Prof. Dr. Edda Müller Berlin, Warum Rohstoffreichtum für viele Länder zum Ressourcenfluch wird.

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1 Prof. Dr. Edda Müller Berlin, Warum Rohstoffreichtum für viele Länder zum Ressourcenfluch wird. Was kann/muss getan werden? Prof. Dr. Edda Müller, Vorstandsvorsitzende von Transparency International Deutschland bei der Veranstaltung der Regionalgruppe Bremen von Transparency Deutschland Haus der Wissenschaft, Bremen, Sehr geehrte Damen und Herren, Dank an die Mitstreiter in Bremen und Dank für die glückliche Wahl des Themas ihrer Veranstaltung aus Anlass des diesjährigen weltweiten Antikorruptionstages. Das Dilemma von Rohstoffreichtum, der für die Menschen in diesen Ländern zugleich zum Ressourcenfluch wird, steht derzeit ganz oben auf der europapolitischen Agenda. Und unser vor wenigen Tagen veröffentlichte Korruptionswahrnehmungsindex für 2012 zeigt erneut den direkten Zusammenhang von Korruption und Rohstoffreichtum in einer Reihe von Entwicklungs- und Schwellenländern. Wir von Transparency International sind daher heute in der glücklichen Lage nicht nur ein gravierendes Problem mit guten Argumenten anprangern zu können, wir kennen zugleich auch die Lösungen für die Problembewältigung. Vor allem aber kennen wir die Akteure und Adressaten unserer Forderungen, von deren Zustimmung Fortschritte in der Problembewältigung abhängen. Mir wurden zwei Fragen gestellt, die ich in den nächsten 45 Minuten versuchen werde zu beantworten. 1. Warum wird der Rohstoffreichtum für viele Länder zum Ressourcenfluch? Ich werde auch an einigen Beispielen die derzeitige Situation und Problematik erläutern und insbesondere die Gründe für die nachteiligen Auswirkungen von Rohstoffreichtum auf die Lebenschancen der Menschen in rohstoffreichen Ländern beleuchten. 1

2 2. Was kann/muss getan werden? Sprechen werde ich über eine Reihe von Vorschlägen zur Problembewältigung. Ich werde der Frage nachgehen, ob diese Vorschläge ausreichen und welche Widerstände überwunden werden müssen, um zu zufriedenstellenden Lösungen zu kommen. Zum Problem: Gestatten Sie mir als Einstieg hierzu eine Quelle zu zitieren, die sicherlich völlig unverdächtig ist, das Problem des Ressourcenfluchs zu dramatisieren. Es ist der derzeitige Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Dirk Niebel. In seinem Vorwort zur Jahrestagung Nachhaltige Rohstoffwirtschaft und Entwicklungspolitik vom schrieb er folgendes: Viele der am Weltmarkt nachgefragten Rohstoffe kommen in Entwicklungs- und Schwellenländern vor. Sie verfügen über einen Reichtum, der oft genug nicht für die eigene Entwicklung genutzt wurde oder wird. Mehr als die Hälfte der weltweiten Rohstoffproduktion erfolgt in Ländern, die von der Weltbank als politisch instabil oder sogar extrem instabil eingestuft werden. Und nicht nur dort ist die Rohstoffgewinnung vielfach verbunden mit Umweltschäden, inakzeptablen Arbeitsbedingungen und Menschenrechtsverletzungen sowie mit Korruption und Fehlverwendung von Mitteln. In seinem kürzlich vorgelegten Konzept Antikorruption und Integrität in der Deutschen Entwicklungspolitik benennt Niebel noch klarer den Zusammenhang von Korruption und Entwicklung. Satz 1 des Konzepts lautet: Korruption ist eines der größten Entwicklungshemmnisse überhaupt. Aufgrund von Korruption gehen in Entwicklungs- und Schwellenländern jedes Jahr rund 20 bis 40 Milliarden US Dollar verloren (BMZ- Strategiepapier 4/ 2012, S. 3). Das Verhältnis von Rohstoffreichtum, Armut breiter Bevölkerungsschichten und Korruption belegt jährlich unser Korruptionswahrnehmungsindex. So rangieren vor allem rohstoffreiche Länder seit Jahren am unteren Ende der Korruptionsskala. Unter den besonders erdölreichen Ländern sind das z.b der Irak (18), Venezuela (19), Libyen (21), Nigeria (27) sowie Russland (28). 2

3 Wie eng der Zusammenhang von Ressourcenreichtum, Korruption, Regierungsversagen, der Verletzung von Menschenrechten und politischer Instabilität ist, zeigten die jüngsten Ereignisse im arabischen Raum. Dass mit dem Regimeumsturz in einigen Ländern die Probleme noch nicht gebannt sind, belegt der Bericht eines ehemaligen Mitarbeiters der staatlichen National Oil Corporation von Libyen, der am 17. August dieses Jahres in der New York Times erschien. Der Autor, Najwa al-beshti berichtet, er habe zu Zeiten Gaddafis die Korruption im Bereich der staatlichen National Oil Corporation als Mitarbeiter in der Vertragsabteilung selbst mit erlebt. Sie sei aufgetreten in Form des Missmanagements von millionenschweren Öleinnahmen, als systematische Unterbewertung von Förderrechten, Preisdumping für ausgewählte Unternehmen sowie im Verschwinden von Millionen von Barrel an Rohöl von einem Ölfeld im Jahr Najwa al-beshti befürchtet, dass die damaligen Ursachen nach wie vor nicht beseitigt sind. Er erklärt: Wenn wir Libyen verändern wollen, müssen wir nicht nur die Vergangenheit untersuchen, sondern auch die Beziehungen zwischen der Energiewirtschaft und unserer Regierung reformieren. Wir müssen sicherstellen, dass Ausschreibungen fair und offen sind, dass Verträge transparent und ehrlich sind und Erlöse angemessen verwendet werden. Offenlegung und gesetzliche Kontrolle von Verträgen und Zahlungen sind wesentlich (im Original auf Englisch, Najwa al- Beshti: A Libyan s Plea to the S.E.C., New York Times, , S. 19)). Korruption ist nicht das einzige Problem, das in vielen Ländern Entwicklung behindert und Menschenrechtsverletzungen begünstigt. Insbesondere transnational tätige Unternehmen nutzen die Intransparenz ihrer Geschäftsaktivitäten nicht selten zur Vermeidung von Steuerzahlungen. Sie verschieben durch die (missbräuchliche) Ausnutzung von Schlupflöchern in Steuergesetzen ihre Profite von Land zu Land oft auch über den Umweg von Steuer- und Regulierungsoasen - und entziehen auf diese Weise den öffentlichen Haushalten dringend benötigte Einnahmen. Generell kann man feststellen, dass Intransparenzen und Missstände im internationalen Finanz- und Bankensystem die Korruption im Bereich der Rohstoffgewinnung begünstigen. Korrupte Diktatoren schaffen ihr unrechtmäßig erworbenes Geld außer Landes. So stellt Transparency International in einem Bericht über die Rückholung von Unrechtsgewinnen und Korruptionsgeldern fest, dass der größte Teil der Gelder nach dem Umweg über Schattenfinanzzentren auf Banken und Finanzzentren im Norden landet. Es haben sich neue 3

4 Finanzknotenpunkte entwickelt, deren Zweck es ist, die Herkunft von Geldern zu verschleiern z. B. von Botswana nach Dubai und Singapur oder von Angola nach Lagos und Johannesburg bevor diese nach London oder New York - nunmehr sauber gewaschen - transferiert werden. Besonders attraktiv sind für solche unrechtmäßigen Gelder Finanzplätze, die traditionell das Bankgeheimnis hochhalten. Dies gilt in Europa nach wie vor für Finanzinstitutionen in der Schweiz, Andorra, Monaco, Liechtenstein, Luxemburg und Zypern. Problematisch sind nach Auffassung von Tax Justice Network jedoch auch die Finanzplätze London und New York, (vgl. Transparency International: Recovering stolen assets: A problem of scope and dimension, Working Paper 2/2011, S. 4f) Ein paar Beispiele sollen die gegenwärtige Situation illustrieren: Besonders ausgeprägt ist der sog. Ressourcenfluch in den rohstoffreichen Ländern von Sub- Sahara-Afrika waren die Exporte von Öl, Gas und Mineralien aus Afrika ungefähr sieben Mal so hoch wie die Gelder der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit im selben Jahr (252 Mrd. EUR zu 36 Mrd. EUR, vgl. Publish what you pay, u.a.: Hintergrundinformationen zu den EU-Richtlinien zu Offenlegungspflichten für die extraktive Industrie, Oktober 2012, S. 2). Die Hilfszahlungen der jährlichen Entwicklungszusammenarbeit fließen u.a. auch in rohstoffreiche Länder. So erhielt das ölund gasreiche Nigeria z.b über 26 Millionen Euro aus der deutschen Entwicklungshilfe. Bei ihrem Besuch in Angola im Sommer dieses Jahres hat Bundeskanzlerin Merkel im Rahmen der neuen Strategie der Bundesregierung zur Energie- und Rohstoffaußenpolitik der angolanischen Regierung Avancen für den Aufbau einer Energie- und Rohstoffpartnerschaft gemacht. Angola ist eines von zwei Hauptproduzentenländern von Öl und Diamanten in der Sub-Sahara Region. 58 Prozent von Angolas Bruttoinlandsprodukt und 80 Prozent der staatlichen Einnahmen beruhen auf der Ölgewinnung. Trotz der allmählichen Verbesserung der Infrastruktur des Landes sowie des Rückgangs der Kinder- und Müttersterblichkeit rangiert das Land nach wie vor unter den schwächsten Ländern des UNDP Human Development Index. Während das BIP pro Kopf dem eines Landes mit mittlerem Pro-Kopf-Einkommen entspricht, lebt die überwiegende Mehrheit der Angolaner in bitterer Armut. Eine Minderheit erfreut sich stattdessen eines beträchtlichen Reichtums. Im Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International rangiert Angola an 157. Stelle von 174 Ländern. Weit verbreitet sind alle Formen der Korruption: ohne 4

5 Bestechungszahlung an Mitarbeiter der Verwaltung sind öffentliche Leistungen wie z.b. Gesundheitsversorgung, Rechtsprechung und Bildung kaum zu erhalten. Üblich ist auch das Abkassieren von Verkehrsteilnehmern an speziell errichteten Polizeisperren sowie für die Ausstellung von Ausweispapieren oder die Genehmigung zur Ausübung eines Gewerbes. In Erinnerung ist sicherlich noch der große Korruptionsskandal im Zusammenhang mit dem illegalen Verkauf von Waffen und dem Abschöpfen von Gewinnen aus dem Ölgeschäft, an dem international tätige Ölgesellschaften, off shore Finanzzentren und international operierende Banken beteiligt waren. Ein Beispiel für ein hohes Konfliktpotential ist der Abbau von Mineralien wie Zinn, Tantal, Wolfram, Gold und andere Mineralien in der DR Kongo. 90 Prozent der Exporterlöse kommen aus diesem Sektor. Zahlreiche Berichte der UN-Expertengruppe zur DR Kongo belegen, dass die Einnahmen seit vielen Jahren zur Finanzierung des gewalttägigen Konflikts in der Region genutzt werden. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hat deshalb wiederholt an die Staaten appelliert sicherzustellen, dass Unternehmen ihrer Sorgfaltspflicht gemäß den OECD-Leitlinien für multinationale Unternehmen nachkommen und keine Rohstoffe einsetzen, die der Konfliktfinanzierung dienen. Als weiteres Beispiel will ich Kasachstan als nicht-afrikanisches Land ansprechen. Die Bundesregierung hat hier erst kürzlich den Vertrag für eine Rohstoffpartnerschaft unterschrieben. Kasachstan ist reich an unterschiedlichen Bodenschätzen von Erdöl bis zu Seltenen Erden. Es wird von einem autoritären Regime regiert. Human Rights Watch und Amnesty International haben in den letzten Jahren zahlreiche Menschenrechtsverletzungen dokumentiert. Bestechung und Korruption sind im Rohstoffsektor zentrale bekannte Probleme. Erst 2011 hat die `Gemeinsame Konferenz Kirche und Entwicklung` am Beispiel Kasachstans und Angolas auf die Gefahr hingewiesen, dass die beabsichtigten Rohstoffpartnerschaften ohne Vorkehrungen für mehr Transparenz die autoritären Strukturen eher festigen könnten als demokratische Reformen zu befördern (GKKE- Schriftenreihe 55, Oktober 2011, S. 21) Seit einigen Jahren muss das Thema Rohstoffreichtum neu definiert werden. Es gehören hierzu nicht mehr nur Energie- und mineralische Ressourcen sowie der Holzeinschlag aus der Forstwirtschaft. Ein neues Geschäftsfeld ist der Kauf oder die langfristige Pacht ertragreicher Böden für den Anbau von Nahrungsmitteln, für den Blumenanbau und für die 5

6 Erzeugung nachwachsender Rohstoffe zum Zwecke der Energieverwendung und industriellen Nutzung. Da es in vielen Ländern keine verbrieften Eigentumsrechte an Böden gibt, führen solche Verträge nicht selten zur Vertreibung der lokalen Bevölkerung, die hier bisher Viehwirtschaft oder kleinbäuerliche Landwirtschaft betrieben hat. Aktiv sind hier vor allem Saudi Arabien, Indien und China aber auch Investmentfonds, die an der Börse gehandelt werden. Stellvertretend für Entwicklungen in einer Reihe von Ländern will ich das Problem hier am Beispiel Äthiopiens erläutern. Das indische Agrounternehmen Karuturi hat südlich von Addis Abeba zehntausend Hektor gepachtet sowie weitere dreihunderttausend Hektar in einer Grenzregion zum Sudan. Der Vertrag hierfür sieht vor, dass die Nutzung in den ersten sechs Jahren kostenlos ist und danach dann für einen Zeitraum von 84 Jahren pro Hektor fünfzehn Birr (60 Cent) an den äthiopischen Fiskus gezahlt werden. Da der indische Konzern allein für den Export produziert ist es sehr fraglich, ob die Hoffnungen der Äthiopischen Regierung auf positive Effekte für die eigene Wirtschaft aufgehen werden (vgl. Stefano Liberti: Landraub. Reisen ins Reich des neuen Kolonialismus, Rotbuch Verlag, Berlin 2012, S. 48 ff). So viel zum Problem und nun zu Beiträgen zur Problembewältigung: Aufgegriffen wurde das Problem verbreiteter Korruption sowie mangelnder Transparenz von Einnahmen aus dem Rohstoffgeschäft bereits seit Beginn des letzten Jahrzehnts. Zu nennen sind hier vor allem die Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), das globale Netzwerk von Nichtregierungsorganisationen `Publish what you pay`, Global Witness und das Revenue Watch Institute. Die freiwillige Initiative EITI hat in den vergangenen Jahren in einer Reihe von Rohstoffländern zur Verbesserung der Transparenz geführt. Die generelle Wirksamkeit bleibt jedoch begrenzt. So erfüllen derzeit in Afrika nur fünf Länder die EITI- Kriterien. Einige der Länder, die sich der Initiative angeschlossen hatten, sind inzwischen vom EITI-Board wegen Nichteinhaltung der Kriterien wieder ausgeschlossen worden. Über andere Sanktionsmöglichkeiten verfügt die freiwillige Initiative nicht. Die Initiatoren von EITI haben daher im November 2012 einer Resolution der Jahresmitgliederversammlung von Transparency International zugestimmt, in der die Notwenigkeit verbindlicher Transparenzregeln und wirksamer Durchsetzungsinstrumente gefordert wird. Mit dem `Dodd- Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act` wurden 2010 in den USA länderbezogene Offenlegungspflichten für Unternehmen, die im extraktiven Sektor 6

7 tätig sind, gesetzlich verankert. Nach Artikel 1502 und 1504 des Dodd-Frank-Act müssen börsennotierte Unternehmen in den Geschäftsfeldern Gewinnung von Energie- und mineralischen Rohstoffen Auskunft über die Herkunft von Rohstoffen in ihren Produkten aus Krisenregionen geben sowie ab Oktober ihre Zahlungen in Form von Steuern, Gebühren und andere Zahlungen für Projekte über US-Dollar an ausländische Regierungen offenlegen. Die US-Börsenaufsicht SEC hat inzwischen Ausführungsvorschriften erlassen. Betroffen sind alle einschlägigen Firmen, die an der US-Börse notiert sind sowie z. B. auch deutsche Unternehmen, die an der US-Börse gelistete Unternehmen beliefern. Die Verabschiedung der Regelung war in den USA hart umstritten. Gegen die Regelung hat das American Petroleum Institute, in dem u.a. auch europäische Unternehmen wie BP und Shell versammelt sind, inzwischen Klage eingereicht. Im Oktober 2011 hat die EU-Kommission eine Regelung vorgeschlagen, nach der Unternehmen aus der Rohstoff- und Holzgewinnungsbranche zur Offenlegung ihrer Zahlungen an ausländische Regierungen verpflichtet werden sollen. Der Vorschlag befindet sich derzeit im Mitentscheidungsverfahren durch das Europäische Parlament. Im Vorfeld hat der federführende EU-Rechtsausschuss den Entwurf der EU-Kommission in weiten Teilen bestätigt und zusätzliche Verbesserungen vorgeschlagen. Die Schwelle für die Berichtspflicht soll der US-Regelung angepasst werden, d.h. auf EUR festgesetzt werden. Außerdem will der EP-Rechtsausschuss die Offenlegungspflichten auf weitere Sektoren wie Banken, den Telekommunikationssektor und den Infrastrukturbereich ausdehnen. Mit einer Entscheidung wird noch in diesem Jahr gerechnet. Umstritten sind in den Beratungen des Rates vor allem der Geltungsbereich, d.h. die Ausdehnung der Offenlegungspflichten auf den Bereich der Holzgewinnung aus Primärwäldern, der Schwellenwert für die Berichtspflicht sowie inwieweit neben einer länderbezogenen Informationspflicht die Unternehmen auch zu einer projektbezogenen Offenlegung von Zahlungen verpflichtet werden sollten, wie es der Vorschlag der EU-Kommission vorsieht. Die deutsche Position in den Ratsverhandlungen wird in der Bundesregierung vor allem von drei FDP-Ressorts maßgeblich geprägt. Federführend für die Regelung ist das Bundesministerium der Justiz. In der Sache sind überdies das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie sowie das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung betroffen. Dem Vernehmen nach blockiert die 7

8 Bundesregierung derzeit insbesondere die projektbezogene Offenlegung und begründet dies vor allem mit Wettbewerbsargumenten und der Warnung vor zu viel Bürokratie. Sie scheint insofern die Position des BDI zu unterstützen. Der BDI bemängelt in seiner Stellungnahme zum Vorschlag der EU-Kommission den verpflichtenden Charakter der Regelung und sieht insgesamt die Verantwortung für die gesellschaftlichen Strukturen in den Rohstoffländern nicht bei den Unternehmen sondern bei der Politik. In der Stellungnahme vom heißt es: Es ist primär Aufgabe einer kohärenten Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik auf nationaler und internationaler Ebene, die demokratische und gesellschaftliche Entwicklung dieser Länder zu verbessern und das sogenannte institution building zu verstärken. Die Argumente, die von Seiten der Unternehmen gegen eine wirksame Regelung vorgebracht werden, sind die altbekannten. Zum einen wird die Gefahr von Wettbewerbsverzerrung angesichts der Wirtschaftmacht Chinas heraufbeschworen. Zum anderen wird der Vorwurf überbordender Bürokratie und zu hoher Kosten erhoben, weil anscheinend die derzeitige Buchhaltung der Unternehmen die in den jeweiligen Ländern geleisteten Zahlungen nicht im Einzelnen ausweist. Welches die wirklichen Motive für die Ablehnung sind, darüber lassen sich nur Mutmaßungen anstellen. Tax Justice Network weist auf das Interesse der Unternehmen hin, möglichst ihre Steuerzahlungen in den Rohstoffländern zu optimieren, was durch die EU-Offenlegungspflichten sicherlich erschwert würde. Welches auch immer die Ablehnungsgründe der Unternehmen sind, bei der Frage der Bekämpfung der Korruption bei Rohstoffgeschäften geht es wieder einmal um das Primat der Politik. Die entscheidende Frage ist, ob sich die derzeitige Bundesregierung ihrer Verantwortung stellt, in den Rohstoffländern für eine gedeihliche Entwicklung, die Vermeidung von Korruption sowie für Steuergerechtigkeit zu sorgen und dabei auch die Unternehmen als maßgebliche Akteure in die Pflicht zu nehmen. Der Entwicklungsminister Niebel scheint das Problem erkannt zu haben. Er scheint jedoch nicht willens oder stark genug zu ein, der Einsicht auch Taten folgen zu lassen. Dass der Vorschlag der EU- Kommission auch im Bereich der Wirtschaft Anhänger hat, belegt ein Namensartikel von John Browne, ehemals Chef von British Petrol in der Süddeutschen Zeitung vom 22. Mai Zum Argument, wonach Offenheit den Wettbewerb unmöglich mache, schreibt 8

9 Browne: Aus meiner Erfahrung kann ich sagen, dass ein Unternehmen höchst selten einen Auftrag verliert, weil es zu transparent ist. Es kann im Gegenteil undurchsichtiges Handeln ein politisches Risiko darstellen denn so können Gerüchte die Fakten dominieren und persönliche Interessen die Vertragsabschlüsse (SZ, , S. 2). Auch das Kostenargument ist nach Auffassung von Browne für ein großes Unternehmen vernachlässigbar, für kleinere Unternehmen könne allerdings eine Entlastung notwendig sein. Was bleibt zu tun? Ich nenne fünf Punkte: 1. Kurzfristig wäre es wichtig, den Druck auf die Abgeordneten im Europäischen Parlament und im Deutschen Bundestag zu erhöhen, sich für eine wirksame Regelung und für ein Umdenken der Bundesregierung stark zu machen. Mobilisiert werden müssen nach meinem Eindruck insbesondere die Entwicklungspolitiker, die Außenpolitiker und Kämpfer für die Menschenrechte. Ich appelliere an alle hier im Saal, schreiben Sie an Ihre Wahlkreisabgeordneten und Ihren Repräsentanten im Europäischen Parlament. 2. Mittelfristig ist es dringend erforderlich, den Geltungsbereich der Offenlegungspflichten insbesondere um den Bereich des Landerwerbs für die Erzeugung von Nahrungsmitteln, Blumen und nachwachsende Rohstoffe zu ergänzen. Damit dies erfolgreich sein kann, ist mehr Öffentlichkeit und Problembewusstsein über die problematischen Folgen der derzeitigen Formen des Landraubs notwendig. Hier sind auch die Verbraucherorganisationen und jeder einzelne Verbraucher gefordert. Fragen Sie nach unter welchen Bedingungen ihre Blumen, ihr Obst und Gemüse sowie Bioenergie angebaut wurde. 3. Vor der Durchsetzung verbindlicher Regelungen können freiwillige Kennzeichnungen und Bemühungen im Kontext von CSR hilfreich sein. Zu den Fragestellungen: Wo kommen die Rohstoffe her? Welchen Beitrag leistet das Unternehmen zum Staatseinkommen und wie steht es um die soziale Lage im Exportland? 4. Der Einbezug von Menschenrechtsfragen sowie die Konkretisierung der Berichtspflichten zur Korruptionsprävention in die CSR-Aktivitäten sind überfällig. Ein höherer Grad von Verbindlichkeit sowie eine wirksame Kontrolle der derzeitigen CSR- 9

10 Berichterstattung von Unternehmen sind notwendig, wie sie von der EU-Kommission in ihrer Mitteilung zu CSR vorgeschlagen werden. 5. Last but not least: Die Abschöpfung von Unrechtsgewinnen und die Rückholung der stolen assets müssen erleichtert werden. Korrupte Potentaten dürfen die Früchte ihrer Verfehlungen nicht genießen. Für eine wirksame Korruptionsbekämpfung im Bereich der Rohstoffgeschäfte ist die Offenlegung der Zahlungen an Regierungen und die Kontrolle durch die Zivilgesellschaft ein wichtiger Schritt. Er muss ergänzt werden durch eine verbesserte Transparenz der Finanzströme und eine wirksame Regulierung von Schattenfinanzzentren und Steueroasen. Ich danke für ihre Aufmerksamkeit. 10