Positionspapier Neuordnung der Pflegefinanzierung Bemerkungen santésuisse zu den einzelnen vorgeschlagenen Bestimmungen

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1 Positionspapier Neuordnung der Pflegefinanzierung Bemerkungen santésuisse zu den einzelnen vorgeschlagenen Bestimmungen 1. Grundsätzliches Der Bundesrat stellt im Rahmen der Neuordnung der Pflegefinanzierung zwei unterschiedliche Finanzierungsmodelle zur Diskussion. Beide Modelle haben zum Ziel, die Pflegeleistungen der Krankenversicherung auf dem heutigen Kostenniveau zu stabilisieren und die Mehrbelastung der privaten Haushalte durch die Erweiterung des Anspruchs auf Ergänzungsleitungen auszugleichen. santésuisse unterstützt den Bundesrat in diesem Bestreben und begrüsst dabei insbesondere die Absicht, die Krankenversicherung grundsätzlich auf krankheitsbedingte Pflegeleistungen zu beschränken. Da eine präzise Trennung zwischen alters- und krankheitsbezogenen Kosten in der Praxis nicht möglich ist, befürwortet santésuisse eine Beitragslösung in der Finanzierung der Pflege. Aus übergeordneter Sicht ist wichtig, dass mit der Neuregelung folgende Grundsätze erfüllt werden können: Koordination: Die verschiedenen Sozialversicherungssysteme müssen besser koordiniert werden. Rechtssicherheit: Die Finanzierung der Pflege muss nach einfachen, klaren und gerechten Kriterien erfolgen. Die Neuordnung der Pflegefinanzierung soll zur Klärung der im heutigen KVG begründeten Definitionsprobleme beitragen. Die Grundlagen der Finanzierung sind auf Gesetzes- und nicht auf Verordnungsebene zu regeln. Beschränkung auf krankheitsbedingte Pflege: Da in der Praxis die Trennung von krankheits- und altersbedingter Pflege nicht möglich ist, müssen die Leistungen der Krankenversicherung auf einen Beitrag an die Kosten der Grundpflege beschränkt werden. Betreuungskosten müssen ausgeklammert werden. Das ist auch im Sinne des Gesetzgebers, der im Rahmen des KVG keine Pflegeversicherung einführen wollte. Subjektfinanzierung: Die geltende Objektfinanzierung ist durch eine Subjektfinanzierung abzulösen. Das heisst die pflegebedürftigen Personen sollen gemäss ihrer Pflegebedürftigkeit Anspruch auf Leistungen der obligatorischen Krankenversicherung (und anderer Sozialversicherungen) haben, statt dass Subventionen und Betriebszuschüsse an einzelne Institutionen ausgerichtet werden. Finalitätsprinzip: Leistungen der obligatorischen Krankenversicherung (und anderer Sozialversicherungen) orientieren sich an der Pflegebedürftigkeit der Person und sind in Anlehnung an das Finalitätsprinzip unabhängig vom Ort, wo die Leistungen erbracht werden, zu 1

2 vergüten. Das hat zur Folge, dass Leistungen der Pflegeheime und Leistungen der Spitex grundsätzlich nach gleichen Regeln finanziert werden. 2. Beurteilung der Modelle Ausgehend von diesen Grundsätzen nimmt santésuisse zu den beiden Modellen wie folgt Stellung: Modell A In diesem Modell ist die Absicht zu begrüssen, die alters- und pflegebedingten Kosten auseinander zu halten, sowie den Einbezug und die Anpassung der Hilflosenentschädigung. Dies ist ein richtiger Schritt in Richtung Koordination der Sozialversicherungen. Die Tatsache aber, dass die Hilflosenentschädigung nur im Rahmen der Spitex ausgerichtet werden soll, führt zu einer ungleichen Behandlung von Heim- und Spitexpatienten und wirkt so wettbewerbsverzerrend. Prinzipiell ist die Aufteilung der Pflege in Grund- und Behandlungspflege (gemäss Modell A) sinnvoller als jene in Akut- und Langzeitpflege (gemäss Modell B). Unklar ist aber die im Vernehmlassungsentwurf getroffene Unterscheidung zwischen einfachen und komplexen Pflegesituationen, die dafür entscheidend ist, ob aus der OKP neben der Behandlungs- auch die Grundpflege zu bezahlen ist. Es ist insbesondere problematisch, eine komplexe Pflegesituation vom Vorliegen von Behandlungspflege abhängig zu machen, da in den meisten Pflegesituationen sowohl Behandlungs- wie auch Grundpflege nötig sind. Diese Unklarheiten können zu einer unbeabsichtigten Kostensteigerung im Pflegeheimbereich zulasten der Prämienzahler führen. Eine weitere Schwäche des Modells A ist, dass die Finanzierung der Pflegeleistungen für Personen unterhalb des AHV-Alters offen gelassen wird. In der Vernehmlassungsunterlage heisst es einzig dazu, dass für die jüngeren pflegebedürftigen Personen weiterhin schwergewichtig die Invalidenversicherung leistungspflichtig sei. Was ist aber mit den Personen, die vorübergehend (z.b. nach einem Spitalaufenthalt) pflegebedürftig sind? Schliesslich sollte im Interesse der Rechtssicherheit die Grundlage für die neue Pflegefinanzierung auf Gesetzes- und nicht auf Verordnungsebene geschaffen werden, wie das im Modelle A vorgesehen ist. 2

3 Modell B Der grosse Vorteil von Modell B ist, dass die Grundlage für das neue Finanzierungssystem auf der Gesetzesebene geschaffen und dabei ganz klar die Beitragslösung verankert wird. Die im Modell B neu eingeführten Begriffe Akut-, Langzeit- und Überbrückungspflege sind jedoch ungeeignet, um KVG-pflichtige von nicht KVG-pflichtigen Leistungen abzugrenzen. Ebenso wenig schafft der Begriff voll zu Lasten des KVGs Klarheit darüber, welche Kosten effektiv von der OKP zu übernehmen sind (nur die krankheitsbedingten Kosten gemäss Artikel KLV 7 oder sämtliche Pflegekosten?). Wie Modell A führt auch Modell B zu einer unterschiedlichen und damit wettbewerbsverzerrenden Abgeltung für Leistungen der Spitex und der Pflegeheime. Schliesslich enthält Modell B einen Kosten treibenden Anreiz. Er besteht darin, dass Chronischkranke mehr als nötig ins Spital eingewiesen werden könnten, damit die Krankenversicherung statt des reduzierten Beitrags für die Langzeitpflege jeweils während 90 Tagen wiederum die vollen Kosten für die Akutpflege übernehmen muss. Fazit: Kombination der Modelle A und B Beide vom Bundesrat vorgeschlagenen Modelle enthalten neben positiven Elementen verschiedene Unklarheiten und offene Fragen, die dazu führen könnten, dass die gesteckten Ziele verfehlt werden. santésuisse schlägt deshalb vor, die positiven Elemente der beiden Modelle zu kombinieren. Dabei ist, ausgehend vom Modell B, gesetzlich zu verankern, dass die Krankenversicherung einen Beitrag an die Pflegekosten bezahlt. Für die Kostenübernahme massgebend soll aber nicht die Aufteilung der Pflegeleistungen in Akut und Langzeitpflege sein, sondern jene in Grund- und Behandlungspflege, wie sie dem Modell A zugrunde liegt. Die Lösung geht davon aus, dass über die Krankenversicherung lediglich Leistungen für krankheitsbedingte Pflege zu finanzieren sind. Weil in der Praxis die Pflege als Ganzes wahrgenommen wird und eine Trennung von alters- und krankheitsbedingter Pflege nicht praktikabel ist, übernimmt das KVG einen Beitrag an die Leistungen der Grundpflege. Die Behandlungspflege geht voll zu Lasten des KVG. Betreuungsleistungen sind generell nicht durch die OKP zu vergüten. Auch die Unterkunft und Verpflegung (sog. Hotellerieleistungen bei einem Aufenthalt im Pflegeheim) gehören nicht zu den Pflichtleistungen. Ebenso werden keine allgemeinen Betriebs- und Infrastrukturkosten vergütet. Die Begriffe Grundpflege und Behandlungspflege müssen auf Verordnungsebene so präzisiert werden, dass sie der gängigen Lehre und Praxis entsprechen. Diese Trennung hat zum Vorteil, dass auf Verordnungsebene notwendige Anpassungen auf Grund neuer Erkenntnisse rasch vollzogen werden können. 3

4 Stellungnahme zu den vom Bundesrat vorgeschlagenen Gesetzesartikeln Aus Modell A Art. 43bis Abs. 1 erster Satz, 1bis (neu), 2 erster Satz, 3 und 4 Entwurf BG AHV 1 Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung haben Bezüger von Altersrenten oder Ergänzungsleistungen mit Wohnsitz und gewöhnlichem Aufenthalt (Art. 13 ATSG) in der Schweiz, die in schwerem, mittlerem oder leichtem Grad hilflos (Art. 9 ATSG) sind. 1bis Der Anspruch entfällt bei einem Aufenthalt in einem Pflegeheim, sofern die Krankenversicherung für die Kosten der Pflege aufkommt. 2 Der Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung entsteht am ersten Tag des Monats, in dem sämtliche Voraussetzungen erfüllt sind und die Hilflosigkeit ununterbrochen während mindestens neun Monaten bestanden hat. 3 Die monatliche Entschädigung beträgt bei schwerer Hilflosigkeit 80 Prozent, bei Absatz 1bis: Der Eckpfeiler Finalitätsprinzip wird durch diese Bestimmung verletzt. Leistungen sollen unabhängig vom Ort der Leistungserbringung ausgerichtet werden. Allein massgebend soll die Pflegebedürftigkeit sein. Die Koordination mit der Krankenversicherung rechtfertigt diese Ungleichbehandlung der Pflegebedürftigen nicht. Die Koordination soll über den Beitrag an die Pflegekosten durch beide Sozialversicherungszweige erfolgen (Einstufungsinstrument und Beitragshöhe). Absatz 1bis streichen 4

5 Aus Modell A Art. 43bis Abs. 1 erster Satz, 1bis (neu), 2 erster Satz, 3 und 4 Entwurf BG AHV mittelschwerer Hilflosigkeit 50 Prozent und bei leichter Hilflosigkeit 20 Prozent des Mindestbetrages der Altersrente nach Artikel 34 Absatz 5. 4 Hat eine hilflose Person bis zum Ende des Monats, in welchem sie das Rentenalter erreicht hat, eine Hilflosenentschädigung der Invalidenversicherung bezogen, so wird ihr die Entschädigung mindestens im bisherigen Betrag weitergewährt. Absatz 1 bis bleibt vorbehalten. l Abs. 4 ist wie folgt anzupassen: 4 Hat eine hilflose Person bis zum Ende des Monats, in welchem sie das Rentenalter erreicht hat, eine Hilflosenentschädigung der Invalidenversicherung bezogen, so wird ihr die Entschädigung mindestens im bisherigen Betrag weitergewährt. Absatz 1 bis bleibt vorbehalten. Aus Modell A + B Art. 3a Abs. 3 Entwurf BG über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenenund Invalidenversicherung Aufgehoben Keine Bemerkungen. 5

6 Aus Modell A + B Art. 19 Abs. 2 Entwurf KVG 2 Sie betreiben gemeinsam mit den Kantonen eine Institution, welche Massnahmen zur Förderung der Gesundheit und zur Verhütung von Krankheiten anregt, koordiniert und evaluiert. Die Institution misst der Gesundheitsförderung und Krankheitsverhütung im Alter besondere Bedeutung zu. Kommt die Gründung der Institution nicht zustande, so nimmt der Bund sie vor. Die bestehende Stiftung für Gesundheitsförderung soll ihre Schwerpunkte selbständig setzen. Es ist nicht die Aufgabe des Gesetzgebers, die konkrete inhaltliche Schwerpunktsetzung der Stiftung via KVG-Revision festzuhalten. Absatz 2 wie folgt ändern: 2 Sie betreiben gemeinsam mit den Kantonen eine Institution, welche Massnahmen zur Förderung der Gesundheit und zur Verhütung von Krankheiten anregt, koordiniert und evaluiert. Die Institution misst der Gesundheitsförderung und Krankheitsverhütung im Alter besondere Bedeutung zu. Kommt die Gründung der Institution nicht zustande, so nimmt der Bund sie vor. Aus Modell B Art. 25 Abs. 2 Bst. a bis (neu) Entwurf KVG 2 Diese Leistungen umfassen: a bis in Abweichung von Buchstabe a einen Beitrag an die Massnahmen der Langzeitpflege, die im Pflegeheim, ambulant oder bei Hausbesuchen durchgeführt werden; Um im Bereich der Pflege keine falschen Anreize zu schaffen, lehnt santésuisse unterschiedliche Abgeltungssysteme für Akutund Langzeitpflege ab. Mit Akut- und Langzeitpflege wird v.a. die Organisationsform (Spitex vs. Pflegeheim) beschrieben. Die Pflegeleistungen soll jedoch unabhängig vom Ort der Leistungserbringung vergütet werden. Der Begriff der Langzeitpflege ist zudem nicht abschliessend definierbar und würde somit neue Unklarheiten generieren. Einen Beitrag an die Grundpflege zu bezahlen trägt dem Ziel des BR Rechnung, dass die Krankenversicherer lediglich die Leistungen für krankheitsbedingte Pflege zu vergüten haben. Abs. 2 ist wie folgt anzupassen: 2 Diese Leistungen umfassen: a bis in Abweichung von Buchstabe a einen Beitrag an die Massnahmen der Grundpflege, die im Pflegeheim, ambulant oder bei Hausbesuchen durchgeführt werden; 6

7 Aus Modell A + B Art. 104a Entwurf KVG Aufgehoben Falls keine gesetzliche Verankerung (Art. 25 Abs. 2 Bst. a bis ) einer Beitragslösung erfolgt, ist diese Bestimmung unbedingt beizubehalten. Art. 104a ist wie folgt zu ergänzen: Solange die Beitragslösung nicht gesetzlich verankert ist, gelten die Bestimmungen nach Abs. 1 und 2. Folgende Gesetzesanpassungen sind zur Kombination von Modell A und B zusätzlich nötig: Art. 25 Abs. 2a Bst. KVG Die Untersuchungen, Behandlungen und Pflegemassnahmen, die ambulant, bei Hausbesuchen, stationär, teilstationär oder in einem Pflegeheim durchgeführt werden von: Die Vergütung eines Beitrages an die Grundpflege bedarf einer Umschreibung der Pflegemassnahmen in Grund- und Behandlungspflege auf gesetzlicher Ebene. Die Kosten für die Betreuung werden wie bisher nicht von den Krankenversicherern vergütet. Abs. 2a ist wie folgt zu ergänzen: Die Untersuchungen, Behandlungen und Pflegemassnahmen (Grund- und Behandlungspflege), die ambulant, bei Hausbesuchen, stationär, teilstationär oder in einem Pflegeheim durchgeführt werden von: 7

8 Art. 9 ATSG Hilflosigkeit Als hilflos gilt eine Person, die wegen der Beeinträchtigung der Gesundheit für alltägliche Lebensverrichtungen dauernd der Hilfe Dritter oder der persönlichen Überwachung bedarf. Ergänzung im ATSG Art. 66a ATSG Die Einstufung der Hilfe- und Pflegebedürftigkeit mit einem einheitlichen Instrument hat zum Ziel, die multidisziplinäre, langfristige Versorgung durch alle Sozialversicherungen zu gewährleisten. Diese einheitliche Einstufung erleichtert die dringend notwendige Koordination der Sozialversicherungen (vgl. unsere Bemerkungen zu Art. 66a ATSG). Eine unabhängige Einstufung ist zwingend nötig, damit einerseits nicht eine Verschiebung der Kosten zulasten einer Sozialversicherung erfolgen kann und andererseits nicht eine Mengenausweitung durch die Leistungserbringer ermöglicht wird. Art. 9 neuer Titel Hilflosigkeit und Pflegebedürftigkeit Art. 9 Abs. 2 neu Die Einstufung der Hilflosigkeit und Pflegebedürftigkeit erfolgt aufgrund schweizerisch einheitlicher Kriterien durch eine dafür vorgesehene unabhängige Instanz. Eine Koordinationsbestimmung zwischen den der Entschädigung für Hilflosigkeit und der Entschädigung für Pflegemassnahmen aufgrund von Pflegebedürftigkeit ist zwingend nötig. Wird von den Krankenversicherer die Pflegemassnahmen vergütet, soll mindestens ein Teil der Hilflosenentschädigung der Krankenversicherung zugute kommen. Auch soll die Leistungspflicht der Ergänzungsleistungen zur Alter-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung koordiniert werden. Formulierung eines neuen Artikels zu: Koordination der Entschädigung für Hilflosigkeit und die Vergütung der Pflegemassnahmen bei Pflegebedürftigkeit durch die Krankenversicherer. 8

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