Schaubild 2. Internationale Vertragsbeziehungen der EU nach dem AEUV. - Ermächtigung zum Abschluss internationaler Abkommen -
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- Jobst Keller
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1 Dr. Rudolf Mögele, Brüssel Wintersemester 2012/13 Schaubild 2 Internationale Vertragsbeziehungen der EU nach dem AEUV - Ermächtigung zum Abschluss internationaler Abkommen - (1) Die Union kann mit einem oder mehreren Drittländern oder einer oder mehreren internationalen eine Übereinkunft schließen, Art. 216(1) regelt allgemein, in welchen Fällen die EU zum Abschluss internationaler Abkommen befugt ist, ohne dabei schon eine Unterscheidung der Kompetenzen nach ihrem ausschließlichen oder geteilten Charakter vorzunehmen. Diese Vorschrift begründet keine bereichsspezifischen Abschlusskompetenzen, sondern listet die Konstellationen auf, in denen die EU bei Vorliegen weiterer Voraussetzungen ermächtigt ist, internationale Abkommen zu schließen (z.b. ausdrückliche Ermächtigung in einer Vertragsbestimmung oder AETR-Situation). Auch Art. 3 ordnet der EU keine Abschlussermächtigungen zu, sondern dient allein der Qualifizierung in den Verträgen enthaltener und aufgrund der Verträge erteilter Abschlussermächtigungen als ausschließlich. 1 2 Siehe dazu die beigefügte Liste. Der Zusatz im Rahmen der Politik der Union sollte sich bei korrekter Lektüre (siehe EN und FR Fassungen) nur auf die Alternative Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich beziehen.
2 Zu beachtende kompetenzrechtliche Grundsätze: begrenzte Einzelermächtigung (Art. 5(1) EUV und Art. 7 AEUV) für die Abgrenzung der Kompetenzen Subsidiarität (Art. 5(1) EUV) für die Ausübung der Kompetenzen Verhältnismäßigkeit (Art. 5(1) EUV) für die Ausübung der Kompetenzen Zu beachtende politische Grundsätze: siehe Art. 205 AEUV ivm Art. 21 und 22 EUV. wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist 1 oder (1) Die Union hat ausschließliche Zuständigkeit in folgenden Bereichen: Im Gegensatz zu Art. 216(1) zielen die Art. 3(1) und (2) darauf ab festzulegen, in welchen Fällen die vertraglich vorgesehenen EU-Handlungsbefugnisse ausschließlichen Charakter besitzen. In den in Art. 4 genanten Bereichen, hat die EU nur eine geteilte Zuständigkeit zum Abschluss internationaler Abkommen (z.b. in der Umweltpolitik). Daraus folgt: In den unter Art. 3 fallenden Konstellationen ist die EU-Außenkompetenz ausschließlich. In allen übrigen Konstellationen, die von Art. 216(1) sind, hat die EU eine geteilte Außenkompetenz. Aufgrund der Einbeziehung der 2. und 3. Säule in den AEUV erweitert Art. 216(1) die Vertragschlusskompeten- 3 Zu den verbindlichen Rechtsakten gehören auch die delegierten Rechtsakte der Kommission oder des Rates (Art. 290) sowie etwa atypische Rechtsakte des Rates nach Art. 31 oder Art. 43(3).
3 zen der EU gegenüber Art. 300(1) erheblich. Nach Art. 3(1) beschränkt sich die ausschließliche Handlungsbefugnis der EU auf insgesamt fünf Bereiche (Buchst. a bis e). Zusätzlich zur Qualifizierung einer Kompetenz als ausschließlich bedarf es jedoch einer konkreten vertraglich vorgesehenen Handlungsermächtigung. In den Bereichen: a) Zollunion, b) Festlegung der für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlichen Wettbewerbsregeln, c) Währungspolitik für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, d) Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik, Zollunion, Wettbewerbspolitik, Erhaltung der Fischereiressourcen, enthält der Vertrag keine ausdrücklichen EU-Kompetenzen zum Abschluss internationaler Abkommen. Insoweit lässt sich Art. 3(1) daher nicht zur Begründung einer ausschließlichen Außenzuständigkeit heranziehen. Im Übrigen bleibt zu klären, ob man Art. 3(1) als allgemeine Kompetenznorm ansehen könnte, die alle Handlungsformen der EU einschließlich der internationalen Abkommen erfasst. Der Wortlaut des Art. 3(1) lässt sich so inter-
4 pretieren. Art. 2(1), den man als eine Art von Chapeau- Klausel bezeichnen könnte, verweist hingegen auf Gesetzgebungsakte und verbindliche Rechtsakte. Zwar sind die Beschlüsse zur Annahme von Abkommen solche verbindliche Rechtsakte, die Bindungswirkung ist jedoch nach Art. 216(2) mit den Abkommen selber verknüpft. e) gemeinsame Handelspolitik. Im Hinblick auf Art. 3(1) findet sich eine zugleich ausdrückliche und ausschließliche Ermächtigung zum Abschluss internationaler Abkommen lediglich im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik in ihrer durch Lissabon erweiterten Form (Art. 207). Diese Ermächtigung dürfte auch weitgehend den Bereich Zollunion erfassen. Zwar ist nach Art. 219 auch im Bereich der Währungspolitik eine ausdrückliche und ausschließliche EU- Zuständigkeit vorgesehen. Art. 219(4) relativiert diesen Befund jedoch, indem er den Mitgliedstaaten unbeschadet der Unionszuständigkeit und der Unionsvereinbarungen über die Wirtschafts- und Währungsunion in internationalen Gremien Verhandlungen zu führen und internationale Vereinbarungen zu treffen, garantiert, in internationalen Gremien verhandeln und internationale Abkommen schließen zu können. Eine weitere in Art. 3 nicht aufgeführte ausschließliche Kompetenz betrifft den Abschluss von Assoziierungsabkommen nach Art Die Ausschließlichkeit dieser Kompetenz folgt nicht aus Art. 3, liegt jedoch in der Natur der Sache, da einer oder mehrere Mitgliedstaaten nicht anstelle der EU Drittstaaten an diese assoziieren können. Weiter zu erwähnen ist die ebenfalls ihrer Natur nach ausschließliche Kompetenz der EU zum Abschluss von Nachbarschaftsabkommen nach Art. 8 EUV. Rechtssystema-
5 tisch hätte dieser Artikel besser in den Teil V des AEUV gepasst. wenn der Abschluss einer Übereinkunft im Rahmen der Politik der Union 2 entweder (2) Die Union hat ferner die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, Was bedeutet ferner (EN: shall also have ) in Art. 3(2)? Manches spricht dafür, daraus abzuleiten, dass auch Art. 3(1) grundsätzlich für internationale Abkommen gilt (s.o.). Letztlich wird man dann auch davon ausgehen dürfen, dass die Gesamtheit der neuen Zuständigkeitsregeln (Art. 2 ff.) auf internationale Abkommen anwendbar sind. o in einem verbindlichen Rechtsakt der Union vorgesehen ist oder aber wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt der Union vorgesehen ist, Nach Art. 216(1) kann die EU ein Abkommen abschließen, wenn dies in einem verbindlichen Rechtsakt vorgesehen ist. Darunter fallen nicht bloß Gesetzgebungsakte, sondern sämtlich verbindliche EU-Akte. 3 Um ausschließlichen Charakter zu bekommen, muss die Ermächtigung in einem Gesetzgebungsakt enthalten sein. Gesetzgebungsakte sind ausschließlich die nach Art. 289(1) und (2) im Wege des ordentlichen und besonderen Gesetzgebungsverfahrens erlassenen Rechtsakte (Art. 289(3)). Ist die Abschlussermächtigung in einem verbindlichen Rechtsakt enthalten, der keinen Gesetzgebungsakt darstellt, besteht lediglich geteilte EU-Zuständigkeit. o zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich (K) oder wenn er notwendig ist, damit sie ihre interne Zuständigkeit ausüben kann, oder Nach Art. 216(1) kann die EU Abkommen schließen, wenn dies zur Verwirklichung eines Vertragsziels erforderlich ist. Diese Formel dürfte die geteilte Außenkompetenz bei lediglich geteilter Binnenkompetenz mitumfassen. Siehe die Lugano-Rechtsprechung des EuGH.
6 Ausschließlicher Natur ist eine solche Kompetenz nach Art. 3(2) dann: wenn der Abschluss des Abkommens notwendig ist, damit die EU eine interne Kompetenz ausüben kann. Dies stellt eine Kodifizierung der Stilllegungsfonds- Rechtsprechung des EuGH dar. wenn der Abschluss des Abkommens eines der Gebiete betrifft, die in Art. 3(1) aufgeführt sind., etwa im Falle von Fischereiabkommen. S. weiter oben. o gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern könnte. soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte. Beide Formeln sind inhaltlich identisch; die sprachlichen Unterschiede sind allein übersetzungsbedingt (siehe EN und FR Fassungen). Insoweit fallen die Regelungen in Art. 3(2) und Art. 216(1) zusammen. Die EU hat daher stets eine ausschließliche Abschlusskompetenz, wenn der Abschluss von Abkommen durch die Mitgliedstaaten bestehende Gemeinschaftsregeln beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern könnte (abstrakte Betrachtungsweise). Dabei handelt es sich freilich um eine berichtigende Auslegung, denn sprachlich suggeriert der Text zunächst, dass die Beeinträchtigung von dem EU-Abkommen ausgehen müsse. Dies würde jedoch keinen Sinn machen und entspräche auch nicht der AETR-Rechtsprechung des EuGH. Insoweit kodifiziert der Lissabon-Vertrag also die AETR-Rechtsprechung des EuGH. Weiter: Sind mit gemeinsame Vorschriften/Regeln lediglich Bestimmungen des sekundären Rechts gemeint oder sind auch die Normen des Primärrechts erfasst? Im letzte-
7 ren Fall ergäbe sich eine über die AETR-Rechtsprechung hinausgehende Bedeutung. Man müsste nämlich immer dann von einer ausschließlichen EU-Außenkompetenz ausgehen, wenn der Abschluss eines Abkommens durch einen Mitgliedstaat die Anwendung von Bestimmungen des EUV oder AEUV beeinträchtigen könnte. Weiter zu vertiefen. Frage: Hat die EU auch nach Lissabon noch eine ausschließliche Kompetenz zum Abschluss internationaler Fischereiabkommen (Erhaltung der biologischen Meeresschätze)? Da sich Art. 3(1) wohl nicht instrumentalisieren lässt, kämen vor allem in Betracht, auf die Option "notwendig ist, damit sie ihre interne Zuständigkeit ausüben kann" abzustellen.
8 Liste der ausdrücklichen Außenkompetenzen der EU nach dem AEUV: Bereich AEUV (soweit nicht auf EUV Bezug genommen) Natur: ausschließlich, geteilt etc. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Art. 37 EUV geteilt (Art EUV) Handelspolitik Art. 207(3) ausschließlich Assoziierungsabkommen Art. 217 ausschließlich, kraft Natur der Sache Nachbarschaftsabkommen Art. 8 EUV neu ausschließlich, kraft Natur der Sache Entwicklungszusammenarbeit Art. 209(2) geteilt Wirtschaftliche, technische und finanzielle Zusammenarbeit mit Nichtentwicklungsländern Art. 212(3) geteilt Umweltpolitik (Zusammenarbeit mit Art. 191(4) UA 1 Satz 2 geteilt Drittstaaten und internationalen ) Humanitäre Hilfe Art. 214(4) geteilt Währungsabkommen Art. 219 ausschließlich, nach Maßgabe der MS- Kompetenzen gemäß Art. 219 Beziehungen zu internationalen Art. 220 f. ausschließlich, kraft Natur der Sache Einwanderungspolitik Rückführung Art. 79(3) neu geteilt von Drittstaatsangehörigen Beitritt zur EMRK Art. 6(2) EUV neu ausschließlich Forschung und Technologie Art. 180(b) geteilt Raumfahrt dritten Ländern und zuständigen inter- Art. 189(3) neu geteilt
9 nationalen Transeuropäische Netze Bildung, berufliche Bildung, Jugend, Sport Kultur Gesundheitswesen Art. 171(3) geteilt Art. 165(3), 166(3) geteilt Art. 167(3) geteilt Art. 168(3) geteilt
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