Berechnungen zu den Finanzwirkungen einer großen Pflegereform gemäß den Vorschlägen des Sozialverbandes VdK Deutschland

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1 Berechnungen zu den Finanzwirkungen einer großen Pflegereform gemäß den Vorschlägen des Sozialverbandes VdK Deutschland Gutachten im Auftrag des Sozialverbandes VdK Deutschland Prof. Dr. Heinz Rothgang Thomas Kalwitzki Rebecca Mundhenk Kontaktadresse: Prof. Dr. Heinz Rothgang Zentrum für Sozialpolitik Universität Bremen Mary-Somerville-Str. 3 D Bremen rothgang@zes.uni-bremen.de

2 Berechnungen zu den Finanzwirkungen des VDK-Pflegereformvorschlags Kurfassung Ausgangslage 1. In ihrer Koalitionsvereinbarung sieht die große Koalition eine Pflegereform in zwei Schritten vor. Bereits 2015 soll der Beitragssatz um 0,3 Beitragssatzpunkte angehoben werden. Die Mehreinnahmen sollen a) für selektive Leistungsverbesserungen, insbesondere im Bereich von Betreuungsleistungen b) für eine Anpassung der Pflegeversicherungsleistungen an die Preisentwicklung in diesem Bereich (Leistungsdynamisierung) und c) den Aufbau eines Pflegevorsorgefonds verwendet werden. In einem zweiten Schritt ist dann die Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs vorgesehen, der im Beirat zur Überprüfung des Pflegebedürftigkeitsbegriffs ( ) und dem Expertenbeirat zur konkreten Umsetzung des Pflegebedürftigkeitsbegriffs ( ) erarbeitet wurde. Insgesamt steht damit gemäß Koalitionsvertrag ein Finanzvolumen von rd. 6 Mrd. Euro jährlich zur Reform der Pflegeversicherung zur Verfügung. 2. Diese zweistufige Strategie bietet den Vorteil, bereits 2015 Leistungsverbesserungen gewähren zu können. Allerdings werden damit womöglich neue Leistungstatbestände geschaffen, die neue Bestandsschutzregeln auslösen und damit den Spielraum für die Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs einschränken. Weiterhin werden damit Mittel gebunden, die dann für den zweiten, großen Reformschritt nicht zur Verfügung stehen. Der Sozialverband VdK plädiert daher dafür, die Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs mit den diskutierten Leistungsverbesserungen in einem einzigen großen Reformschritt 2016 vorzunehmen. Die Reformvorschläge des Sozialverbands VdK 3. Der Reformvorschlag des VdK enthält folgende Elemente: a) Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs mit seinen fünf Bedarfsgraden zum Neuanträge auf Pflegebedürftigkeit werden danach nach dem neuen Begutachtungsassessment (NBA) eingestuft. Für die bereits zu diesem Zeitpunkt Leistungsberechtigten erfolgt eine Umstellung auf die neuen Pflegegrade gemäß der Überleitungsvorschrift des Beirats zur Konkreten Ausgestaltung des Pflegebedürftigkeitsbegriffs. Demnach wird die alte Pflegestufe I in den neuen Pflegegrade 2 übergeleitet, die alten Pflegestufe II in den neuen Pflege- 2

3 Rothgang, Kalwitzki, Mundhenk grad 3 und die Pflegestufe III in den Pflegegrad 4. Härtefälle werden in den Pflegegrad 5 übergeleitet. Für Personen mit eingeschränkter Alltagskompetenz gemäß 45a SGB XI erfolgt darauf aufbauend eine Höherstufung um einen Pflegegrad ( doppelter Stufensprung ). b) Die Leistungshöhen der neuen Pflegegrade entsprechen denen der zugeordneten alten Pflegestufen. Damit ist u. a. sichergestellt, dass zum Übergangszeitpunkt niemand schlechter gestellt wird. Die Übergangsregelungen der 123f. SGB XI, die nur bis zur Einführung eines neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs gelten sollen, werden außer Kraft gesetzt. c) Die besonderen Betreuungsleistungen gemäß 45b SGB XI bleiben wie auch vom Expertenbeirat empfohlen in gleicher Höhe erhalten. Die Leistungsberechtigung wird auf alle Pflegebedürftigen der Pflegegrade 1-5 ausgedehnt. Dies ist schon deshalb notwendig, weil eine eingeschränkte Alltagskompetenz im Sinne des 45a SGB XI im Rahmen der Begutachtung nach dem NBA nicht mehr erhoben wird. d) Auch die Regelung zu besonderen Betreuungskräften in Pflegeheimen gemäß 87b SGB XI wird auf alle Pflegebedürftigen ausgedehnt. Die Betreuungsquote wird zudem wie von den Regierungsparteien vorgeschlagen von 1:24 auf 1:20 verbessert. e) Die Leistungen zur Kurzzeit- und Verhinderungspflege werden flexibilisiert. Insgesamt können Leistungen der Kurzzeit- und/oder Verhinderungspflege bis zu 8 Wochen und einem Umfang von Euro im Jahr in Anspruch genommen werden. f) Die Infrastrukturmittel gemäß 45c SGB XI werden um 25 Millionen Euro erhöht. g) Die auch im Koalitionsvertrag vorgesehene Leistungsdynamisierung gemäß 30 GB XI erfolgt wie aus Koalitionskreisen vorgeschlagen als 3 %-ige Erhöhung aller nominalen Leistungshöhen. Untersuchungsauftrag 4. Ziel dieses Gutachtens ist es zu berechnen, zu welchen Mehrausgaben eine Pflegereform aus einem Guss gemäß dem skizzierten Reformvorschlag des Sozialverbands VdK führt. Vergleichsmaßstab sind dabei die Ausgaben, die sich gemäß der Rechtslage vor Inkrafttreten des PNG ergeben würden. Grund hierfür ist, dass die PNG- Regelungen durch die Einführung des NBA zum Teil wieder aufgehoben werden. Allerdings ist zu bedenken, dass das PNG bereits zu Mehrausgaben von gut einer Mrd. Euro geführt hat und zur Finanzierung dieser Mehrausgaben eine Bei- 3

4 Berechnungen zu den Finanzwirkungen des VDK-Pflegereformvorschlags tragssatzanhebung von 0,1 Beitragssatzpunkten vorgenommen wurde. Diese bereits erfolgte Ausgaben- und Einnahmesteigerung ist daher zu berücksichtigen. 5. Um keinen Leistungsbezieher schlechter zu stellen, hat der Expertenbeirat zur konkreten Ausgestaltung des Pflegebedürftigkeitsbegriffs eine Überleitungsregelung vorgeschlagen, die Eingang in den VdK-Vorschlag gefunden hat (vgl. Ziffer 3.b). Um die Mehrausgaben unmittelbar nach der Reform zu berechnen wird daher eine Variante Überleitung berechnet. Sie geht davon aus, dass alle bereits leistungsbeziehenden Personen gemäß der Überleitungsregeln auf das neuen System umgestellt werden, gleichzeitig aber alle neu Leistungsberechtigten einen Antrag auf Pflegeversicherungsleistungen gestellt haben. Die so errechneten Mehrausgaben fallen aber nur kurzfristig an, weil Altfälle aus dem Leistungsbezug ausscheiden und zunehmend durch Neufälle ersetzt werden. Die zweite Variante Übergang simuliert daher eine Situation, bei der auch alle Altfälle dem neuem Leistungsrecht unterliegen. Diese Variante weist dann die langfristigen Mehrausgaben nach Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs (allerdings für das Referenzjahr) aus. Daten und Methoden 6. Datengrundlage der Modellrechnungen sind: a) Die Zahl der Leistungsempfänger differenziert nach Leistungsart und Pflegestufe, die gesetzlichen Leistungshöhen und die Leistungsausgaben der Sozialen Pflegeversicherung nach Leistungsarten jeweils für 2012 wie sie vom Bundesgesundheitsministerium veröffentlicht wurden. b) Die Fallzahlsteigerung im Zeitraum 2012 bis 2016 gemäß eines Gutachtens für die Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen (Rothgang et al. 2011). c) Die Übergangswahrscheinlichkeiten von alten Pflegestufen auf neue Pflegegrade für die Leistungsarten Pflegegeld, Pflegesachleistung, Kombinationsleistung und vollstationäre Pflege wie sie in der 2. Hauptphase des Modellvorhabens zur Begleitung des Beirats 2008 erhoben wurden (Windeler et al. 2008). d) Die Übergangswahrscheinlichkeiten für Leistungsempfänger gemäß 43a aus der Ergänzungsstudie für den Beirat (Rothgang et al. 2008). e) Schätzung des Expertenbeirats etwa zur Anzahl der Leistungsempfänger aus der Gruppe derjenigen, die noch nie einen Antrag auf Pflegeversicherungsleistungen gestellt haben. 7. Die Modellrechnung erfolgte in mehreren Schritten: a) Zunächst wurden die Leistungsausgaben für 2012 mithilfe des Berechnungsmodells simuliert und das Modell anhand der tatsächlichen Ausgaben kalibriert. 4

5 Rothgang, Kalwitzki, Mundhenk Aus diesem Abgleich ergaben sich auch Inanspruchnahmequoten für einzelne Leistungsarten, die auch später verwendet wurden. b) Im zweiten Schritt wurden die Fallzahlen von 2012 auf 2016 fortgeschrieben und die Ausgaben für 2016 zum Rechtsstand 2012 ermittelt. Diese Werte bilden die Referenz zur Ermittlung der Mehrausgaben des Reformmodells. c) Anhand der Übergangswahrscheinlichkeiten wurden dann die Fallzahlen für 2016 auf die neuen Pflegegrade umgerechnet. Mittels der gewählten Leistungssätze für die einzelnen Leistungsarten konnten so die Ausgaben für 2016 gemäß dem vorgeschlagenen Reformmodell errechnet werden. d) Der Vergleich der Ausgaben für das Reformmodell und den Rechtsstand 2012 jeweils für das Jahr 2016 ergibt die Mehrausgaben für die einzelnen Leistungsarten und für die Gesamtausgaben jeweils für die Variante Übergang und die Variante Überleitung. Ergebnisse 8. Schon für den Rechtsstand 2012 ergeben sich für das Jahre 2016 Leistungsausgaben in Höhe von 23,649 Mrd. Euro. Bei Umsetzung des Reformvorschlags resultieren für 2016 Leistungsausgaben in Höhe von 29,948 Mrd. Euro (Variante Übergang) bzw. 32,350 Mrd. Euro (Variante Überleitung). Die errechneten Mehrausgaben können Tabelle 1 (Variante Übergang) bzw. Tabelle 2 (Variante Überleitung) entnommen werden. Sie belaufen sich auf 7,2 Mrd. Euro (Übergang) bzw. 9,7 Mrd. Euro (Überleitung). Tabelle 1: Mehrausgaben aufgrund der Reform im Vergleich zu den Kosten für 2016 nach dem Rechtsstand 2012 in Euro Variante Übergang Eckpunkte Mehrkosten Pflegegeld, Pflegesach- und Kombileistungen, Tages-, Nacht-, Kurzzeitpflege Vollstationäre Pflege Rentenversicherungsbeiträge für Pflegepersonen Flexibilisierung der Verhinderungspflege Besondere Betreuungsleistungen gemäß 45b SGB XI Erhöhung der Infrastrukturmittel gemäß 45c SGB XI Betreuungskräfte gemäß 87b SGB XI Pflegebedürftige in Einrichtungen der Behindertenhilfe ( 43a SGB XI) Mehrausgaben für Menschen ohne (bisherige) Antragstellung Summe der Mehrkosten Leistungsdynamisierung (3% von 29,948 Mrd. Euro) Insgesamt

6 Berechnungen zu den Finanzwirkungen des VDK-Pflegereformvorschlags Tabelle 2: Mehrausgaben aufgrund der Reform im Vergleich zu den Kosten für 2016 nach dem Rechtsstand 2012 in Euro - Variante Überleitung Eckpunkte Mehrkosten Pflegegeld, Pflegesach- und Kombileistungen, Tages-, Nacht-, Kurzzeitpflege Vollstationäre Pflege Rentenversicherungsbeiträge für Pflegepersonen Flexibilisierung der Verhinderungspflege Besondere Betreuungsleistungen gemäß 45b SGB XI Erhöhung der Infrastrukturmittel gemäß 45c SGB XI Betreuungskräfte gemäß 87b SGB XI Pflegebedürftige in Einrichtungen der Behindertenhilfe ( 43a SGB XI) Mehrausgaben für Menschen ohne (bisherige) Antragstellung Summe der Mehrkosten Leistungsdynamisierung (3% von 32,349 Mrd. Euro) Insgesamt Für die Variante Übergang entstehen die höchsten Mehrausgaben zu in etwa gleichen Teilen bei den ambulanten Kernleistungen (Pflegegeld, Pflegesachleistung und Kombileistungen) sowie den stationären Leistungen mit jeweils rund 2 Mrd. Euro. Knapp zwei Drittel der Mehrausgaben entfallen auf diese Leistungsarten. Aber auch bei kleineren Leistungsarten wie die besonderen Betreuungsleistungen, die Betreuungskräfte oder die Rentenversicherungsbeiträge entstehen jeweils Mehrausgaben von rund einer halben Mrd. Euro. Schließlich führt auch die pauschale Leistungsdynamisierung zu Mehrkosten von 900 Mio. Euro. Die gegenüber der Variante Übergang noch weiter zusätzlichen Leistungsausgaben von rd. 2,4 Mrd. Euro (ohne Berücksichtigung der Leistungsdynamisierung) in der Überleitungsvariante fallen überwiegend im ambulanten Bereich bei den Geld-, Sach- und Kombileistungen an (rd. 1,5 Mrd. Euro). Diskussion 10. Die Tabelle 1 ausgewiesenen Mehrausgaben übertreffen die im Bericht des Expertenbeirats genannten Zahlen zum Teil erheblich. Hierfür sind vor allem drei Gründe ausschlaggebend: Der Beirat ist in seinen Berechnungen von 2011 als dem letzten Jahr ausgegangen, für das in der amtlichen Statistik noch Angaben vorhanden sind. Die Ausgaben Tabelle 1 beziehen sich dagegen auf das Jahr Im 5-Jahreszeitraum von 2011 bis 2016 steigen aufgrund der demographischen Alterung der Bevölkerung nicht nur die Ausgaben, sondern auch die Mehrausgaben 6

7 Rothgang, Kalwitzki, Mundhenk aufgrund der Einführung des NBA und der hier diskutierten Leistungsverbesserungen. Der Expertenbeirat vergleicht die Situation nach Einführung des NBA mit dem Leistungsrecht nach dem PNG. Darin sind aber bereits Mehrausgaben im Vergleich zum Leistungsrecht von 2012 von gut einer Mrd. Euro bzw. eine Beitragssatzerhöhung von 0,1 Beitragssatzpunkten enthalten. Da die im PNG vorgenommenen Leistungsausweitungen im Vorgriff auf die Einführung eines neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs gewährt werden, sind diese Kosten hinzu zu addieren. Alternativ können und so wird in diesem Gutachten verfahren die Ausgaben nach der Reform gleich mit der gemäß dem Rechtsstand von 2012 verglichen werden. Zur Finanzierung ist dann auch die im PNG vorgenommene Beitragssatzanhebung zu berücksichtigen. Im Bericht des Expertenbeirats werden lediglich Ausgabenschätzungen für einzelne Leistungsarten vorgenommen: Folgende Leistungen der ambulanthäuslichen Versorgung wurden nicht in die Berechnungsbeispiele mit einbezogen: Kombinationsleistungen, Tages- und Nachtpflege, Kurzzeitpflege, Verhinderungspflege, Wohnraumanpassung, Beratung (siehe dazu auch Ziffer ). (BMG 2013: 53). Ebenso wenig wurden die Auswirkungen der Reform etwa auf die Leistungen zur Sozialen Sicherung für Pflegepersonen berücksichtigt. Effekte auf die Leistungen nach 43a SGB XI und die Ausgaben für Personen, die bislang noch nie einen Antrag gestellt haben, tauchen im Bericht an verschiedenen Stellen auf, müssen aber zu den Mehrausgaben für die Hauptleistungsarten hinzu addiert werden. Die hier vorgelegten Berechnungen berücksichtigen dagegen die Auswirkungen auf alle Leistungsarten und kommen daher zu höheren Werten. Werden diese Faktoren berücksichtigt stimmen die Ausgabenrechnungen weitgehend überein. Schlussfolgerungen 11. Der Koalitionsvertrag sieht eine Anhebung des Beitragssatzes von insgesamt 0,5 Beitragssatzpunkten vor. Das entspricht Mehreinnahmen von rd. 6 Mrd. Euro. Zudem ist die Einnahmesteigerung zu beachten, die sich aufgrund der im PNG vorgenommenen Beitragssatzanhebung von 0,1 Beitragssatzpunkten ergibt. Im Vergleich zum Rechtsstand 2012 ergeben sich somit Mehreinnahmen von rd. 7,2 Mrd. Euro. Diese sind ausreichend um die Umsetzung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs zu gewährleisten und gleichzeitig eine allerdings geringe Leistungsdynamisierung im Umfang von 3 Prozent auf alle Leistungsarten zu finanzieren. Spielraum für den Aufbau eines Pflegevorsorgefonds bleibt dabei dann aber nicht mehr. 7

8 Berechnungen zu den Finanzwirkungen des VDK-Pflegereformvorschlags 12. Wie die Überleitungsvariante zeigt, sind zudem übergangsweise noch weitere Ausgaben zu finanzieren. Bei durchschnittlichen Überlebenszeiten in der Pflege von 2,5 Jahren (Männer) bzw. 4 Jahren (Frauen), ist mit einem vergleichsweise schnellen Abschmelzen dieser Übergangskosten zu rechnen. Zu deren Finanzierung könnte auf die bestehende Rücklage zurückgegriffen werden. Denkbar ist auch, dass die Beitragssatzanhebung bereits 2015 in einem Schritt durchgeführt, der Pflegebedürftigkeitsbegriff allerdings erst 2016 eingeführt wird. Mit der so gebildeten zusätzlichen Rücklage könnten die Übergangskosten finanziert werden. Eine entsprechende Regelung wurde bereits 1994 bei Einführung der Pflegeversicherung erfolgreich genutzt. Literatur BMG [= Bundesministerium für Gesundheit] (2013): Bericht des Expertenbeirats zur konkreten Ausgestaltung des neuen Pflegebeduerftigkeitsbegriffs. legebeduerftigkeitsbegriff/130627_bericht_expertenbeirat_pflegebeduerftigkeitsb egriff.pdf (aktuell am ) Rothgang, H.; Holst, M.; Kulik, D.; Unger, R. (2008): Finanzielle Auswirkungen der Umsetzung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs und des dazugehörigen Assessments für die Sozialhilfeträger und die Pflegekassen, im Auftrag von: Bundesministerium für Gesundheit, Zentrum für Sozialpolitik, Bremen. bremen.de/lib/download.php?file=1f070e1b51.pdf&filename=zes- GA_2008_Finanzielle_Auswirkungen_des_neuen_Pflegebeduerftigkeitsbegriffs.p df. Rothgang, H.; Arnold, R.; Wendlandt, K.; Sauer, S.; Wolter, A. (2011): Berechnungen der finanziellen Wirkungen verschiedener Varianten einer Pflegebürgerversicherung, im Auftrag von: Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen, Zentrum für Sozialpolitik, Bremen. bremen.de/lib/download.php?file=ade44659e4.pdf&filename=zes- GA_2011_Gutachten_zur_Pflegebuergerversicherung.pdf Windeler, J.; Görres, S.; Thomas, S.; Kimmel, A.; Langner, I.; Reif, K.; Wagner, A. (2008): Abschlussbericht. Maßnahmen zur Schaffung eines neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs und eines neuen bundesweit einheitlichen und reliablen Begutachtungsinstruments zur Feststellung der Pflegebedürftigkeit nach dem SGB XI. Bremen. Anhang: Verwendete Leistungshöhen 13. Die in den Berechnungen verwendeten Leistungshöhen können Tabelle 3 entnommen werden. 8

9 Rothgang, Kalwitzki, Mundhenk Tabelle 3: Verwendete monatliche Leistungshöhen pro Fall Pflegegrad 1 Pflegegrad 2 Pflegegrad 3 Pflegegrade 4 Pflegegeld Pflegesachleistungen Kombileistung Tages- und Nachtpflege Verhinderungspflege Vollstationäre Pflege Kurzzeitpflege Pflege in Behinderteneinrichtungen ( 43a SGB XI) Pflegegrad Betreuungsleistungen ( 45b SGB XI) Entgeltpunkte für Soziale Sicherheit von 0 0, , ,8 1 Pflegepersonen 6 Mehrausgaben für Betreuungskräfte nach 87b SGB XI wurde aus den Ausgaben für 2012 anhand der gesteigerten Zahl der Leistungsberechtigten ermittelt. Mehrausgaben für Versicherte, die aufgrund des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs erstmals einen Antrag stellen werden, wurden gemäß des Berichts des Expertenbeirats auf 240 Mio. Euro festgesetzt. 1 Errechnet aus den Leistungen bei Pflegegeld- und Sachleistungen bei einer Inanspruchnahmequote von 42,5 zu 57,5. Basierend auf der Zahl der Kombileistungsempfänger für 2012 ergibt diese Quote die tatsächlichen Ausgaben für Kombileistungen für Hierbei wurde eine unveränderte - Inanspruchnahme von 50% des maximalen Leistungsanspruchs unterstellt. 3 Unterstellt werden eine maximale Leistungshöhe von 1550 Euro, eine Inanspruchnahmequote gemäß der Durchschnittswerte für 2012 von 5561/1550 sowie eine Erhöhung der Inanspruchnahme um 50% aufgrund der Flexibilisierung der Regelungen zur Kurzzeit- und Verhinderungspflege. 4 Unterstellt wurde eine Steigerung der Inanspruchnahme um 25 % aufgrund der Flexibilisierung bei der Kurzzeitund Verhinderungspflege. 5 Die angegebenen Werte beziehen sich auf den Leistungsanspruch, nicht die Inanspruchnahme. Für Personen mit eingeschränkter Alltagskompetenz wird unterstellt, dass die Inanspruchnahme unverändert bleibt. Bei Personen ohne eingeschränkte Alltagskompetenz, die erstmals Leistungsansprüche erhalten, wird unterstellt, dass ein Drittel die Leistungen in Anspruch nimmt. 6 Die Merhausgaben wurden berechnet, indem die durchschnittliche Inanspruchnahmequote des Jahres 2012 aus dem Verhältnis von Pflegebedürftigen und Ausgaben zur Sozialen Sicherung der Pflegepersonen errechnet und auf die Fallzahlen gemäß NBA angewandt wurde. 9

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