Rente, Gesundheit, Pflege, Staatsverschuldung Die finanziellen Herausforderungen durch den demografischen Wandel

Transkript

1 Dezember 2013 Rente, Gesundheit, Pflege, Staatsverschuldung Die finanziellen Herausforderungen durch den demografischen Wandel Dr. Frank Niehaus

2 Inhalt 1. Einleitung Staatsverschuldung und Demographie Gesetzliche Rentenversicherung Gesetzliche Krankenversicherung Die soziale Pflegepflichtversicherung Die Private Kranken- und Pflegeversicherung Politikimplikationen

3 1. Einleitung Die demographische Entwicklung beeinflusst die Gesellschaft aus den unterschiedlichsten Richtungen. Betroffen sind unter anderem sowohl die zukünftigen Steuereinnahmen als auch die Beitragsfinanzierung der gesetzlichen Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung. In diesen Bereichen wird die demographische Entwicklung wie im Folgenden gezeigt wird gerade durch ihre gleichgerichtete Wirkung zu erheblichen Finanzierungsproblemen führen. Dagegen sorgt die Private Krankenversicherung durch die Bildung von Altersrückstellungen für die hohen Ausgaben im Alter vor. Sie beansprucht keine Finanzmittel aus Steuergeldern und wird diese auch in Zukunft nicht in Anspruch nehmen müssen. 3

4 2. Staatsverschuldung und Demographie Die Staatsverschuldung hat nach Ergebnissen des Statistischen Bundesamtes im Jahr 2012 mit Mrd. erneut einen Rekordwert erreicht und den Schuldenstand des Vorjahres um ca. 43 Mrd. übertroffen. Das kontinuierliche Wachstum der Schulden des öffentlichen Gesamthaushalts der letzten Jahre ist in Abbildung 1 dargestellt. Die Staatsverschuldung beträgt damit aktuell ca. 78 % des Bruttoinlandsproduktes Deutschlands mit 2.666,4 Mrd.. 1 Entwicklung der Schulden des öffentlichen Gesamthaushalts in Millionen Euro Schulden in Millionen Euro Quelle: Statistisches Bundesamt Abbildung 1 Jahr Diese hohe Verschuldung ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass die deutsche Bevölkerung zwar weltweit eine der ältesten ist, die geburtenstarken Jahrgänge (1955 bis 1970) aber in der Regel noch voll im Erwerbsleben stehen. Sie befinden sich in einer Lebensphase, in der sie im Durchschnitt ihr höchstes Einkommensniveau erreichen und damit die meisten Steuern zahlen. So verfügt der Staat zurzeit noch über viele potente Steuerzahler, die auch in den Sozialversicherungssystemen zu den Nettozahlern gehören. 1 Statistisches Bundesamt (2013), Bruttoinlandsprodukt (Vierteljahresdaten), im Internet unter: eljahresdaten.html. 4

5 Saisonbereinigt sind im September 2013 mit Personen 2 so viele Erwerbstätige mit Wohnort in Deutschland wie nie zuvor registriert worden. Daran ist zu erkennen, dass sich der demographische Wandel bei den Erwerbstätigen noch nicht in sinkenden Beschäftigtenzahlen niederschlägt. Zusätzlich trugen in der jüngsten Vergangenheit noch die Reduzierung der Frühverrentung, Zuzug aus dem Ausland, Erhöhung der Frauenerwerbsbeteiligung und weitere Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt zu hohen Beschäftigtenzahlen und sinkenden Arbeitslosenzahlen bei. Diese aktuell positive Entwicklung darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Alterung der Bevölkerungen sich in Zukunft bemerkbar machen und mit einem Rückgang der Aktiven auch die Leistungsfähigkeit der Gesellschaft abnehmen wird. Gelingt es dem Staat in der Phase sehr hoher Beschäftigungszahlen schon nicht, Schulden abzubauen und einen ausgeglichenen Haushalt nur mit Mühe bei guten Konjunktur- und Arbeitsmarktbedingungen zu erreichen, dürfte es in Zukunft aufgrund des demographischen Wandels und dem damit verbundenen sinkenden Teil der aktiven Bevölkerung ungleich schwerer werden. So kommen auf den Staatshaushalt schon jetzt absehbare höhere Belastungen zu. Die Versorgungsausgaben für die Beamten, die in den Ruhestand gehen, werden sich insbesondere in den Bundesländern stark erhöhen, da demnächst viele Beamte, die in den 1970er und 1980er Jahren eingestellt wurden, in den Ruhestand treten. Hierfür wurden keine ausreichenden Rücklagen gebildet. Der Barwert der reinen Pensionszahlungen der 16 Bundesländer beläuft sich nach Angaben des Forschungszentrums Generationenverträge auf 810 Mrd.. 3 Dieser Betrag, der bis heute angespart worden sein müsste, um daraus die Pensionen finanzieren zu können, stellt eine implizite Verschuldung dar. 2 Statistisches Bundesamt (2013), Arbeitsmarkt, im Internet unter: 3 Forschungszentrum Generationenverträge (2011), FZG aktuell Informationen, Analysen, Politik, Forschung und Veröffentlichungen, Nr. 10/März 2011, S. 1. 5

6 3. Gesetzliche Rentenversicherung Die Finanzierung der gesetzlichen Rentenversicherung im Umlageverfahren ist maßgeblich von den steigenden Rentnerzahlen und der zurückgehenden Zahl an Beitragszahlern betroffen. Heute schon überweist der Bund 81,2 Mrd. an die Rentenversicherung und 2014 sind hierfür rd. 82,5 Mrd. als größter Ausgabenposten im Bundeshaushalt vorgesehen. 4 Dieser Betrag setzt sich zusammen aus dem Bundeszuschuss an die allgemeine Rentenversicherung einschließlich des zusätzlichen Bundeszuschusses, aus Zahlungen für Kindererziehungszeiten, Erstattungen für Aufwendungen, einer Defizitdeckung der knappschaftlichen Rentenversicherung und aus Zuschüssen für in Werkstätten und Integrationsprojekten beschäftigte, behinderte Menschen. Der Bundeszuschuss für die allgemeine Rentenversicherung macht mit rd. 60,9 Mrd den größten Posten aus und wird gewährt, da die alleinige Finanzierung über Beiträge als nicht zumutbar eingeschätzt wird. Diese Zuschüsse werden sich - wie bereits in der Vergangenheit (siehe Tabelle) - in Zukunft aufgrund der demographischen Veränderungen weiter erhöhen. Quelle: Bundesfinanzministerium (2013) 4 Vgl. Bundesfinanzministerium (2013), Finanzplan des Bundes 2013 bis 2017, im Internet unter: /Bundeshaushalt_2013/ finanzplan pdf? blob=publicationfile&v=2. 6

7 Die heute bestehenden Leistungsansprüche an die Rentenversicherung sind mit dem aktuell erhobenen Beitragssatz und dem heute bestehenden Steuerniveau in Zukunft nicht mehr zu finanzieren. Dieser Tatbestand stellt eine implizite Verschuldung dar. Nach Berechnungen der Stiftung Marktwirtschaft und des Forschungszentrums Generationenverträge für das Jahr 2013 beläuft sich die Nachhaltigkeitslücke auf 94,6 % des Bruttoinlandsproduktes (BIP). 5 Diese Schuldenquote übersteigt damit die ausgewiesene, explizite Staatsverschuldung im Verhältnis zum heutigen BIP von den oben beschriebenen 78 %. 5 Vgl. Raffelhüschen, B.; Moog, S. (2013), Ehrbarer Staat? Die Generationenbilanz, Update 2013: Nachhaltigkeitsbilanz der Wahlprogramme, Stiftung Marktwirtschaft Nr. 111, S.10, im Internet: amme_2013_08.pdf. 7

8 4. Gesetzliche Krankenversicherung Auch die umlagefinanzierte gesetzliche Krankenversicherung ist von der demographischen Entwicklung betroffen. Es steigen zum einen die Gesundheitsausgaben mit dem Lebensalter, so dass durch eine zunehmende Zahl älterer Versicherter auch höhere Gesundheitsausgaben zu erwarten sind, und zum anderen werden auch hier die im Berufsleben stehenden Mitglieder mit relativ hohen Beitragszahlungen weniger. Die Wirkung der Demografie lässt sich bereits für die Vergangenheit nachweisen. Die Abbildung zeigt die Entwicklung von 2001 bis Dargestellt ist beispielhaft die Altersverteilung der weiblichen GKV-Versicherten in den beiden Jahren. Die Betrachtung der männlichen Versicherten ergäbe ein vergleichbares Bild. Die Versichertenzahl ist mit den blauen Linien auf der linken vertikalen Achse ablesbar. Die Alterung zeigt sich in einer Rechtsverschiebung der Verteilung. Erkennbar ist dies unter anderem an der Wanderung des Berges der 1960er Jahrgänge Entwicklung der GKV-Versichertenzahlen und der Ausgaben Anzahl Frauen 2001 Anzahl Frauen 2011 Ausgaben 2001 Frauen Ausgaben 2011 Frauen Personenzahl Ausgaben pro Jahr Quelle: Daten des BVA zum RSA; eigene Berechnungen Alter 0 Abbildung 2 8

9 Zusätzlich sind in dieser Abbildung noch die durchschnittlichen Leistungsausgaben der weiblichen GKV-Versicherten nach Lebensalter dargestellt. Die Höhe der Ausgaben pro Jahr in ist auf der rechten vertikalen Achse ablesbar. Zu erkennen sind der typische Verlauf mit hohen Ausgaben im Jahr der Geburt, die relativ niedrigen Ausgaben im Kindes-, Jugend- und jungen Erwachsenenalter und die steigenden Ausgaben ab dem mittleren Lebensalter um die 45. Ein Vergleich der Profile von 2001 und 2011 zeigt, dass sich die Ausgaben bei gleichem Lebensalter deutlich erhöht haben. Diese Erhöhung fällt insbesondere seit 2006 bei den über 70- Jährigen besonders hoch aus. Im Durchschnitt fallen in der GKV für diese Gruppe jedes Jahr über 150 mehr Leistungsausgaben an, die aus der Umlage zu finanzieren sind. Aus dieser Abbildung wird deutlich, dass sich das alternde Versichertenkollektiv nicht nur auf einem Anstieg eines Ausgabenberges befindet, sondern dass sich dieser Berg im Zeitablauf noch zusätzlich erhöht. Die Ausgaben sind damit bisher aus zwei Gründen gestiegen: durch die Alterung und durch die höheren Ausgaben bei gleichem Alter unter anderem aufgrund eines kostentreibenden medizinischtechnischen Fortschritts. Auf der Finanzierungsseite führt die Alterung zu einer steigenden Zahl von Rentnern mit geringen Beitragszahlungen und zu sinkenden Zahlen von aktiven Mitgliedern mit hohen Beitragszahlungen, die andere Versicherte (insbesondere Ältere) mit ihren Beiträgen mitfinanzieren. Die gesetzliche Krankenversicherung erhält bereits Steuergelder. So betrug der Steuerzuschuss des Bundes an die GKV ,3 Mrd., wovon 2 Mrd. außerplanmäßig eingestellt werden. Bereits 2010 wurde der ohnehin schon zum Vorjahr erhöhte Steuerzuschuss ebenfalls außerplanmäßig um 3,9 Mrd. auf 15,7 Mrd. angehoben betrug der Bundeszuschuss 14 Mrd. und dieser Betrag sollte nach ursprünglicher politischer Planung auch 2013 beibehalten werden. Im Jahr 2013 wurde er jedoch zur Konsolidierung des Bundeshaushalts auf 11,5 Mrd. abgesenkt. 6 Dieser Schritt war möglich, da aufgrund der guten Konjunktur und des mit 15,5 % hoch festgesetzten Beitragssatzes genügend Beitragsmittel in die GKV flossen. In Zukunft droht wie gezeigt die Krankenversicherung durch die Alterung der Gesellschaft zunehmende Finanzierungsprobleme zu bekommen, so dass die 6 Vgl. BMG: Finanzierungsgrundlagen der Gesetzlichen Krankenversicherung, im Internet unter: 9

10 GKV aller Voraussicht nach nichts zur Konsolidierung des Bundeshaushalts beitragen kann, sondern im Gegenteil, ihn eher weiter belasten wird. Die beiden Trends, steigende Ausgaben und eine sinkende Zahl leistungsfähiger Nettobeitragszahler, werden sich auch in der Zukunft fortsetzen, so dass die GKV große Finanzierungsprobleme bekommen wird. Die heute bestehenden Leistungsansprüche an die gesetzliche Krankenversicherung sind, wie in der gesetzlichen Rentenversicherung, nicht mit dem aktuell erhobenen Beitragssatz und dem heute bestehenden Steuerniveau in Zukunft zu finanzieren. So muss auch hier von einer impliziten Verschuldung gesprochen werden, deren Höhe nach Berechnungen der Stiftung Marktwirtschaft und des Forschungszentrums Generationenverträge für das Jahr 2013 bei 82,2 % des Bruttoinlandsproduktes (BIP) liegt. 7 Es kommen damit aus der gesetzlichen Krankenversicherung zu den oben beschriebenen Schulden noch weitere implizite Schulden in etwa erneut der Höhe der Staatsverschuldung Deutschlands hinzu. 7 Vgl. Raffelhüschen, B.; Moog, S. (2013), Ehrbarer Staat? Die Generationenbilanz, Update 2013: Nachhaltigkeitsbilanz der Wahlprogramme, Stiftung Marktwirtschaft Nr. 111 S.11,im Internet: amme_2013_08.pdf. 10

11 6. Die soziale Pflegepflichtversicherung Die umlagefinanzierte soziale Pflegepflichtversicherung ist in besonderem Maße anfällig für demographische Veränderungen, da Pflegebedürftigkeit in der Regel erst im hohen Alter aufritt und so die Bevölkerungsgruppe trifft, die bis 2050 die größten Zuwächse aufweisen wird. Nach der Vorausberechnung des Statistischen Bundesamtes wird die Anzahl der 80-Jährigen und Älteren von derzeit gut 4 Millionen auf über 10 Millionen im Jahr 2050 ansteigen und danach wieder leicht zurückgehen. 8 Der Rückgang wird sich einstellen, da schließlich die schwächer besetzten Jahrgänge in dieses Alter hineinwachsen. Der Anteil der sehr Alten wird aber bei unveränderter Geburtenrate und weiterer Zunahme der Lebenserwartung über 2050 hinaus weiter auf diesem hohen Niveau bleiben (Abbildung 2). Anteil der 80-Jährigen und Älteren an der Gesamtbevölkerung Abbildung 3 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Quelle: Statistisches Bundesamt Jahr So ist in der gesetzlichen Pflegeversicherung wie in der Krankenversicherung mit weniger Nettozahlern zu rechnen, bei deutlich steigenden Ausgaben. Bei den heutigen Leistungszusagen und aktuellem Beitragssatz ergibt sich damit in der gesetzlichen Pflegeversicherung eine implizite Verschuldung von 42,9 % des BIP. 9 8 Vgl. Statistisches Bundesamt (2009), 12. koordinierte Vorausberechnung, Variante 1 W1, Wiesbaden. 9 Vgl. Raffelhüschen, B.; Moog, S. (2013), Ehrbarer Staat? Die Generationenbilanz, Update 2013: Nachhaltigkeitsbilanz der Wahlprogramme, Stiftung Marktwirtschaft Nr. 111, S.12, im Internet: amme_2013_08.pdf. 11

12 7. Die Private Kranken- und Pflegeversicherung In der Privaten Kranken- und Pflegeversicherung finanziert jede Generation (jede Kohorte) ihre eigenen Gesundheits- und Pflegeausgaben. Für die absehbaren hohen Ausgaben im Alter werden Alterungsrückstellungen aufgebaut. Das so angesammelte Kapitalvolumen betrug 2012 bereits 181,62 Mrd.. 10 Durch dieses Finanzierungsverfahren werden die Ausgaben generationengerecht finanziert und Vorsorge für zukünftig steigende Belastungen getroffen. Auch die 2013 eingeführte Bahr-Pflege folgt dem Finanzierungsprinzip der Rückstellungsbildung für zukünftig absehbare Ausgaben. Die Pflegeversicherung ist für eine solche Kapitaldeckung in besonderem Maße geeignet, da das Pflegerisiko erst im hohen Alter entscheidend ansteigt. Dies ermöglicht eine lange Ansparphase bis zur Inanspruchnahme der Versicherung. Mit relativ geringen Beiträgen kann bei rechtzeitigem Versicherungsabschluss ein hohes Absicherungsniveau erreicht werden. 10 Vgl. PKV-Verband (2013), Zahlenbericht der Privaten Krankenversicherung 2012/2013, S

13 8. Politikimplikationen Die demografische Entwicklung wird sowohl die Basis zukünftiger Steuereinnahmen als auch die Basis der Beitragsfinanzierung der gesetzlichen Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung zunehmend erodieren: Dieselben demografischen Faktoren, die heute zu einer ausgezeichneten Finanzsituation der Sozialversicherung führen, werden dieser in den kommenden 15 Jahren zur Belastung werden: Insbesondere die Generation der Babyboomer, die heute den Höhepunkt ihrer beruflichen Entwicklung auch mit Blick aufs Einkommen erreicht hat und erheblich dazu beiträgt, dass noch nie so viele Menschen in Deutschland einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung nachgegangen sind, werden bis 2030 sukzessive ins Rentenalter übergehen, Das für die Finanzierung der umlagefinanzierten Sozialversicherung entscheidende Erwerbstätigenpotential wird sich entsprechend reduzieren und zugleich wird sich der Quersubventionsbedarf von jung zu alt erhöhen, da die einkommensabhängigen Beiträge der Sozialversicherung im Rentenalter nicht kostendeckend sind. Es drohen massive Steuer- und/oder Beitragserhöhungen oder entsprechende Leistungskürzungen. Es gibt viele Hebel, um auf diese demografiebedingten Finanzierungsprobleme korrigierend einzuwirken: - durch eine Ausbildungspolitik, die in hochqualifizierte Arbeitsplätze mit entsprechender Wertschöpfung investiert bzw. eine Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik, die die Voraussetzung für entsprechende Bildungsinvestitionen schafft; - die Verlängerung der Lebensarbeitszeit durch die Integration der Älteren in den Arbeitsmarkt; - attraktive wirtschaftspolitische Standortbedingungen, um so Unternehmen in Deutschland zu halten bzw. ihre Ansiedlungsbereitschaft zu erhöhen; - Steigerung des Erwerbstätigenpotentials durch qualifizierte Einwanderung; - Für die Gesundheitsversorgung im Speziellen bedarf es zusätzlich flexibler Versorgungsmodelle, technischer Innovationen und neuer Kooperationsformen, um den demografischen Wandel zu gestalten. - Neben diesen Ansätzen ist auch das stärkere Einfordern von Eigenverantwortung der Versicherten, etwa durch Selbstbeteiligungen, ein wichtiger Aspekt, um auf die begrenzten Ressourcen zu reagieren. 13

14 All diese Maßnahmen werden allerdings nicht reichen, wenn nicht zugleich mehr Demografievorsorge in der sozialen Sicherung betrieben und die aktuell programmierte Überforderung zukünftiger Generationen durch Sozialabgaben zurückgenommen wird. Das geht nur, indem das Gleichgewicht zwischen Umlage und Kapitaldeckung neu austariert wird, etwa indem zusätzliche Leistungsansprüche nicht im Rahmen der Gesetzlichen Pflegepflichtversicherung, sondern der Privaten Pflegeversicherung abgesichert werden. Auch der Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD erkennt ja prinzipiell in der sozialen Pflegeversicherung die demografische Herausforderung an, wenn er die Implementierung eines Pflegevorsorgefonds bei der Bundesbank vorsieht. 11 Der geplante Umfang ist mit Mitteln aus 0,1 Beitragssatzpunkten aber für die Herausforderung in diesem Sozialversicherungszweig viel zu niedrig und reduziert die implizite Verschuldung nur leicht. Während die Private Pflegepflichtversicherung für ihre 9 Mio. Versicherten jedes Jahr ca. 1,5 Mrd. Euro zur Finanzierung der zukünftigen Pflegeausgaben zurückstellt, würden auf Basis des Koalitionsvertrages für 70 Mio. SPV-Versicherte gerade einmal 1,2 Mrd. jährlich gespart. Diese Rückstellungen stehen in keinem funktionalen Zusammenhang zum eigentlich notwendigen Sicherungsziel. Hinzu kommt, dass ein solcher Kapitalstock nicht verwendungssicher ist. Ohne konkrete Definition der aus dem Fond zu finanzierenden Leistungen, versicherungsmathematischer Kalkulation und individuellen Eigentumsrechten von Versicherten an den Mitteln kann nicht garantiert werden, dass die angesparten Gelder in geeigneter Weise für den vorgesehenen Zweck verwendet werden. Die Politik kann nach entsprechender Gesetzesänderung auf einem solchen Fond zugreifen und ihn für andere scheinbar dringendere Probleme verwenden. Fazit für die nächste Reform der Sozialversicherung: Jede über den heutigen Leistungsumfang hinausgehende Leistungsausweitung hat einen weiteren Beitragssatzanstieg zur Folge. Die jeweils jungen Generationen werden dann immer mehr für die jeweils alte Generation aufwenden müssen. Um diese enorme Verschiebung der Finanzierungslasten in die Zukunft zu vermeiden, darf das Umlagesystem nicht überfrachtet werden. Mehr Menschen und Leistungen in der kapitalgedeckten privaten Kranken- und Pflegeversicherung abzusichern, ist die einzige generationengerechte Antwort auf den demografischen Wandel. 11 o.v. (2013), Deutschlands Zukunft gestalten, Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 18. Legislaturperiode, S