Direkte Demokratie im parlamentarischen System

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1 Christian Gebhardt Direkte Demokratie im parlamentarischen System Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern A ERGON VERLAG

2 Inhalt Einfuhrung 15 Abkürzungsverzeichnis 19 Teil 1: Direkte Demokratie in Bund, Ländern und Gemeinden - Möglichkeiten und Grenzen 25 Kapitel 1: Direkte Demokratie im Verfassungsgefüge von Bund und Ländern 25 A) Das Grundgesetz und Elemente unmittelbarer Bürgermitwirkung 25 I. Die Zentralnorm des Art. 20 Abs. 2 GG Personalentscheidungen durch Wahlen, Art. 38 GG Sachentscheidungen durch Abstimmungen,, Art. 29, 118, 118 a GG 27 II. Das Grundgesetz - restriktiv repräsentativ oder fordernd plebiszitär? Die repräsentative Ausgestaltung des Bonner Grundgesetzes - Argumente der herrschenden Meinung Plebiszitäre Demokratie als Verfassungsauftrag - Interpretation der Mindermeinung 33 III. Ergebnis und Bewertung > 34 B) Länderverfassungen und direkte Demokratie 35 I. Zulässigkeit direkter Demokratie auf Landesebene im Lichte des Grundgesetzes 36 II. Ausgestaltung direkter Demokratie in den einzelnen Landesverfassungen Die bayerische Regelung 38 a) Entstehungsgeschichte 38 b) Regelungsinhalt 40 c) Verfahrensablauf bei Volksbegehren und Volksentscheiden 41 aa) Zulassungsantrag 41 bb) Volksbegehren 42 cc) Volksentscheid 43

3 d) Ausgewählte Rechtsprobleme bei Volksbegehren und Volksentscheiden 45 aa) Verfassungsänderung durch Volksgesetzgebung 45 bb) Der Ausschluß des Staatshaushalts von der Volksgesetzgebung, Art. 73 BV 46 cc) Die Ewigkeitsklausel" des Art. 75 Abs. 1 S. 2 BV 47 dd) Mehrheit entscheidet" - Die Quorumsproblematik 48 e) Das Verfahren der plebiszitären Landtagsauflösung 53 f) Volksbegehren als Volkssport? - Plebiszitäre Verfassungswirklichkeit in Bayern Die 15 übrigen Bundesländer 56 a). Historie - Drei Phasen der Entstehung 56 b) Regelungsinhalte Vergleich der länderrechtlichen Regelungen 67 Anhang: Synopsen 72 Kapitel 2: Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene 76 A) Bürgereinwirkung und Bürgermitwirkung in den Kommunalverfassungen der Länder, insbesondere in Bayern 76 I. Einflußnahme der Bürger durch Wahlen 76 II. Die Bürgerversammlung 78 III. Der Bürgerantrag 79 IV.Sonstige Möglichkeiten bürgerschaftlicher Einflußnahme 81 B) Bürgerbegehren und Bürgerentscheid als Besonderheit direkter Demokratie auf kommunaler Ebene 84 I. Historie t 84 II. Rechtliche Zulässigkeit und Grenzen Demokratieprinzip Kommunales Selbstverwaltungsrecht 89 a) Grundsätzliches Verhältnis kommunaler Selbstverwaltung zu gemeindlichen Plebisziten 89 b) Die Funktionsfähigkeit kommunaler Organe als Grenze inhaltlicher Ausgestaltung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden 91 aa) Die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 29. August bb) Die Nichtigkeit des Suspensiveffekts sowie die Problematik von Bindungswirkung und fehlendem Quorum 92

4 cc) Die Kritik an dieser Entscheidung 94 dd) Bewertung 96 III. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid im Freistaat Bayern Geschichtlicher Hintergrund Gegenstand und Verfahren - Der Inhalt der bayerischen Regelung 109 a) Der Grundsatz des Art. 18 a Abs. 1, Abs. 2 BayGO 109 b) Der Negativkatalog des Art. 18 a Abs. 3 BayGO 111 c) Die formellen Anforderungen an ein Bürgerbegehren, Art. 18 a Abs. 4 bis Abs. 6 BayGO 112 d) Die Zulässigkeitsentscheidung durch den Gemeinderat, Art. 18 a Abs. 8, Abs. 9 BayGO 114 e) Der Bürgerentscheid, Art. 18 a Abs. 10 bis Abs. 14 BayGO 116 IV. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den Kommunalverfassungen der Länder - Vergleich Zulässige und unzulässige Gegenstände von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid Bürgerbegehren - Verfahren und notwendiger Inhalt 122 a) Grundsätzliche Anforderungen 122 b) Die Zulässigkeitsentscheidung 124 aa) Allgemeines. 124 bb) Sperrwirkung Die Durchführung des Bürgerentscheids 126 a) Entfallen durch Entsprechensentscheidung des Gemeinderats 126 b) Die Abstimmung als solche 126 c) Das Abstimmungsergebnis Die Wirkung eines erfolgreichen Bürgerentscheids 128 a) Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses 128 b) Wiederholungssperre für Bürgerbegehren 129 c) Die Bindungswirkung des Bürgerentscheides Der ratsinitiierte Bürgerentscheid Bürgerbegehren und Bürgerentscheid auf Ebene der Landkreise Bewertung 131 C) Unmittelbare Bürgerbeteiligung im Spannungsfeld von kommunaler Selbstverwaltung und Demokratieprinzip - bessere Demokratie insbesondere durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid? 132 I. Das Verhältnis von repräsentativer zu plebiszitärer Demokratie

5 1. Direkte Demokratie und die Identität von Regierenden und Regierten Demokratie als Herrschaft mit Zustimmung des Volkes 133 II. Rechtspolitische Zweckmäßigkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid Die Skepsis bezüglich Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden Argumente pro Bürgerbegehren und Bürgerentscheid Abwägung und Stellungnahme 141 III. Die Bedeutung von Quoren beim Bürgerentscheid Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Quoren beim Bürgerentscheid 147 a) Die geltende Bayerische Verfassung als Hindernis für Quoren beim Bürgerentscheid 148 b) Verfassungskonformität von Quoren beim Bürgerentscheid Das Mehrheitsprinzip als Forderung nach dem Vorhandensein von Quoren beim Bürgerentscheid 153 Anhang: Synopsen 157 Kapitel 3: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Zahlen 159 Teil 2: Zulässige und unzulässige Gegenstände eines Bürgerbegehrens 169 Kapitel 1: Zulässigkeit im Rahmen des eigenen Wirkungskreises von Gemeinden und Landkreisen, Art. 18 a Abs. 1 BayGO, Art. 12 a Abs. 1 BayLKrO 169 A) Der Umfang des eigenen Wirkungskreises bayerischer Gemeinden und Landkreise 170 B) Die Abgrenzungsproblematik des Art. 18a Abs. 1 BayGO/ Art. 12 a Abs. 1 BayLKrO anhand ausgewählter Rechtsfragen 172 I. Bürgerbegehren im Rahmen des Straßen- und Straßenverkehrsrechts Tempo-30-Zonen und verkehrsberuhigte Bereiche Fußgängerzonen Ortsdurchfahrten von Kreis-, Staats- und Bundesstraßen Überörtlicher Straßenbau mit örtlichem Bezug 179

6 II. Bürgerbegehren und Baurecht Bauleitpläne 180 a) Bauplanerische Grundsatzentscheidungen 181 b) Entscheidungen mit Abwägungscharakter 182 c) Ein Übermaß an Bürgerbeteiligung durch Art. 18aBayGOund 3BauGB? Bürgerbegehren und 33 BauGB Erteilung und Rücknahme des gemeindlichen Einvernehmens nach 36 BauGB 188 III. Bürgerbegehren im Spannungsfeld von Verwaltungsgemeinschaften, Zweck- und Planungsverbänden Eigener Wirkungskreis und Aufgabenerfüllung i.s.d. Art. 4 Abs. 2 VGemO Bürgerbegehren und an Verwaltungsgemeinschaften, Zweck- und Planungsverbände übertragene Aufgaben 191 a) Direkte Einflußnahme auf die Aufgabenwahrnehmung 191 b) Einflußnahme über das Weisungsrecht der Gemeinden und Landkreise 194 c) Einflußnahme durch Bürger einer besonders betroffenen Gemeinde i.s.d. Art. 12 a Abs. 7 BayLKrO 197 C) Ergebnis 197 Kapitel 2: Der Negativkatalog des Art. 18 a Abs. 3 BayGO/ Art. 12 a Abs. 3 BayLKrO 198 A) Die geschriebenen Tatbestandsmerkmale 199 I. Angelegenheiten, die kraft Gesetzes dem ersten Bürgermeister oder Landrat obliegen 199 II. Fragen der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung oder Landkreisverwaltung 200 III. Rechtsverhältnisse der Gememderatsmitglieder, Bürgermeister und Gemeindebediensteten bzw. Kreisräte, des Landrats und der Landkreisbediensteten 201 IV.Die Haushaltssatzung 203 B) Ungeschriebene Tatbestandsmerkmale - Beispiele 205 I. Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, Art. 61 Abs. 2 S. 1 BayGO/Art. 55 Abs. 2 S. 1 BayLKrO 205 II. Bürgerbegehren im Abgaben- und Beitragsrecht 211 C) Ergebnis 213

7 Teil 3: Zusammenfassung der Untersuchung durch Thesen 215 Anhang: Rechtsprechungsübersicht Bayern 221 Literaturverzeichnis 227