Personal- und Organisationsreferat Personalbetreuung, Stellenwirtschaft P 2.11

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1 Telefon Telefax Herr Schuffenhauer Personal- und Organisationsreferat Personalbetreuung, Stellenwirtschaft P 2.11 Zulage für erschwerten Parteiverkehr (ZEP) für Beamtinnen und Beamte; Ausführungen des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom Bekanntgabe - Sitzungsvorlage Nr /V Anlage: Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom Bekanntgabe im Verwaltungs- und Personalausschuss vom Öffentliche Sitzung I. Vortrag des Referenten Mit der Bekanntgabe Auswirkungen des Gesetzes zum Neuen Dienstrecht in Bayern auf die von der Landeshauptstadt München gewährte Zulage für erschwerten Parteiverkehr (ZEP) in der Vollversammlung am (VPA am ) wurde der Stadtrat über die Hintergründe sowie die mit Ablauf des notwendige Einstellung der ZEP-Zahlungen an Beamtinnen und Beamte unterrichtet. Der Stadtrat der Landeshauptstadt München hat es einheitlich für notwendig erachtet, die überdurchschnittlich belastende Tätigkeit der betroffenen Beschäftigten in der Beratung und Betreuung eines schwierigen Parteiverkehrs auch weiterhin anerkennen und finanziell abgelten zu können. Herr Oberbürgermeister Ude wurde daher mit Beschluss der Vollversammlung am (VPA am ) beauftragt, sich insbesondere an den Freisaat Bayern zu wenden mit der dringenden Bitte, im neuen Bayerischen Besoldungsrecht eine rechtliche Grundlage bzw. Sonderklausel einzuführen, die den bayerischen Kommunen eine Sonderzulage für erschwerten Parteiverkehr (ZEP) ermöglicht. Im Schreiben vom an das Bayerische Staatsministerium der Finanzen, Herrn Staatsminister Fahrenschon, äußerte sich Herr Oberbügermeister Ude kritisch zu dem im Neuen Dienstrecht aus Sicht der Kommunen unzureichenden Spielraum, um besondere und nur im Kommunalbereich relevante Erschwernisse würdigen zu können. Er schilderte zudem die städtische Problematik und besondere Bedeutung der ZEP sowie die aus Sicht der Landeshaupt stadt München bestehende Notwendigkeit erschwerten Parteiverkehr als Erschwernis anerkennen und finanziell honorieren zu können.

2 Seite 2 von 6 Mit Antwortschreiben vom teilte Herr Staatsminister Fahrenschon der Landeshauptstadt München mit, dass die Schaffung einer Rechtsgrundlage für die Zulage für erschwerten Parteiverkehr für das Staatsministerium der Finanzen nicht in Betracht komme. Zu den Ausführungen des BayStMF im Einzelnen: 1. Keine Beschränkung der ZEP auf die Landeshauptstadt München bzw. große Städte möglich Ausweitung auf andere Bereiche zu befürchten Laut Bayerischen Staatsministerium der Finanzen kann für eine gesonderte finanzielle Anerkennung der überdurchschnittlich belastenden Tätigkeit der Beschäftigten bei der Beratung und Betreuung eines schwierigen Parteiverkehrs grundsätzlich nur eine Erschwerniszulage in Betracht kommen. Das BayStMF sieht aber für die ZEP keine schlüssigen bzw. eindeutigen Abgrenzungs kriterien. Eine Beschränkung auf die Sozial- und Ordnungs - verwaltung der Landeshauptstadt München oder auf größere Städte wird vom Ministerium als nicht machbar gesehen, da auch im staatlichen Bereich in bestimmten Aufgabenbereichen häufig Parteiverkehr mit der entsprechenden Klientel vorkommt. Somit wäre eine Ausweitung auf andere Bereiche zu befürchten. Die konkrete Betroffenheit des Freistaates kann von der Stadt nicht beurteilt werden. Insbesondere ist nicht bekannt, in welchen bestimmten (staatlichen) Aufgabenbereichen Beamtinnen und Beamte des allgemeinen Verwaltungsdienstes häufigen Parteiverkehr mit dem entsprechenden Klientel haben und ob sich bei einem Aufgaben- und Tätigkeitsvergleich nicht doch allgemein verwendbare und eindeutige Abgrenzungskriterien finden ließen. 2. Die ZEP ist keine sonstige Zuwendung Änderungen durch das Neue Dienstrecht verursachen nicht die Nichtgewährung der ZEP Das Bayerische Staatsministerium der Finanzen vertritt die Auffassung, dass die ZEP keine weitere Leistung bzw. sonstige Zuwendung im Sinne der Regelungen des Bayerischen Besoldungsgesetzes war, sondern den Begriff der Besoldung im materiellen Sinne erfüllt und ihre Zahlung ohne gesetzliche Grundlage nicht zulässig war. Die Landeshauptstadt München hat die ZEP bis zum auf folgender rechtlicher Basis gezahlt: Die ZEP wurde gemäß Art. 8 Abs. 1 BayBesG a.f. nicht als Besoldung, sondern als eine sonstige Zuwendung angesehen. Gemeinden durften sonstige Zuwendungen nur nach den für die Staatsbeamten geltenden Bestimmungen gewähren. Gemäß Art. 8 Abs. 2 BayBesG a.f. war für Ausnahmen von Absatz 1 die Zustimmung des Staatsministeriums der Finanzen erforderlich. Die Zustimmung des Staatsministeriums der Finanzen ist nicht ausdrücklich erfolgt. Da die Zahlung der ZEP sowohl dem Staatsministerium des Innern als auch dem Staatsministerium der Finanzen bekannt war und nach dem Schreiben vom kein weiterer Austausch mit den Ministerien hierzu erfolgte, sind die Verantwortlichen bei der Landeshauptstadt München von einer stillschweigenden Duldung und damit der Zulässigkeit der Zahlung der ZEP ausgegangen.

3 Seite 3 von 6 Das Bayerische Staatsministerium des Inneren erörterte in seinem Schreiben vom mehrere Ansätze, wie die Zahlung der ZEP auf eine fundierte rechtliche Grundlage gestellt werden könnte. Dort heißt es u.a.: Weil Verständnis für die personellen Probleme der Landeshauptstadt München bestand, wurde zunächst von rechtsaufsichtlichen Maßnahmen abgesehen, da - wie der Landeshauptstadt bekannt ist - versucht werden sollte, die Parteiverkehrszulage auf eine einwandfreie besoldungsrechtliche und tarifrechtliche Grundlage zu stellen. Das Staatsministerium des Innern ging davon aus, daß die Landeshauptstadt München die entsprechenden Konsequenzen aus der aufgezeigten Rechtsentwicklung zieht und die Gewährung ihrer Parteiverkehrszulage auf die neue Rechtslage umstellt, so daß unrechtmäßige Leistungen künftig nicht mehr gezahlt werden. Im Schreiben des Staatsministeriums des Innern wurde die Zulage als Bestandteil der Besoldung angesehen. Eine Einstufung als sonstige Zuwendung i.s.d. Art. 8 BayBesG a.f. wurde im Schreiben jedoch nicht diskutiert. Dieses Schreiben wurde mit dem damaligen KAV- Geschäftsführer diskutiert, insbesondere die Frage, ob in dem Schreiben des BayStMI eine formelle rechtsaufsichtliche Beanstandung zu sehen sei. Dies wurde im Ergebnis verneint und die Zahlung der ZEP bis auf weiteres verfügt. Maßgeblich für diese Entscheidung war neben der äußerst schwierigen personellen Situation, dass das Staatsministerium des Innern deutlich gemacht hatte, dass Verständnis für diese schwierige Situation bestand und von rechtsaufsichtlichen Maßnahmen abgesehen wurde. Auch hat sich die Landeshauptstadt München für keinen der im Schreiben als rechtswidrig bezeichneten Wege entschieden, sondern für einen anderen Weg: Sie hat die Zulage als sonstige Zuwendung und eben nicht als Teil der Besoldung angesehen. Die Diskussion, ob eine Zulage als Besoldung zu werten ist, gab es im Übrigen auch bei der sog. München- Zulage gemäß Art. 86 b BayBG a.f. Das Bundesverwaltungsgericht hat es nicht für zulässig gehalten, dass unter anderer, etwa an die Fürsorgepflicht anknüpfender Bezeichnung zusätzliche Leistungen erbracht werden, die materiell Besoldung darstellen. 1 Demgegenüber sieht die entgegengesetzte Meinung in ihr eine ergänzende alimentative Fürsorgeleistung. 2 Trotz der rechtlich nicht unbedenklichen 3 gesetzlichen Regelung wurde die München- Zulage jahrelang gezahlt. Auch hier waren personalwirtschaftliche Gründe ausschlaggebend für die Zahlung. Der Freistaat Bayern hat hier selbst erfreulicherweise zum Nutzen der Beamtinnen und Beamten und nicht zuletzt auch der Dienstherrn im Großraum München der pragmatischen Sichtweise den Vorzug gegenüber dogmatischen Überlegungen gegeben. Anderenfalls hätte es eine Münchenzulage im Beamtenrecht mangels Regelungskompetenz des Freistaates - jedenfalls bis zur Föderalismusreform - nicht geben dürfen. Diese Problematik stand in engem zeitlichen Zusammenhang zu den stadtinternen Überlegungen zur ZEP und dürfte ebenfalls in die Abwägung mit eingeflossen sein. Die damals vertretene Rechtsauffassung der Landeshauptstadt München zur Zahlung der ZEP war damit aus hiesiger Sicht vertretbar. 1 Beschluss vom , Az.: 2 B 63/93. 2 Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Erl. 3 b zu Art. 86 b BayBG a.f.; vgl. auch BayVerfGH, Entscheidung vom , Az.: Vf. 11- VII BayVerfGH, Beschluss vom , Az.: 3 BV

4 Seite 4 von 6 3. Im Rahmen der Verbandsanhörung zur Bayerischen Zulagenverordnung (BayZulV) wurde kein der ZEP entsprechender Zulagentatbestand gefordert vielmehr wurden Bedenken bei der Erhöhung von Zulagen geäußert Im Rahmen der Verbandsanhörung geäußerte Bedenken bei der Erhöhung von Zulagen bezogen sich allein auf die Verdoppelung der Nachtzulage. Der Freistaat hat hier gleichzeitig auch die Zulage für Wechselschichtarbeit herabgesetzt. Die Kürzung bei der Wechselschichtzulage wurde mit der Verdoppelung der Nachtzulage gerechtfertigt sie dient somit u.a. dazu die Mehrkosten (teilweise) zu kompensieren. Für den Freistaat war mit dieser Maßnahme auch tatsächlich ein entsprechendes Kompensationsvolumen verbunden. Dies galt aber z.b. nicht für die Landeshauptstadt München, da hier die Nachtzulage fast ausschließlich im Bereich der Feuerwehr zur Anwendung kommt. In diesem Bereich wurde und wird aber keine Wechselschichtzulage gezahlt, eine Kompensation der mit der Verdoppelung der Nachtzulage verbunden Mehrkosten ist hier daher nicht gegeben. Die daraus resultierenden Mehrkosten für die Landeshauptstadt betragen ca. 1,2 Millionen Euro pro Jahr. 4. Es steht der Landeshauptstadt München offen die leistungsorientierten Verbesserungen des Neuen Dienstrechts zu nutzen (Leistungsstufen nach Art. 66 BayBesG) oder zu entscheiden, ob die ZEP- Tätigkeit eine höhere Funktionsbewertung rechtfertigt 4.1 Leistungsstufen nach Art. 66 BayBesG Der Vorschlag lässt unberücksichtigt, dass die ZEP allgemeinen personalwirtschaftlichen Zielen der Personalgewinnung und - erhaltung sowie der finanziellen Anerkennung der mit dem erschwerten Parteiverkehr einhergehenden Belastungen dienen soll. Im Gegensatz dazu können mit Gewährung von Leistungsstufen nur überdurchschnittliche Leistungen von Beamtinnen und Beamten gewürdigt werden. 4.2 Höhere Funktionsbewertung Das BayStMF teilt mit, dass die Entscheidung, ob eine höhere Funktionsbewertung gerecht fertigt ist, der Personal- und Haushaltshoheit der Landeshauptstadt München obliegt. Die Bewertung der Planstellen der Beamtinnen und Beamten findet seine gesetzliche Grundlage in den Art. 19 und 25 BayBesG. Demnach sind die Funktionen der Beamtinnen und Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten. Beförderungsämter müssen sich zudem von den Ämtern der niedrigeren Besoldungs gruppe nach der Wertigkeit der zugeordneten Funktionen wesentlich abheben. Es gehört zu den allgemein anerkannten Grundsätzen der Stellenbewertung, dass die Beurteilung der mit einer Beamtenstelle verbundenen Anforderungen anhand unterschiedlicher Kriterien erfolgen muss, da nur so die der Bewertung zugrunde liegende Arbeitsleistung beurteilt werden kann.

5 Seite 5 von 6 Allgemein anerkannt ist dabei eine grundsätzliche Unterscheidung nach geistigen Anforderungen, körperlichen Anforderungen, Verantwortung und Arbeitsbedingungen. Grundsätzlich ist eine Stelle demnach anhand der Aspekte erforderliches Fachwissen und Qualifikation, Berufserfahrung, Schwierigkeitsgrad der dienstlichen Beziehungen, Selbständigkeit der Aufgaben erledigung und Verantwortungsgrad zu bewerten. Diese Grundsätze werden bei der Bewertung der Beamtenstellen bei der Landeshauptstadt München berücksichtigt. Insoweit hat die belastende Tätigkeit der Beschäftigten bei der Beratung und Betreuung eines schwierigen Parteiverkehrs als Anforderung an den Schwierigkeitsgrad der dienstlichen Beziehungen auch bisher schon in die Stellenbewertung Eingang gefunden. Da es sich bei dem Schwierigkeitsgrad der dienstlichen Beziehungen jedoch nur um eine von mehreren Anforderungen an die betroffenen Stellen handelt, konnte und kann im Gesamtergebnis keine höhere Bewertung der Stellen mit schwierigem Parteiverkehr erreicht werden. 5. Fazit Eine gesonderte finanzielle Abgeltung des Erschwernisses erschwerte Parteiverkehr ist für Beamtinnen und Beamte aufgrund fehlender Rechtsgrundlage nicht möglich. Die Überprüfung der Bewertung der betroffenen Planstellen ergibt, dass die Tätigkeit in Bereichen mit erschwertem Parteiverkehr im städtischen Sinn keine höhere Funktionsbewertung rechtfertigt. Die städtischen Möglichkeiten, eine finanzielle Honorierung bzw. Abgeltung der mit dem erschwerten Parteiverkehr einhergehenden Belastungen zu realisieren, sind ausgeschöpft. Begründung für die verspätete Vorlage Der Stadtrat soll noch vor der Sommerpause über die Antwort des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen informiert werden. Zur Beurteilung und Bewertung der vom Finanzministerium vorgebrachten Hinweise bzw. Empfehlungen hat mein Referat alle Details umfassend begutachtet. Dem Korreferenten des Personal- und Organisationsreferates, Herrn Stadtrat Amlong, der zuständigen Verwaltungsbeirätin Frau Stadträtin Caim sowie dem Gesamtpersonalrat ist ein Abdruck der Sitzungsvorlage zugeleitet worden.

6 Seite 6 von 6 II. Bekanntgegeben Der Stadtrat der Landeshauptstadt München Der/Die Vorsitzende Der Referent Ober- /Bürgermeister/in Ehrenamtliche/ - r Stadtrat/rätin Stadtrat Dr.Böhle Berufsmäßiger III. Abdruck von I. mit II. über den Stenographischen Sitzungsdienst an das Direktorium Dokumentationsstelle an das Revisionsamt zur Kenntnis. IV. Wv. Personal- und Organisationsreferat, P Die Übereinstimmung vorstehenden Abdrucks mit der beglaubigten Zweitschrift wird bestätigt. 2. An das POR, P 1 An das POR, P 2.2, P 2.35 An das POR, P 4 An das POR, P 5 An das Sozialreferat - Leitung An das KVR - Leitung zur Kenntnis. Am