Die Anhörung des Bürgers im Verwaltungsverfahren und die Begründungspflicht für Verwaltungsakte

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1 Ewald Eisenberg Die Anhörung des Bürgers im Verwaltungsverfahren und die Begründungspflicht für Verwaltungsakte Rechtsvergleichende Untersuchung zweier zentraler Grundsätze des Verwaltungsverfahrens in Deutschland und Frankreich Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden

2 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 11 Zu dieser Schriftenreihe 15 Einführung Vorbemerkung Entwicklung des Verwaltungsverfahrensrechts in Deutschland und 22 Frankreich und Berührungspunkte zwischen beiden Rechtsordnungen 3. Gegenstand der Untersuchung: Die Grundsätze der Anhörung des Bürgers 30 im Verfahren und der Begründungspflicht für Verwaltungsentscheidungen als zentrale Elemente des Verwaltungsverfahrens 4. Gang der Untersuchung 33 Erster Teil Grundlagen der Rechtsinstitute der Anhörung und der Begründungs- 37 Pflicht: Bedeutung und Herleitung Kapitel I: Definition der beiden Grundsätze und ihre Funktion 43 im Verwaltungsverfahren Sektion 1: Der Anhörungsgrundsatz 45 1 Definition des Grundsatzes 45 2 Funktion des Grundsatzes im Verwaltungsverfahren 47 A. Hinweis- und Warnfunktion 47 B. Vervollständigungsfünktion 47 C. Förderung der Akzeptanz der Entscheidung und 48 Vermeidung überflüssiger Rechtsbehelfe Sektion 2: Der Grundsatz der Begründungspflicht für Verwaltungs- 49 entscheidungen 1 Definition des Grundsatzes 49 2 Funktion des Grundsatzes im Verwaltungsverfahren 49 A. Schutz gegen unrichtige Entscheidungen 49 B. Erhöhung der Überzeugungskraft der Entscheidungen 50 und Verbesserung der Akzeptanz C. Verbesserung der Möglichkeiten der Überprüfung der 50 Verwaltungsentscheidungen Zusammenfassung von Kapitel I 51 5

3 Kapitel II: Die Rechtsentwicklung in Frankreich 53 Sektion 1: Die überkommene Einstellung zu den Regeln des Verwaltungs- 56 Verfahrens in Frankreich 1 Die Beteiligung des Bürgers am Verfahren und die Transparenz 56 der Verwaltungsentscheidungen waren dem traditionellen Verwaltungsmodell fremd 2 Die einseitige Sichtweise des Rechtsschutzes ausschließlich 57 unter dem Gesichtspunkt des gerichtlichen Verfahrens 3 Die Ausgangssituation: Die Behörden waren weder zur 59 Anhörung des Bürgers noch zur Begründung ihrer Maßnahmen verpflichtet Sektion 2: Die Herausbildung einer Verpflichtung zur Anhörung in 63 bestimmten Fällen 1 Die beamtenrechtlichen Bestimmungen über die Anhörung 63 in Disziplinarverfahren als Vorläufer der allgemeinen Verteidigungsrechte 2 Die Entstehung des allgemeinen Grundsatzes der 64 Verteidigungsrechte 3 Die Ausdehnung der "droits de la defense" auf andere 66 Maßnahmen 4 Die Grenzen des Grundsatzes der "droits de la defense" 68 Sektion 3: Eine allgemeine Verpflichtung zur Begründung von Verwal- 71 tungsentscheidungen konnte sich trotz der Fortentwicklung der Rechtsprechung nicht durchsetzen 1 Die Zunahme spezialgesetzlich geregelter Fälle der 71 B egründungspflicht 2 Die Anerkennung eines Begründungszwangs in gewissen Fällen 72 auch ohne geschriebene Rechtsgrundlage Sektion 4: Die Rechtslage seit den in den letzten Jahren vorgenommenen 75 Reformen von Teilbereichen des Verwaltungsverfahrens 1 Die Charakteristika der Reformen des Verwaltungsverfahrens 75 in Frankreich 2 Die bisherigen Reformen bleiben begrenzt 81 Zusammenfassung von Kapitel II 83

4 Kapitel III: Die Rechtsentwicklung in der Bundesrepublik Deutschland 85 Sektion 1: Die Etappen auf dem Weg zur Kodifizierung der Regeln des 88 Verwaltungsverfahrens 1 Die frühen Verwaltungsverfahrensgesetze 89 2 Der Musterentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes 90 3 Das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes von 1976 und 93 die entsprechenden Verfahrensgesetze der Länder 4 Merkmale des Verwaltungsverfahrensgesetzes von Sektion 2: Die verfassungsrechtlichen Grundlagen 99 1 Die Bedeutung der Wertordnung des Grundgesetzes für 100 das Verwaltungshandeln 2 Die Verfassungskontrolle des Verwaltungshandelns in 102 Deutschland im Vergleich zur Situation in Frankreich 3 Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts bei der Herausbildung 106 der Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts 4 Die verfassungsrechtlichen Grundsätze, die die Anhörung des 109 Bürgers im Verwaltungsverfahren und die Begründung von Verwaltungsakten gebieten A. Das Rechtsstaatsprinzip 109 B. Das Demokratieprinzip 113 C. Der effektive Grundrechtsschutz 115 D. Die Menschenwürde 117 Zusammenfassung von Kapitel HI 119 Zusammenfassung und Bewertung des ersten Teils 121

5 Zweiter Teil Die Ausgestaltung des Anhörungsgrundsatzes und der Begründungs- 129 Pflicht für Verwaltungsakte; Vergleich der gegenwärtigen Rechtslage in Deutschland und Frankreich Kapitel I: Der Anwendungsbereich beider Grundsätze 133 Sektion 1: Die Arten der Verwaltungsakte, bei denen die Anhörung des 136 Bürgers und die Begründung der Entscheidung erforderlich sind 1 Die grundsätzliche Vorgehensweise des Gesetzgebers in den 136 beiden Rechtsordnungen A: Die generelle Anhörungs-und Begründungspflicht 136 des deutschen Rechts B: Der enumerative Ansatz des französischen Rechts Die Beschränkung beider Grundsätze auf Emzelfallregelungen 139 und das Problem der zwischen konkret-individuellen und abstraktgenerellen Regelungen stehenden "intermediären" Maßnahmen A: Der Begriff der Einzelfallmaßnahme 140 B: Die "intermediären" Maßnahmen Die Begrenzung auf belastende Verwaltungsakte 145 A: Die Beschränkung des Anhörungsgrundsatzes auf 146 belastende Maßnahmen B: Die Rechtslage bei der Begründungspflicht 149 Sektion 2: Die Ausnahmen von der Anhörungs- und Begründungspflicht Überblick über die deutsche und französische Regelung der 154 Ausnahmetatbestände 2 Die Ausnahmesituationen, bei denen eine Anhörung des 156 Bürgers entfällt A: Ausnahmen, die auf der Notwendigkeit zu 157 schnellem Handeln beruhen B: Ausnahmen, die auf übergeordneten öffentlichen 159 Interessen beruhen C: Ausnahmen, die auf einem mangelnden Interesse des 160 Betroffenen an der Anhörung beruhen 3 Die Ausnahmesituationen, bei denen die Begründungspflicht 163 entfällt A: Ausnahmen, die auf der Notwendigkeit zu raschem 163 Einschreiten beruhen B: Ausnahmen, die auf der Notwendigkeit zur Geheim- 166 haltung beruhen

6 C: Ausnahmen, die darauf beruhen, daß kein Interesse an 167 der Begründung besteht D: Die Rechtslage bei Entscheidungen, die auf einem 169 Stillschweigen der Behörde beruhen Sektion 3: Die vom Anhörungsgrundsatz und der Begründungspflicht 173 betroffenen Akteure 1 Die zur Anhörung und Begründung verpflichteten Behörden Die betroffenen Bürger 176 Sektion 4: Die Verwirklichung des Anhörungsgrundsatzes und der 182 Begründungspflicht im deutschen und französischen Recht 1 Der Anhörungsgrundsatz 182 A: Die Information des Bürgers vor Erlaß des Verwal- 182 tungsakts und Einräumung der Gelegenheit zur Abgabe einer Stellungnahme B: Der Gegenstand der Anhörung 185 C: Der Zeitpunkt der Anhörung 187 D: Die Form der Anhörung Die Begründungspfiicht 190 A: Der Inhalt der Begründung 191 B: Die Form der Begründung 196 Zusammenfassung von Kapitel I 199 Kapitel II: Die Folgen der Nichtbeachtung der Grundsätze der 203 Anhörung des Bürgers im Verfahren und der Begründungspflicht für Verwaltungsakte Sektion 1: Wirkung der Verletzung von Regeln des Verwaltungsverfahrens Die Verletzung der Regeln des Verwaltungsverfahrens führt 206 grundsätzlich zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts 2 Die Auswirkungen der Rechtswidrigkeit auf den Verwal- 207 tungsakt im deutschen und französischen Recht A: Aufhebbarkeit des rechtswidrigen Verwaltungsakts 207 B: Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes bei besonders 208 schwerwiegenden Fehlem

7 Sektion 2: Die nachträgliche Korrektur von Verstößen gegen die 211 Grundsätze der Anhörung des Bürgers und der Begründungspflicht für Verwaltungsakte 1 Die Rechtsinstitute der Heilung und Unbeachtlichkeit von 211 Fehlern im deutschen und französischen Verwaltungsrecht A: Die Heilung 211 B: Die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern Die Anwendung der Heilungs- und Unbeachtlichkeitsregeln 214 auf die Verletzung der Grundsätze der Anhörung des Bürgers im Verfahren und der Begründungspflicht für Verwaltungsakte A: Die Rechtslage in Frankreich 214 B: Die Rechtlage in Deutschland 216 Zusammenfassung von Kapitel II 225 Zusammenfassung und Bewertung des zweiten Teils 227 Schlußbetrachtung 233 Literaturverzeichnis 239 Anlagen Deutschland: Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes vom 25. Mai Frankreich: Gesetz vom 11. Juli 1979 über die Begründungspflicht für 278 Verwaltungsakte (loi du 11 juillet 1979 relative ä la motivation des actes administratifs), ergänzt durch Art des Gesetzes vom 17. Januar 1986 über verschiedene Sozialbestimmungen (loi du 17 janvier 1986 portant diverses dispositions d'ordre social) 3. Frankreich: Dekret vom 28. November 1983 über die Beziehungen zwi- 280 sehen Verwaltung und im Verwaltungsverfahren beteiligten Betroffenen (Decret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre radministration et les usagers) 10

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