzialen verschiedener Nutzer deren relativen Beitrag zur gesamtgesellschaftlichen Wertschöpfung widerspiegeln. Es gibt in der Tat eine Reihe von Gründen, warum dies nicht der Fall ist (Bild 5). Zum Beispiel: Unterschiedliche Nutzungen beruhen auf unterschiedlichen Geschäftsmodellen, die ihrerseits wiederum die Unterschiede in den zugrunde liegenden Dienstleistungen widerspiegeln. Der gesamtgesellschaftliche Wert von Rundfunkdiensten mag zum Beispiel am größten sein, wenn diese Dienste frei verfügbar sind: da Rundfunkdienste nicht rivalisierend genutzt werden können 2, wäre der Ausschluss von Nicht-Zahlern mit Wohlfahrtseinbussen verbunden. Dies ist in der Tat der Fall für gebühren- und werbefinanzierte Rundfunkdienste (d.h. free-toair TV). Solche Geschäftsmodelle sind aber möglicherweise mit geringeren Gewinnpotenzialen verbunden als Geschäftsmodelle mit direkten Zahlungen von Endnutzern, d.h. das individuelle Wertschöpfungspotenzial ist ein kleinerer Pro- 2 Nicht-rivalisierende Nutzbarkeit ist das Kennzeichen eines so genannten öffentlichen Gutes : die Versorgung eines zusätzlichen Endnutzers verursacht keine zusätzlichen Kosten und hat keinerlei negativen Einfluss auf die Versorgung anderer Nutzer.

8 122 Christian Koboldt zentsatz des gesamtgesellschaftlichen Wertschöpfungspotenzials als dies für andere Dienste der Fall ist. Unterschiedliche Nutzungen führen in unterschiedlichem Ausmaß zu externen Nutzen oder Kosten, die definitionsgemäß nicht in ihren jeweiligen individuellen Wertschöpfungspotenzialen enthalten sind. Der Wert des Beitrages, den Rundfunkdienste zur Förderung von Pluralismus und Meinungsfreiheit leisten, ist beispielsweise nicht in der Zahlungsbereitschaft der einzelnen Endnutzer (und sicherlich nicht in der Zahlungsbereitschaft von Webekunden) enthalten. Der Wert, den die flächendeckenden Verfügbarkeit von Breitbanddiensten für die Gesellschaft schafft, weil z.b. Wirtschaftsansiedelungen besser verteilt sind, oder weil die universelle Verfügbarkeit von breitbandigen Kommunikationsnetzen die Entwicklung neuer Dienstleistungen ermöglicht, ist nicht in der Zahlungsbereitschaft der einzelnen Breitbandnutzer enthalten, usw. Solche Faktoren führen unter Umständen zu Regulierungsauflagen (wie z.b. eine Universaldienstverpflichtung), die ihrerseits Kosten verursachen, und in dem Masse, in dem sich nicht entsprechend abgegolten werden, die Lücke zwischen gesamtgesellschaftlichem und individuellem Wertschöpfungspotenzial weiter vergrößern. Bild 6 Aus der Tatsache, dass das UHF-Band hervorragend für die Bereitstellung einer Vielzahl von Diensten auf der Basis unterschiedlichster Technologien geeignet ist, erwachsen bestimmte Komplikationen (Bild 6). Der Wert der digitalen Dividende hängt entscheidend davon ab, dass die Frequenzen an diejenigen Nutzer vergeben

9 12 Die Interaktion von Frequenzvergabeverfahren und Wertschöpfungspotenzialen 123 werden, die die größten Wertschöpfungspotenziale aufweisen. Gleichzeitig sind marktbasierten Vergabeverfahren (wie etwa Versteigerungsverfahren), die normalerweise eine solche Frequenzzuweisung garantieren, möglicherweise mit Problemen behaftet, die daraus resultieren, dass potenzielle Nutzungen zum Teil extrem unterschiedlich sind, und daher die Annahme, dass individuelle Zahlungsbereitschaft potenzieller Nutzer als unverzerrter Indikator ihres gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfungspotenzials angesehen werden kann, nicht unbedingt automatisch erfüllt ist. Die potenzielle Divergenz von individuellen Wertschöpfungspotenzialen und Zahlungsbereitschaft aufgrund unterschiedlicher Frequenzanforderungen der diversen Technologien sowie unterschiedlicher Störpotenziale lässt sich dabei durch die Wahl eines geeigneten Auktionsformats adressieren. Die Tatsache, dass unterschiedliche Bieter Frequenzen in sehr unterschiedlichen Paketen benötigen, spricht für die Wahl einer kombinatorischen Auktion, in der Bieter flexibel auf die von ihnen benötigten Pakete bieten können, ohne Gefahr zu laufen, eine für sie letztlich nutzlose Kombination von Frequenzen zu gewinnen. Eine combinatorial clock auction, wie z.b. von Ofcom für die geplante Vergabe von Frequenzen im 2,6 GHZ Band vorgesehen, scheint geeignet, um unterschiedlichste Technologien miteinander um knappe Frequenzen konkurrieren zu lassen. Die potenzielle Divergenz von individuellen und gesamtgesellschaftlichen Wertschöpfungspotenzialen dagegen ist nicht (nur) durch die Wahl eines geeigneten Auktionsformats zu lösen. Dafür sind weiter reichende Entscheidungen nötig, z.b. darüber, ob (und in welchem Umfang) bestimmte Frequenzen bestimmten Diensten vorbehalten sein sollen, welche Regulierungsauflagen an bestimmte Dienste gemacht werden sollten, und wie diese gegebenenfalls zu finanzieren und abzugelten sind. Diese Entscheidungen sind nicht einfach. Zusätzliche Komplikationen ergeben sich dadurch, dass solche Entscheidungen vor dem Hintergrund zu treffen sind, dass sich aus einer harmonisierten Frequenznutzung in Europa möglicherweise erhebliche Vorteile ergeben können (etwa im Hinblick auf Verfügbarkeit von Endgeräten oder Netzwerktechnologien, die umso eher auf den Markt kommen, und deren Kosten umso geringer sind, je größer die kritische Masse potenzieller Nutzer ist), die Ausgangssituation in den einzelnen Mitgliedsstaaten aber sehr unterschiedlich ist (beispielsweise im Hinblick auf die Rolle, die die terrestrische Übertragung von Fernsehprogrammen derzeit spielt). Diese Schwierigkeiten sollten aber nicht davon ablenken, dass der Wert der Digitalen Dividende davon abhängt, wie die frei werdenden Frequenzen künftig genutzt werden.