Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Teledienstegesetzes (Anti-Spam-Gesetz)

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1 Deutscher Bundestag Drucksache 16/ Wahlperiode Gesetzentwurf der Abgeordneten Bärbel Höhn, Volker Beck (Köln), Grietje Bettin, Ulrike Höfken, Cornelia Behm, Peter Hettlich, Undine Kurth (Quedlinburg), Christine Scheel, Hans Josef Fell, Winfried Hermann, Dr. Anton Hofreiter, Sylvia Kotting-Uhl, Dr. Reinhard Loske und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Teledienstegesetzes (Anti-Spam-Gesetz) A. Problem BedingtdurchdenkostengünstigenZugangzumInternetundzudemaufdieser PlattformetabliertenNachrichtenaustauschdurch werdenvoneinigen UnternehmenzurUnterstützungdesMarketingsingroßenMengenMailsohne ZustimmungdesEmpfängers,unterVerschleierungdesAbsendersunddesgewerblichenHintergrundsversandt.DieBearbeitungdieserNachrichtenführtbei UnternehmenzuhohenProduktivitätsverlustenundbeiprivatenHaushaltenzu erhöhteneinwahlkosten.spam derfachbegrifffürmassenhafteundunerwünscht s untergräbtauchdasvertrauenderverbraucherinwichtige Zukunftstechnologien.EinigeTechnikenzurVerschleierungsindbesondersverwerflich,soz.B.dieVerwendungirreführenderBetreffzeilenunddieunberechtigte Nutzung eines fremden Computers zur Weiterleitung von Spam-Mails. B. Lösung VollständigbeseitigtwerdenSpamsnurdurcheinabgestimmtesVorgehen,das dieservice-provider,dieverbraucherunddengesetzgebereinschließt.service- ProviderundVerbraucherkönnendurchNutzungvonFilterprogrammendenbeabsichtigtenMarketingeffektschmälern.EsbleibenjedochgenügendAnreize fürdiespammer,dadiesesmediumnahezukostenlosgenutztwerdenkann.es obliegtdaherdemgesetzgeber,denmissbrauchdiesesmediumseinzudämmen unddamitdiestörungsfreienutzungsicherzustellen,indemmaßnahmenzur Täuschung,dietypischfürSpamssind,verbotenwerden.DasGesetzwirddaher nichtnurindeutschland,sondernauchweltweitzurabschreckungvonspammern und zum Schutz von Verbraucherinteressen beitragen. C. Alternativen Keine.WirksamereMethodenwiebeispielsweisedasPrüfendereingelieferten MailsdurchdenService-ProviderscheiternandemPost-undFernmeldegeheimnis,demauchdieseunterworfensind.AuchkannkeinEinlieferungsverbotausgesprochenwerden,dasnuraufdieMengeabhebt,dadieskeinKriterium für die Nutzung des Internets ist.

2 Drucksache 16/ Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode D. Kosten der öffentlichen Haushalte Keine E. Sonstige Kosten Keine.EsistvielmehrmiteinerdeutlichenKostensenkungbeiderWirtschaft unddenverbrauchernzurechnen.dieproduktivitätsverlustebeieuropäischen UnternehmendurchdieBeseitigungvonSpam-MailswurdenbereitsimJahr 2003 auf 2,5 Mrd. Euro geschätzt. 1) 1) Vgl. die von der EU- Kommission genannten Schätzungen in: Mitteilung der Europäischen Kommission (KOM(2004) 28 endg.) vom 22. Januar 2004, S. 7.

3 Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode 3 Drucksache 16/1436 Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Teledienstegesetzes (Anti-Spam-Gesetz) Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen: Artikel 1 DasGesetzüberdieNutzungvonTelediensten (Teledienstegesetz)vom22.Juli1997 (BGBl.IS.1870,zuletzt geändertdurchartikel1desgesetzesüberrechtlicherahmenbedingungenfürdenelektronischengeschäftsverkehr (ElektronischerGeschäftsverkehr-Gesetz EGG)vom 14.Dezember2001 (BGBl.IS.3721),wirdwiefolgtgeändert: 1. 7 wird wie folgt geändert: a)nachnummer2wirdfolgendenummer3eingefügt: 3.WerdenkommerzielleKommunikationenper elektronischerpost ( )versandt,dürfenin derkopf-undbetreffzeilewederderabsender nochderkommerziellecharakterdernachricht verschleiertoderverheimlichtwerden.einverschleiernoderverheimlichenliegtinsbesondere dannvor,wenndiekopf-oderbetreffzeileabsichtlichsogestaltetist,dassderempfängervor EinsichtnahmeindenInhaltderKommunikation keineoderirreführendeinformationenüberdie tatsächlicheidentitätdesabsendersoderden kommerziellen Charakter der Nachricht erhält. b)diebisherigennummern3und4werdendienummern 4 und wird wie folgt gefasst: 12 Bußgeldvorschriften (1)Ordnungswidrighandelt,wervorsätzlichoderfahrlässig 1.entgegen 6Satz1eineInformationnicht,nichtrichtig oder nicht vollständig verfügbar hält oder 2.entgegen 7Satz1Nr.3beiderVersendungkommerziellerKommunikationeninderKopf-undBetreffzeiledenAbsenderoderdenkommerziellenCharakter der Nachricht verschleiert oder verheimlicht. (2)DieOrdnungswidrigkeitkannmiteinerGeldbuße bis zu fünfzigtausend Euro geahndet werden. (3)VerwaltungsbehördeimSinnedes 36Abs.1 Nr.1desGesetzesüberOrdnungswidrigkeitenistdie BundesnetzagenturfürElektrizität,Gas,Telekommunikation, Post und Eisenbahnen. Artikel 2 Inkrafttreten DiesesGesetztrittamTagenachseinerVerkündungin Kraft.

4 Drucksache 16/ Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode Begründung A.Allgemeiner Teil I.Ausgangslage Spam (unerwünschte -werbung)isteineernstzunehmendeerscheinung,diedasvertrauenindieelektronische Kommunikationuntergrabenkann.DieZahlderunerwünschtenWerbe- shatbesorgniserregendeAusmaße angenommen.lagderanteilderspam-mailsamgesamten -VerkehrimJahr2001bei7Prozent,sowarimJahr 2003bereitsjedezweiteelektronischeNachrichtdemBereichderunerwünschtenMassensendungenzuzuordnen. 2) ImJuni2004beliefsichderweltweiteAnteilderSpams amgesamtenmailaufkommensogarschonauf65prozent. 3) Dereco-VerbandverweistinseinemWhitepapervom 21.September2004sogaraufStudien,dievoneinerVerdopplungdesSpam-AufkommensallesechsMonateausgehen. 4) DasBundesamtfürSicherheitinderInformationstechnikverweist2005aufStudien,denenzufolgeSpam sogarbiszu90prozentdesmailaufkommensiminternet ausmacht. 5) AusdemzunehmendenSpam-VolumenergebensichzahlreichenegativeFolgewirkungen,diesowohlfürdeneinzelnen EmpfängeralsauchausgesamtwirtschaftlicherSichtrelevantsind.ImZugederrasantenZunahmeelektronischer Werb sgerätdieBearbeitungdestäglichenPosteingangsvorallemfürUnternehmen,aberauchfürprivateEmpfängerimmermehrzumZeit-undKostenfaktor.Diedurch SpamverursachtenProduktivitätsverlustebeiUnternehmen imraumdereubeliefensichnachangabendereuropäischenkommissionbereitsimjahre2003auf2,5mrd. Euro. 6) DasHerunterladenvonSpamnimmtabernichtnur erheblichearbeitszeitundspeicherkapazitäteninanspruch. EinGroßteilderNachrichtenenthältdarüberhinausInhalte, dievondenempfängernalsuninteressant,anstößigodergar beleidigendempfundenwerden:sobefassensichdieweltweitamhäufigstenversendetenspam-mailsmitwerbungen fürpotenzmedikamenteodererotischeangebote.andere Werbe- swiederumenthaltenVirenoderbetrügerische AufforderungenandenEmpfänger,geheimeInformationen wie z. B. Bankzugangsdaten preiszugeben. 2. Technische Schutzmöglichkeiten und Maßnahmen der Wirtschaft NebendengesetzlichenRegelungenspieltvorallemdie WirtschafteinewichtigeRollebeiderBekämpfunguner- 2)Vgl.zudenAnteilenderSpam-MailsamGesamtverkehrdieMitteilungderEuropäischenKommission (KOM(2004)28endg.)vom 22. Januar 2004, S. 5 f. 3) Zu der Spam-Rate im Juni 2004 vgl. die Statistik des Filtersoftware-Anbieters Brightmail/Symantec, vgl. dazu die unter (Zugriff: Mai 2006) abrufbaren Informationen, S. 3. 4) Vgl. dazu das Whitepaper des eco-verbands unter: Whitepaper_Vollversion_100.pdf (Zugriff Mai 2006). 5) Vgl. Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik, Antispam Strategien. Unerwünschte s erkennen und abwehren vom März 2005 S. 10. Abrufbar unter: (Zugriff: Mai 2006). 6) Vgl. dazu die Mitteilung der Europäischen Kommission vom 22. Januar 2004 (Fn. 1 und 2), Seite 7 und die Beispielrechnung für einen Spam-Lauf des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik vom März 2005 (Fn. 5), S. 17. DieSpam-FlutführtbeiimmermehrVerbrauchernzueinem VertrauensverlustbeiderMail-Nutzung.EbendiesesVertrauenistjedochVoraussetzungfürdenErfolgdeselektronischenHandels,elektronischerDiensteundletztlichder Informationsgesellschaft. Esgiltdaher,MaßnahmengegendieweitereAusbreitung vonunerwünschtenwerbe- szuentwickeln.wiedie jüngsteentwicklunggezeigthat,handeltessichbeimthema SpamumeinevielschichtigeProblematik.EinVorgehen gegenspamkanndahernurdannerfolgreichsein,wenn rechtliche,wirtschaftlicheundtechnischemaßnahmenin ihrerwirksamkeitoptimiertundmiteinanderverzahntwerden. 1.Der aktuelle Rechtsrahmen BereitsnachderzeitigerRechtslageistdieVersendungvon Spam-Mailsunzulässig.DasunaufgeforderteVersendenvon elektronischenwerbenachrichtenstellteinenverstoßgegen daswettbewerbsrechtdar.diesistimrahmenderänderung desgesetzesgegendenunlauterenwettbewerb (UWG)in 7ausdrücklichklargestelltworden.Danachliegtinjeder VersendungkommerziellerMailsohneEinwilligungdes AdressateneineunzumutbareBelästigungderMarktteilnehmer.UnzulässigistdesWeiterendieWerbungmitNachrichten,beidenendieIdentitätdesAbsendersverschleiert oderverheimlichtwird.imfalleeinesverstoßesgegen 7UWGkönnenWettbewerberundanerkannteKlageverbändevomVersendergerichtlichUnterlassungundSchadenersatzverlangen.ZudembestehteinGewinnabschöpfungsanspruch.DienichtnachdemUWGklageberechtigten EmpfängervonSpam-MailskönnendanebenaufdemZivilrechtswegSchadensersatz-undUnterlassungsansprücheaus unerlaubterhandlunggeltendmachen (vgl. 823,1004 des Bürgerlichen Gesetzbuchs BGB). Spam-Mails,diebestimmte,besondersschwerwiegende Rechtsverletzungenbeinhalten,sinddarüberhinausbereits heutestrafrechtlicherfasst.diesbetrifftzunächstsolche Mails,dierechtswidrigeInhaltewiez.B.Kinderpornographie,VirenoderWürmertransportieren (vgl.dazudie 184bsowie202a,303a,303bdesStrafgesetzbuches StGB).DenTatbestanddesBetrugskönnendanebenoftmalsdieinjüngsterZeitverbreitetenNachrichten,dieden EmpfängerzurAngabevonBankzugangsdatenwiePIN odertanauffordern (Phishing-Mails)oderzurInstallation einesdialersaufdemempfängerrechnerführen (vgl. 263,263aund269StGB),erfüllen.VerursachtdiemassenhafteVersendungvonWerbe- sdenZusammenbruchvonVermittlungsrechnernoderEmpfängerpostfächern,sokommendieStraftatbeständederDatenveränderungundComputersabotage (vgl. 303aund303bStGB) oderstörungöffentlichertelekommunikationsanlagen (vgl. 317 StGB) in Betracht.

5 Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode 5 Drucksache 16/1436 wünschterelektronischerpost.siekanndurchdenkonsequentenausbautechnischerschutzvorrichtungeneinen wichtigenbeitragzureindämmungderspam-flutleisten. BesondereBedeutungkommtdabeidemEinsatzvonFilterprogrammenzu,derenAufgabedarinbesteht,Spam-Nachrichtenzublockieren.WeitereAnsätze,dieimmermehr Providerverfolgen,besteheninderFührungvonSperrlisten (Blacklists),diealleServererfassen,überdiebereitseinmal Spamversendetwurde,odervonPositivlisten (Whitelists), diealslegitimeingeordneteversandadressenalsunproblematisch klassifizieren. DieaufdemFeldderSpam-BekämpfungaktivedeutscheInternetwirtschafthatüberdieseineReiheweitererwichtiger MaßnahmenzurSelbstregulierungdeselektronischenDirektmarketingsentwickelt.Sohatz.B.derVerbandder DeutschenInternetwirtschaftecoeinenumfassendenCode ofconductfürerwünschtesonline-marketingerarbeitet. WirtschaftsunternehmenkönnensichdiesenRichtlinienauf freiwilligerbasisunterwerfenundsinddadurchzumführen einesbesonderengütesiegelsberechtigt.desweiterenbetreibtecoeinehotlinefürdieempfängervonspam,die monatlichrund8000 7) Beschwerdenbearbeitet.Liegteine begründetebeschwerdevor,sonimmtecokontaktzuversendern,auftraggebernundprovidernauf,umdieeinstellung des Spam-Versands zu erreichen. 3.Internationale Zusammenarbeit AngesichtsdesinternationalenCharaktersistSpamerfolgreichnurdurchverstärkteinternationaleZusammenarbeitzu bekämpfen.vorallemaufderebenedereuropäischen UnionbestehenhierzuzahlreicheInitiativen.Sohatsichdie EuropäischeKommissionam22.Januar2004füreine konsequentegrenzüberschreitendebekämpfungvonspam ausgesprochen.umdenaustauschvoninformationenzu fördernunddiegrenzüberschreitendeverfolgungvonspammernzukoordinieren,hatsiedieonline-arbeitsgruppefür unerbetenewerbungeingerichtet.diesewirdunteranderem auchdieaufklärungderverbraucherundentwicklungtechnischer Schutzvorkehrungen fördern. AuchdieOECDbeschäftigtsichindenArbeitsgruppenIT- SicherheitundDatenschutzsowieTelekommunikationund ConsumerPolicymitdemThemaSpam.Siehataußerdem einearbeitsgruppezurspambekämpfung ( TaskForceon Spam )gegründet,dieverschiedeneregulativemaßnahmen vorschlägt. 8) EinweiteresForumgegenunerwünschteMassen-MailsbietetschließlichauchdieStandardisierungsorganisation ITU (International Telecommunication Union). 4.Aufklärung der Verbraucher Schließlichgiltesauch,dieEmpfängeraktivindenProzess zurbewältigungderspam-fluteinzubinden.diesistjedoch nurmöglich,wenndieverbraucherangemessensensibilisiert undüberartundfunktionsweisemöglicherschutzmaßnahmengegenspamaufgeklärtwerden.eineaufklärungder 7)Vgl.dazudaseco-WhitepaperzumThemaSpam-Bekämpfungvom 21.September2004,S.7,abrufbarunter:http://www.eco.de/servlet/ PB/show/ /Whitepaper_Vollversion_100.pdf (Stand:30.September 2004). 8)TaskForceonSpamsieheunter:http://www.oecd-antispam.org/ sommaire.php3 (Zugriff: Mai 2006). Verbrauchermusszumeinenzumverantwortungsbewussten VerhaltenbeiderWeitergabevon -Adressenanregen. Zumanderengiltes,umfassendeInformationenzuFunktionalitätundEinsatzmöglichkeitentechnischerSchutzvorkehrungenzuvermitteln.IneinemaufInitiativedesBMELVgeschlossenenAktionsbündniszurBekämpfungvonSpam bündelndiepartner VerbraucherzentraleBundesverband (vzbv),diezentralezurbekämpfungunlauterenwettbewerbs (WBZ)sowiederVerbandderdeutschenInternetwirtschaft (eco) ihretechnischeundrechtlichekompetenz.im RahmendesProjekts Spamkampagne setztdieverbraucherzentralebundesverbanddiezieledesaktionsbündnissesinzusammenarbeitmitdenverbraucherzentraleninden Bundesländern um. 9) II. Zielsetzung und Gegenstand dieses Gesetzentwurfs DervorliegendeGesetzentwurffügtsichindiebereitsbestehendenRegelungengegenSpamein.DieFragenachder grundsätzlichenzulässigkeitelektronischermassensendungenistmitderänderungdesgesetzesgegendenunlauteren Wettbewerb (UWG)sowiedennachbürgerlichemRechtbestehendenSchadensersatz-undUnterlassungsansprüchen derempfängereinerumfassendenregelungzugeführtworden.anknüpfendandengesetzeszweckdesteledienstegesetzes,konkretewirtschaftlicherahmenbedingungenfür DienstederInformationsgesellschaftzuschaffen (vgl. 1 TDG),enthältdervorliegendeGesetzentwurfdaherkeine weitereregelungzum Ob,sondernnähereBestimmungen zum Wie einesrechtskonformen -marketings.vorrangigesregelungszielistdabeidiegewährleistungeines hohenmaßesantransparenzundentscheidungsfreiheitfür dieempfänger.dieneuregelungerfasstdiejenigenanbieter,dieihrenmailversanddurchgezielteverschleierungsmaßnahmenfürdieempfängerbesondersundurchsichtig gestalten.eswerdendabeiinsbesonderesolcheverhaltensweisenbekämpft,diedenempfängerneinenselbstbestimmtenumgangmitihrerelektronischenposterschwerenund siedaranhindern,wirksamegegenmaßnahmenzurbewältigungderspam-flutzuergreifen.diessolldurchklare VorgabenandieGestaltungderKopf-undBetreffzeilen kommerzieller serreichtwerden.daunseriösemassenversendersehrhäufigunterverheimlichungundverschleierungihreridentitätunddeskommerziellencharaktersihrerkommerziellenelektronischenpostvorgehen, werdendurchdieneuregelungengleichzeitigweiteresanktionsmöglichkeitengegendiesepraxisbeimmassenversand geschaffen.beimassenversendern,dieihreidentitätnicht verheimlichenoderverschleiern,kanndieverfolgung i.d.r.problemlosüberdaswettbewerbsrechtserfolgen. EinezusätzlichePönalisierungistindiesenFällennichterforderlich. DurchdieVorgabeklarerRahmenbedingungenschafftdie NeuregelungzugleicherhöhteRechtssicherheitfürseriöse AnbieterelektronischenDirektmarketings.DieDurchsetzungderneuenRegelungenbeidenjenigenVersendernvon Spam,dieimaußereuropäischenAuslandansässigsind,ist 9) Internetseite der Spamkampagne unter: (Zugriff: Mai 2006).

6 Drucksache 16/ Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode allerdingsäußerstschwierig.miteinemanteilvon80prozent 10) stellendiesedieweitüberwiegendemehrheitdes Spam-AufkommensinDeutschlanddar.MiteinererweitertenSanktionsbewehrungdesSpammenskönnenjedoch auchaufinternationalerebene einsignalgesetztunddamit der Unrechtsgehalt noch deutlicher gemacht werden. III. Die wesentlichen Änderungen im Überblick BeidenÄnderungengehtesumdiefolgendenMaßnahmen: EinführungeinesVerbots,inderKopfzeileeinerkommerziellen diewahreIdentitätdesAbsenderszu verschleiern oder zu verheimlichen, Klarstellung,dassderkommerzielleCharaktereiner NachrichtsichnichtnurausdemTextkörperselbstergebenmuss,sondernauchschoninderBetreffzeileeiner wederverschleiertnochverheimlichtwerden darf, ErweiterungdesBußgeldtatbestandsin 12TDGfürden FalleinesVerstoßesgegendasVerbotderAbsenderverschleierung oder -verheimlichung, EinführungeinesBußgeldtatbestandsfürdenFalleines VerstoßesgegendasVerbotderVerschleierungoderVerheimlichungdeskommerziellenCharakterseinerelektronischen Nachricht in der Betreffzeile. IV.Gesetzgebungskompetenz DieGesetzgebungskompetenzdesBundesergibtsichaus Artikel74Abs.1Nr.11desGrundgesetzes (GG) (Rechtder Wirtschaft)fürdieergänzendeRegelungderAnforderungen ankommerziellekommunikationensowieausartikel74 Abs.1Nr.1GGfürdieBußgeldvorschriften.DerBundist nachmaßgabedesartikels72abs.2ggdazuberechtigt, vondenkompetenztitelngebrauchzumachen,dadieerhaltungderrechtseinheitimgesamtstaatlicheninteresseeine bundesgesetzlicheregelungzwingenderforderlichmacht. BestündenindeneinzelnenBundesländernunterschiedliche VorschriftenzuZulässigkeitundRahmenbedingungeneines elektronischendirektmarketings,sowürdedieszuerheblichenrechtsunsicherheitenführen.diesliegtvorallemdarin begründet,dassdieversenderelektronischerwerb sin derregelnichtnurinihremlokalenumfeld,sondernländerübergreifendimgesamtenbundesgebiettätigwerden,um einenmöglichstgroßenadressatenkreiszuerreichen.wird ein zeitgleichanmehrerepersonenversandt,sohätte eineregelungaufländerebenezurfolge,dasseinundderselbeversendevorganginbezugaufdeneinenempfänger rechtmäßigundimhinblickaufdenanderenempfänger rechtswidrigseinkönnte.imhinblickaufdiesedivergenz hatderversenderauchkeinerleisteuerungsmöglichkeiten, dasichausdenvonihmgenutzten -adressenin derregelnichtentnehmenlässt,inwelchembundeslandein Empfängeransässigist.ElektronischesDirektmarketing könnteimergebnisnurnochdannrechtssicherdurchgeführt werden,wennsichderanbieterzuvoreinenüberblicküber 10)Vgl.zurAufschlüsselungderHerkunftsländervonSpamdieAngaben der Spamkampagne des Bundesverbands der Verbraucherzentrale: fc6c3aa4b0d03404f98b68ff45a17eb4/cat43.html (Zugriff: Mai 2006). 16verschiedeneunddynamischveränderlicheRechtsordnungenverschaffthat.Hierinlägejedocheineunzumutbare Behinderung des länderübergreifenden Rechtsverkehrs. V.Finanzielle Auswirkungen FinanzielleMehrbelastungenderWirtschaftundderöffentlichenHaushaltesinddurchdasGesetznichtzuerwarten. DieNeuregelungetabliertkeineerweitertenPflichtenfür Bund,LänderundGemeinden.Allenfallsdievorgesehene AusweitungdesBußgeldtatbestandsin 12TDGkönnte zusätzlichekostenfüranfallendeermittlungstätigkeiten auslösen,diejedochnichtquantifizierbarsind.jedochliegt dieverfolgungvonordnungswidrigkeitenimpflichtgemäßenermessenderzuständigenbehörden (Opportunitätsprinzip).AuchfürdieWirtschaftentstehenimErgebniskeine Mehrkosten.ZwarkanndieUmsetzungdererweiterten TransparenzpflichtenbeiderAusgestaltungkommerzieller KommunikationenfürdenBereichderWerbewirtschaft vorübergehendzueinerleichtenerhöhungderkostenführen. DemstehenjedochinallenWirtschaftszweigenerhebliche VorteiledurchdenverringertenEingangunddiebessere ErkennbarkeitelektronischerMassennachrichtengegenüber. DieNeuregelungenführendaherbeieinerGesamtbetrachtungeherzueinerfinanziellenEntlastungderWirtschaft. ImHinblickdaraufsindAuswirkungenaufdasPreisniveau insbesondereaufdasverbraucherpreisniveau nichtzuerwarten. Artikel 1 B.Besonderer Teil Zu Nummer 1 ( 7Nr. 3TDG) DervondemGesetzentwurfvorgesehene 7Nr.3TDGverbietetdieVerschleierungundVerheimlichungvonAbsenderinformationensowiedeskommerziellenCharaktersinKopfundBetreffzeileeinerelektronischenWerbenachricht.Die Neuregelungstelltsicher,dassderEmpfängereinerelektronischenWerbenachrichtbereitsinderKopf-undBetreffzeile einermailkorrekteundeindeutigeanhaltspunkteüberdie IdentitätdesAbsendersunddenkommerziellenCharakter der Nachricht erhält. 11) a) Verbot der Verheimlichung oder Verschleierung des Absenders in der Kopfzeile DiegrundsätzlicheErkennbarkeitdesAbsendersander KopfzeileeinerelektronischenNachrichtistfürdenEmpfängerbeiderFrage,obundwieerein weiterbearbeitenwill,vonentscheidenderBedeutung.WirddieHerkunft dernachrichtverheimlichtoderverschleiert,sokannerdie mitihrmöglicherweiseverbundenenrisikennichteinschätzenundseinverhaltenauchnichtentsprechendausrichten. AuchfürdenEinsatzvonSpamschutzprogrammen,dieden 11) Im Falle einer Absenderverschleierung innerhalb des Textkörpers kann zugleich ein Verstoß gegen die Pflicht zur Anbieterkennzeichnung gemäß 6 Satz 1 TDG vorliegen, da die Transparenzpflichten aus den 6 und 7 TDG nebeneinander anwendbar sind. Zu den sich hieraus ergebenden Folgen für das Konkurrenzverhältnis zwischen den in diesem Fall gleichzeitig erfüllten Bußgeldtatbeständen aus 12 Abs. 1 Nr. 1 und 3 TDG siehe unten Fußnote 12.

7 Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode 7 Drucksache 16/1436 PosteingangnachNachrichteneinesdurchdenNutzerfestgelegtenPersonenkreisesdurchsuchen,sinddieAngaben zuridentitätdesversendersvongroßerbedeutung.diegewährleistungtransparenterabsenderinformationenstelltsomiteinewichtigegrundvoraussetzungfürdenwirksamen Selbstschutz durch Empfänger und Provider dar. UmSpamschutzmaßnahmenvonProvidernundEmpfängern zuumgehenundsodieöffnungderwerbenachrichtenzu erreichen,gebenvieleversenderinspam-mailsihreidentität sowohlinderabsenderzeiledesbriefkopfs (Header)als auchimtextkörperdernachrichtgarnicht,unvollständig oderinirreführenderweisean.diesesverhaltenkannnach aktuellerrechtslagenurteilweisezumanknüpfungspunkt fürsanktionengemachtwerden.derzeitmusszwarjedemittelselektronischerpostversendetewerbenachrichtleichterkennbareundständigverfügbareinformationenzuidentität undkontaktdatendesabsendersenthalten (vgl. 6Satz1 Nr.1TDG).Diesegemäß 12Abs.1TDGbußgeldbewehrtePflichtzurAnbieterkennzeichnungistaberschondannerfüllt,wenndi aneinergutwahrnehmbarenStelleim TextkörperkorrekteundunmissverständlicheAngabenüber dieidentitätdesabsendersenthält.andereformenderverschleierungoderverheimlichungvonabsenderinformationen wiez.b.dasvölligefehlenoderirreführendeangaben imrahmeneinesheaders werdenvonden 6,12TDG dagegennichterfasst,obwohlsiesichfürdenempfängerin gleichemmaßealsbeeinträchtigenddarstellenkönnen.geradediefalschangabevonabsenderinformationenimheadereinermailbedeutetfürdenempfängereineschwerebelastungbeiderbearbeitungdestäglichenposteingangs. DurcheineManipulationderAbsenderinformationenandieserStellewirdergezieltinderFreiheitbeschnittenzuentscheiden, ob er eine Nachricht öffnen möchte oder nicht. DieNeuregelungverbietetdaherzumeinendieVerschleierungderAbsenderinformationen.Hierausfolgt,dassderAbsenderankeinerStelleseinerNachrichtAngabenmachen darf,diedaraufgerichtetsind,denempfängerüberseine IdentitätzutäuschenoderimUnklarenzulassen.EineVerschleierungderAbsenderinformationenistinsbesonderegegeben, wenn dieabsenderangabensuggerieren,dienachrichtstamme voneineroffiziellenstelle (z.b. Staatsanwaltschaft München ),voneinemgeschäftspartneroderausdem Freundeskreis des Empfängers, derspammerzuseinertarnungfalscheodernichtexistenteip-adressenindieabsenderinformationenseiner Mail einträgt, indenabsenderinformationendieadressedesabsendersdurchdieadressedesempfängersodereinersonstigen Person ersetzt wird. VondemVerbotderAbsenderverheimlichungsinddagegen diejenigenspam-mailserfasst,dieüberhauptkeineangabenzuridentitätdesversendersenthalten.einfallderverheimlichung liegt insbesondere vor, wenn derspammerdieabsenderzeileimheadernichtausgefüllt, der Header vollständig entfernt wird oder derspammerdi durchversendungübereinen R er 12) anonymisiert. DasVerbotderVerschleierungoderVerheimlichungder IdentitätdesAbsendersinderKopfzeileeinerMailkannund solldasgebotderanbieterkennzeichnungnichtersetzen oderfürdiekopfzeilewiederholen.derversenderwirdnicht verpflichtet,ingleicherweisewieimtextkörperbereitsin derabsendeadresseeinevollständige,eindeutigeundfür jedermannerkennbareidentifizierungzuermöglichen.dies wirdaufgrundhäufigkurzzuwählenderabsendeadressen auchtechnischnichtmöglichundauchnichtzweckmäßig sein.dieadressedarfjedocheineidentifizierbarkeitnicht bewusstbehindern.diesistinsbesonderedannderfall,wenn dieadressesogewähltwurde,dasskeinerleibeziehungzwischenderabsendeadresseunddemabsendererkennbarist. Die -AdressemussinderKopfzeilenichtzwangsläufigeinenHinweisaufdentatsächlichenVersenderder enthalten.DerBegriffdesAbsendersistvielmehr imweitensinnezuverstehenundnichtaufdenanbieter desteledienstesbeschränkt.einhinweisalleinaufdie Organisationseinheit,fürdiederVersendertätigist (z.b. 7Nr.2TDGstelltdamitkeineVerschleierungdesAbsenders da. b) Verbot der Verheimlichung oder Verschleierung des kommerziellen Charakters einer Mail in der Betreffzeile ZahlreicheSpammerverwendenheuteinderBetreffzeilebewusstirreführendeAussagen,umüberdenkommerziellen CharakterderNachrichtzutäuschenundsoeinemöglichst hoheöffnungsratezuerreichen.hierausergebensichdie gleichenproblemewiebeiderverheimlichungoderverschleierungdesabsenders.nebenderkenntnisderabsenderidentitätistfürdenempfängereinerelektronischen NachrichtvorallemvonBedeutung,dasserkommerzielle MailsschnellundeindeutigvonanderenprivatenodergeschäftlichenNachrichtenunterscheidenkann.Nurwenn einerelektronischennachrichtunmissverständlichzuentnehmenist,dasssieeinekommerziellekommunikation transportiert,kannderempfängerentscheiden,oberdie Mailöffnen,löschenoderineinemgesondertenBereichseinesPostfachsablegenwill.UmfürihreSpam-MailsmöglichsthoheÖffnungsratenzuerreichen,versuchendieAbsenderaufvielfältigenWegen,denWerbecharakterihrer Nachrichtenzuverschleiern.VorallemdiefolgendenVarianten tauchen dabei immer wieder auf: dieangabeninderbetreffzeiledeutenaufeinebesondereeilbedürftigkeithin (z.b.: letztemahnung, Achtung, besonders dringend! ), diebetreffzeileenthältangaben,diebeidemempfänger einebesonderedrucksituationerzeugensollen (z.b. Ihr StrafverfahrenAktenzeichenXY, Kreditkartenzahlung verweigert oder Betr.:SchließungihresMail-Postfachs ), diebetreffzeilesuggeriert,dassdienachrichtausdem privatenumfeldoderabervoneinemgeschäftspartner desempfängersstammt (z.b.: VieleGrüßeausDresden! ), 12)EinR eristeinOnlinedienstzurEntpersonalisierungvon s.DerR erentferntbeidenanihnübermittelten s alledaten,dierückschlüsseaufdenabsenderzulassen (einige R erdienstefügenweiterhinneue,fiktiveInformationenhinzu) undschicktsieaneinenanderenr erweiter.erstnachdemdie einevorherdefinierteAnzahlvonR erndurchlaufenhat, wird sie an den Empfänger zugestellt.

8 Drucksache 16/ Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode derspamversendergeneriertautomatischeine persönliche AnsprachedesAdressaten,wennNamensbestandteileausderEmpfängeradresseersichtlichsind (z.b.: Hello Mr. Schulte! ), dieangabeninderbetreffzeilebeginnenmitdemtext Re: oder AW underweckensodeneindruck,die MailstelledieAntwortaufeinevorausgegangeneNachricht des Empfängers dar. ZwarsindbereitsaufGrundlagederbestehendenRechtslage ( 7Nr.1TDG)Telediensteanbieterverpflichtet,kommerzielleKommunikationenklaralssolchezukennzeichnen. AusderbisherigenFormulierunggehtjedochfüreineBußgeldbewehrungnichthinreichenddeutlichhervor,dassschon inderbetreffzeilederkommerziellecharaktererkennbar seinmuss.durchdieneuregelungwirdeindeutigklargestellt,dassschoninderbetreffzeilederkommerziellecharakterdermailnichtverheimlichtoderverschleiertwerden darf.hierausfolgt,dassderversenderkeinerleiangabenin derbetreffzeilemachendarf,diedenadressatenüberdentatsächlichenkommerziellencharakterdernachrichttäuschen. Gemäß 7Nr.3Satz2liegteinVerschleiernoderVerheimlicheninsbesonderedannvor,wenndieKopf-oderBetreffzeileabsichtlichsogestaltetist,dassderEmpfängervorEinsichtnahmeindenInhaltderKommunikationkeineoderirreführendeInformationenüberdietatsächlicheIdentitätdes AbsendersoderdenkommerziellenCharakterderNachricht erhält.demversenderdernachrichtmussesalsobeigestaltungderkopf-oderbetreffzeiledaraufankommen,seine IdentitätoderdenkommerziellenCharakterderNachrichtzu verheimlichenoderzuverschleiern,z.b.umdieöffnungsratedernachrichtzuerhöhenoderumseineidentifizierung zuerschweren.mitdieseranforderungandiesubjektivetatseitesollvermiedenwerden,dassinsbesonderekleineund mittlereunternehmenalsspammersanktioniertwerden, wennsiediekopf-oderbetreffzeilelediglichausunkenntnisnichthinreichendeindeutigformulieren,ohnehiermit eineverschleierungs-oderverheimlichungsabsichtzuverfolgen.diesubjektivetatbestandsvoraussetzungdesabsichtsvollenhandelnsgewährleistet,dassdiesenormnur diejenigen erfasst, die sanktionswürdiges Unrecht begehen. Zu Nummer 2 ( 12 Abs. 1 TDG) a)diebisherin 12Abs.1TDGenthalteneeinzigeBußgeldbestimmungfürdenFalleinesVerstoßesgegendie PflichtzurAnbieterkennzeichnunggemäß 6Satz1 TDGwirdnunmehr inhaltlichunverändert in 12 Abs.1 Nr.1TDG geregelt. b)nachdemhiervorgeschlagenen 12Abs.1Nr.2TDG stellenauchverstößegegendasverbotderabsenderverschleierungoder-verheimlichungaus 7Nr.3 TDGeineOrdnungswidrigkeitdar,diegemäß 12Abs.2 TDGmiteinerGeldbußebiszu50000Eurogeahndet werdenkann.dieeinführungdiesesbußgeldtatbestands bildetdeninderversendungvonspam-mailsliegenden Unwertgehaltadäquatab:DerSpammerwirdklarund nachhaltigsanktioniert,abernichtkriminalisiert.fürdie WahldieserRegelungstiefesprichtauchderVergleich mitanderenfürdenbereichrechtswidrigerwerbungeinschlägigenvorschriften.auchdieversendungunzulässigerwerbungaufdempost-odertelekommunikationsweglöstnichtgrundsätzlichdie (wettbewerbsrechtliche) StrafbarkeitdesHandelndenaus.DerWerbendemacht sichgemäß 16UWGvielmehrnurdannstrafbar,wenn zudemumstandderversendungeinweitererunwertgehalthinzutritt,soetwadaswahrheitswidrigeversprechen besonderer Vorteile. 13) DanebenkannnachderNeuregelungdes 12Abs.1 Nr.2TDGgegendenVersendereinerSpam-Maileine Geldbußeverhängtwerden,wenndieserdenkommerziellenCharakterseinerNachrichtinderBetreffzeileverheimlichtoderverschleiert.EinVerstoßgegendasGebot dererkennbarkeiteinerkommerziellenkommunikation gem. 7Nr.1TDGwarbislangnichtsanktioniert.Bei dereinführungderbußgeldnormdes 12TDGimJahre 2001imZugederUmsetzungderE-Commerce-RichtliniewurdeaufeinenEinbezugvonVerstößengegendie Anbieterpflichtenaus 7TDGverzichtet.Grundhierfür warderumstand,dasseingegen 7TDGverstoßender Anbieterbereitsgemäß 13UWGa.F.aufUnterlassung undschadenersatzzahlungverklagtwerdenkonnte,währendeinverstoßgegen 6TDGnichtzwangsläufigden AnwendungsbereichdesUWGeröffnete. 14) SeitderEinführungdes 12TDGhatdieProblematikunerwünschterMassenmailsnachArtundUmfangjedocheinevöllig neuedimensionerreicht.diesemachteserforderlich, einigenrechtspflichtendes 7TDGnunmehrnichtnur wettbewerbsrechtlich,sondernauchmitdeninstrumentariendesordnungswidrigkeitenrechtsgeltungzuverschaffen. DieEinführungeinesBußgeldtatbestandsfürVerstöße gegendasverschleierungs-oderverheimlichungsverbot ermöglichtesferner,einenweitenkreisderbeteiligten undinsbesonderevomspammingprofitierendenauftraggebervondersanktionsnormzuerfassen.nachdem imordnungswidrigkeitenrechtmaßgeblicheneinheitlichentäterbegrifferfülltauchdiepersondentatbestand einerbußgeldvorschrift,diedasordnungswidrigeverhalteneinesanderenwissentlichdurchphysischeoderpsychischeunterstützungmitverursachthat ( 14OWiG). 15) DamiterfasstderneueBußgeldtatbestandüberden unmittelbarhandelndenspammerhinausgrundsätzlich auchdiepersonen,diedasspamminginauftraggegeben oderinirgendeinersonstigenweisegeförderthaben.mit dersanktionierungderauftraggeberwerdengeradedie PersonenindenKreisderOrdnungspflichtigeneinbezogen,diedenentscheidendenwirtschaftlichenAnreizfür dieversendungunerwünschterelektronischermailsliefern. DesWeiterenermöglichtesdieAusgestaltungderSanktionsnormalsBußgeldtatbestandauch,nichtnurnatürliche,sondernauchjuristischePersonenundrechtsfähige PersonengesellschaftenfüreinbußgeldbewehrtesVerhalten eines ihrer Organe haftbar zu machen ( 30 OWiG). 13) Dann liegt neben der Belästigung der Werbeempfänger zusätzlich eine Vermögensgefährdung und damit eine eigenständige, weitere Rechtsgutsverletzung der Betroffenen vor, die die Eröffnung des strafrechtlichen Handlungsinstrumentariums rechtfertigt. 14) Vgl. dazu Bundestagsdrucksache 14/6098, S ) Vgl. Bay ObLG NStZ 1999, 627; OLG Köln wistra 1990, 116. Der ordnungswidrigkeitenrechtliche Täterbegriff erfasst damit sowohl Mittäter und mittelbare Täter als auch Anstifter und Gehilfen im Sinne des Strafgesetzbuches, vgl. dazu Göhler, OWiG, 13. Aufl., 14 Rn. 1 ff.

9 Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode 9 Drucksache 16/1436 Schließlichistderin 12Abs.2TDGbislangfürVerstößegegen 6Satz1TDGvorgeseheneSanktionsrahmenauchimHinblickaufdieneueBußgeldvorschrift angemessen.danachkannfürjedenfalleinesverstoßes einegeldbußebiszu50000euroverhängtwerden. 16) 16) Es sind mehrere Fallgestaltungen denkbar, in denen ein Spammer den Bußgeldtatbestand des 12 Abs. 1 Nr. 2 TDG (Verstoß gegen das Verbot der Absenderverschleierung) zeitgleich mit dem Tatbestand des 12 Abs. 1 Nr. 1 TDG (Verstoß gegen das Gebot der Anbieterkennzeichnung) verwirklicht. Zum einen kommt in Betracht, dass die Verschleierung des Absenders gerade dadurch bewirkt wird, dass der Spammer seiner Mail keine oder nur eine unvollständige Anbieterkennzeichnung anfügt. In diesem Fall wird der Verstoß gegen das Absenderverschleierungsverbot aus 7 Nr. 2 TDG den Verstoß gegen die allgemeine Kennzeichnungspflicht aus 6 Satz 1 TDG jedoch regelmäßigimwegedergesetzeskonkurrenzverdrängen: 12 Abs.1Nr.2TDGistinsoweitdiespeziellereNorm,danebendieVerletzungderallgemeinenKennzeichnungspflichtderzusätzlicheUmstandtritt,dasshiereinAnbieterimRahmeneinerkommerziellen Kommunikationgehandelthat.EineigenerUnwertgehaltkommtdem Verstoß gegen 6 Satz 1 TDG daneben nicht mehr zu. EnthälteineSpam-MailnebendemFehlenderAnbieterkennzeichnunghingegennochweitereüberdenAbsendertäuschendeElemente (z.b.falschangabenimheader),sotretendiebeidenrechtsverletzungennebeneinander,dasieunterschiedlicheangriffsrichtungen verfolgen:dieirreführungimrahmendesheaderszieltdarauf,den EmpfängerüberhaupterstzurÖffnungeinerWerb zuveranlassen.DasWeglassenderAnbieterkennzeichnunghingegenistdarauf gerichtet,demempfängernachderöffnungrechtlichegegenmaßnahmenzuerschweren.zurklarstellungdesunterschiedlichenunrechtsgehaltsstehenbeidegesetzesverletzungenimwegedertateinheitnebeneinander.eswirdabergemäß 19OWiGnureine einheitliche Geldbuße verhängt. EineGeldbußeindiesemRahmen,diesichdurchwiederholteVerstößenocherheblicherhöhenkann,istgeeignet,einennachhaltigenAnreizzurErfüllungderVorgabenaus 7Nr.3TDGzuschaffen.Diesentspricht auchdergewichtungderanti-spam-gesetzederanderenmitgliedstaatendereuropäischenunion.diese sehenfürdiesanktionierungvonspam-mailsüberwiegendsanktionszahlungenzwischen3000bis Euro vor. c) 12Abs.3regeltdieZuständigkeitderBundesnetzagenturfürElektrizität,Gas,Telekommunikation,Post undeisenbahnenfürdieverfolgungderordnungswidrigkeiten.einezuständigkeitderbundesnetzagentur isterforderlich,weilspamsländerübergreifendverschicktwerden.nurdiebundesnetzagenturkanndienotwendigeverfolgungüberländergrenzenhinwegdurchführen.überließemandenländerndieverfolgungder Spammer,würdewegenderZuständigkeitmehrererLänderdieGefahrdrohen,dassdieVerfolgungnichtausreichend abgestimmt und damit ineffizient wird. ZudemistdieBundesnetzagenturbereitsnachden 67 und147abs.3telekommunikationsgesetzfürdasvorgehengegendierechtswidrigenutzungvonrufnummern (Telefonspamming)zuständig.DieBundesnetzagentur hatdemnach andersalsdieländerbehörden auchden notwendigensachverstand,umgegenspammingvorzugehen. Artikel 2 Dieser Artikel regelt das Inkrafttreten des Gesetzes. Berlin, den 10. Mai 2006 Renate Künast, Fritz Kuhn und Fraktion

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12 Gesamtherstellung: H. Heenemann GmbH & Co., Buch- und Offsetdruckerei, Bessemerstraße 83 91, Berlin Vertrieb: Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbh, Amsterdamer Str. 192, Köln, Telefon (02 21) , Telefax (02 21) ISSN

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