Staatliche Nutzung von Social Media-Plattformen

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1 Lorenz Langer 946 Staatliche Nutzung von Social Media-Plattformen Lorenz Langer Nach anfänglicher Zurückhaltung nutzen immer mehr Regierung- und Verwaltungsbehörden auf allen Ebenen des Gemeinwesens soziale Plattformen auf dem Internet. Ob Twitter, Facebook oder YouTube, auf zahlreichen Kanälen bemühen sich Bund, Kantone und Gemeinden um unmittelbare Kommunikation mit der Bevölkerung. In Strategiepapieren und Richtlinien wird der Auftritt auf solchen Sozialen Medien umrissen und reguliert. Rechtliche Fragen werden dabei aber nur am Rande thematisiert. Der Staat ist jedoch kein Nutzer wie jeder andere, auch wenn er sich unter Facebook-Freunde und Twitter-Folger mischt; seine Handlungen sind mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet und unterliegen deshalb auch besonderen Vorschriften. Welche Grundsätze haben staatliche Akteure auf Social-Media-Plattformen zu beachten, und wie geeignet sind solche Plattformen zur Erfüllung des staatlichen Informationsauftrages? Après une certaine réticence initiale, de plus en plus d autorités gouvernementales et administratives, à tous les niveaux de la collectivité publique, utilisent des plateformes sociales sur Internet. Qu il s agisse de Twitter, Facebook ou YouTube, la Confédération, les cantons et les communes s efforcent de communiquer directement avec la population. Des documents stratégiques et des directives circonscrivent et réglementent l exposition sur les réseaux sociaux. Les questions juridiques ne sont évoquées que de façon marginale. L État n est cependant pas un utilisateur comme un autre, même lorsqu il se mêle aux amis Facebook et followers Twitter ; ses actes sont dotés de la puissance publique, raison pour laquelle ils sont soumis à des règles particulières. Quels sont les principes à respecter par les acteurs étatiques sur les plateformes de réseaux sociaux, et dans quelle mesure ces plateformes sont-elles appropriées pour remplir la mission d information de l État? Inhaltsübersicht I. Einleitung A. Was sind Soziale Medien? B. Wie und warum soll und darf der Staat Soziale Medien verwenden? II. Information als Aufgabe des Staates III. Nutzung von Social Media zur staatlichen Information und Kommunikation A. Legalitätsprinzip 1. Bindung an Grundrechte 2. Haftungsfragen 3. Beschaffungswesen B. Verhältnismässigkeit IV. (Zwischen-)Fazit I. Einleitung In der Wintersession 2011 forderte die Walliser Nationalrätin Viola Amherd den Bundesrat in einem Postulat auf, einen Bericht über rechtliche Fragen im Zusammenhang mit Social Media vorzulegen. Darin sollten unter anderem die aktuelle nationale und internationale Rechtslage in Bezug auf Soziale Medien untersucht und etwaige Lücken im Recht aufgezeigt werden. Vorschläge zur Lückenfüllung wurden ebenfalls eingefordert, wobei insbesondere die Schaffung eines eigenen Social-Media-Gesetzes zu prüfen wäre, das den Besonderheiten dieser neuen Kommunikationsplattformen Rechnung trüge 1. Der Bundesrat beantragte die Annahme des Postulats; der einschlägige Bericht wurde im Oktober 2013 veröffentlicht 2. Darin wird ausschliesslich der Gebrauch Sozialer Medien durch Personen des Privatrechts thematisiert; die Rolle des Staates ist beschränkt auf die Durchsetzung der geltenden Rechtsordnung gegenüber ebendiesen privaten Nutzern und gegenüber den Plattformbetreibern, insbesondere im Hinblick auf Vorschriften des Datenschutzes, des Jugendschutzes, der Persönlichkeits- und Urheberrechte sowie des Strafrechts. Auch kurz behandelt wird die potentielle Beeinträchtigung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit durch Soziale Medien aber wieder- Lorenz Langer, Dr. iur., lic. phil., M.Phil., RA; Lehrbeauftragter an der Universität Zürich und Senior Research Fellow am Centre for Research on Direct Democracy (Zentrum für Demokratie Aarau). Der vorliegende Aufsatz basiert auf einem Gutachten, das der Autor im Rahmen eines e-democracy-forschungsprojekts im Auftrag der Kantone Aargau, Genf, Graubünden, Basel-Stadt und Schaffhausen sowie der Bundeskanzlei verfasst hat. Für Kommentare und Anmerkungen danke ich Prof. Dr. Andreas Glaser, Dr. Uwe Serdült und RA lic. iur. Martin Steiger Postulat: Rechtliche Basis für Social Media (Viola Amherd), Nationalrat, AB 2011 V 775 (29. September 2011). 2 Schweizerischer Bundesrat, Rechtliche Basis für Social Media: Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats Amherd vom 29. September 2011, 9. Oktober 2013, < html?lang=de> (mit Link auf den Bericht). Alle Webseiten wurden, sofern nicht anders vermerkt, zuletzt am 10. April 2014 aufgerufen. Dieses Stichdatum gilt auch für Nutzerzahlen der einzelnen Web-Angebote.

2 Staatliche Nutzung von Social Media-Plattformen 947 um nur unter dem Gesichtspunkt der möglichen Manipulation durch Private 3. Doch Soziale Medien werden nicht nur von Privatpersonen genutzt; auch das Gemeinwesen ist auf verschiedenen Stufen und in zunehmendem Masse auf solchen Plattformen präsent, und es stellt sich deshalb die im bundesrätlichen Bericht gänzlich übergangene Frage, ob und wie der Staat selbst Gebrauch von neuen Medien machen kann, soll oder darf. Zwar schienen die öffentlichen Verwaltungen diesen neuen Medien lange mit grosser Skepsis gegenüberzustehen. Das äusserte sich beispielsweise darin, dass 2009 auf Bundesebene der Zugang zu Facebook für sämtliche Mitarbeiter (mit Ausnahme des EDA) gesperrt wurde 4. Ähnliche Regelungen galten in den meisten Kantonen, darunter auch im Kanton Aargau 5. Diese Restriktionen wurden aber in der Zwischenzeit mehrheitlich aufgehoben nicht zuletzt deshalb, weil Verwaltungsbehörden des Bundes, der Kantone und auch der Gemeinden zunehmend selbst Soziale Medien zu nutzen begonnen haben. Auf Bundesebene liegt es nun in der Kompetenz der Departemente, den Gebrauch von einschlägigen Diensten zu regulieren, was in der Praxis zu weitgehender Zugangsfreiheit geführt hat 6. Im Kanton Aargau fiel die Aufhebung des Nutzungsverbotes für Kantonsbedienstete Anfang 2012 mit der Eröffnung einer offiziellen Facebook-Präsenz des Kantons zusammen 7. Von der ursprünglichen Zurückhaltung gegenüber Sozialen Medien ist nun nichts mehr zu spüren: Die Gemeinwesen «twittern» (oder «tweeten») regelmässig, kommunizieren über Facebook und laden Videos auf YouTube und Fotos auf Flickr hoch. Der Bund ist auf dem Internet nicht nur durch sein Portal «admin.ch», sondern auch durch die übergreifende Plattform «ch.ch» präsent; von dort werden Besucher weitergeleitet zu entsprechenden Angeboten auf Facebook, Twitter und YouTube Kan- 3 Bundesrat (FN 2), «Zugang zu Facebook wird in der Bundesverwaltung eingeschränkt» (10. September 2009), < /index.html?lang=de&msg-id=28975>. 5 Lea Durrer, Nutzung von Social Media wird nicht flächendeckend kontrolliert, Aargauer Zeitung, 22. März 2012, < aargauerzeitung.ch/aargau/kanton-aargau/nutzung-von-socialmedia-wird-nicht-flaechendeckend-kontrolliert >. 6 Vgl. Eidgenössisches Personalamt, Umgang mit Social Media, Bern 2011, 2 < publikationen/> (unter Link «Social Media»). 7 Durrer (FN 5). 8 Vgl. die Startseite < und die dortigen Verknüpfungen auf < < chchportal> und < tone sind auf Facebook präsent 9, 16 kommunizieren via Twitter (teilweise gleich auf mehreren Konten) 10, und immerhin zehn Kantone unterhalten einen eigenen Kanal auf YouTube 11. Die rechtlichen Implikationen dieser umfangreichen und stetig zunehmenden Nutzung von sozialen Diensten durch die Behörden sind bisher in der Rechtswissenschaft nicht diskutiert worden; ähnlich wie der Bericht des Bundesrates beschäftigt sich (zumindest in der Schweiz) die einschlägige Literatur ausschliesslich mit der Verwendung solcher Dienste im privaten oder kommerziellen Kontext 12. Der Staat ist jedoch kein gewöhnlicher Akteur; vielmehr nimmt er mehr Rechte für sich in Anspruch und trägt schwerwiegendere Pflichten als private Nutzer Sozialer Medien. Als Folge hat die Verwaltung, wenn sie solche Medien für ihre Zwecke instrumentalisiert, auch zusätzliche grund- und datenschutzrechtliche, aber auch vertrags- und vergaberechtliche Vorbehalte zu berücksichtigen. 9 ZH, BE, LU, UR, NW, GL, FR, SO, BS, SG, GR, AG, TG, JU. Es ist nicht immer einfach auszumachen, ob es sich bei einem Social-Media-Angebot um einen offiziellen Auftritt handelt, vgl. dazu hinten III/A/2. Alternativ oder komplementär unterhalten auch einzelne Verwaltungseinheiten eine Seite (wie etwa das Strassenverkehrsamt des Kantons Jura: < 10 ZH, BE, LU, UR, NW, GL, FR, SO, BS, SG, GR, AG, VD, VS, GE, JU. 11 ZH, BE, NW, GL, BS, AI, SG, GR, AG, VS. Auch hier kann bloss eine Verwaltungseinheit einen Kanal unterhalten, so wie etwa das Finanzdepartement des Kantons Luzern: < o453d56>. Ebenso ist oft der offizielle Charakter eines Kanals unklar: vgl. etwa Kanton Zug, < 12 Vgl. etwa Sophie Ciola-Dutoit/Bertil Cottier, Le droit de la personnalité à l épreuve des blogs, 11 Medialex 2008, 72 81; Christian Arnold, Die Gerichtsstandsklausel in den AGB von Facebook aus schweizerischer Sicht, 22 SZIER/RSDIE 2012, ; Dominique Perron/Grégory Jouk, Risque réputationnel: les réseaux sociaux changent-ils la donné? Schweizer Treuhänder 2012, ; Rolf H. Weber, Online-Marketing und Datenschutz, 12 Digma 2012, ; Claudia Keller, Community Management, fremde Markenbotschafter und Account Squatters: Markenrechtliche Herausforderungen in Social Media, 17 Sic! 2013, ; Michèle Stutz/Alexandra Geiger-Steiner, Arbeitsrechtliche Fragen rund um Social Media, Anwaltsrevue (2013), In Deutschland wird die Nutzung durch Behörden thematisiert, wenn auch nicht besonders detailliert; vgl. beispielsweise Christian Hoffmann/Sönke E. Schulz/ Franziska Brackmann, Web 2.0 in der öffentlichen Verwaltung: Twitter, Face book und Blogs aus rechtlicher Perspektive, in: Utz Schliesky/ Söhnke E. Schulz (Hrsg.), Transparenz, Partizipation, Kollaboration Web 2.0 für die öffentliche Verwaltung, Kiel 2012, ; Willi Kaczorowski, Soziale Netzwerke in Behörden, in: Franz- Rainhard Habbel/Andreas Huber (Hrsg.), Web 2.0 für Kommunen und Kommunalpolitik, Boizenburg 2008,

3 Lorenz Langer 948 A. Was sind Soziale Medien? Längere Ausführungen zum Phänomen der Sozialen Medien sind an dieser Stelle nicht mehr nötig. Der neudeutsche Begriff der Social Media findet sich seit 2013 auch im Duden; diese werden definiert als die «Gesamtheit der digitalen Technologien und Medien wie Weblogs, Wikis, soziale Netzwerke u. Ä., über die Nutzerinnen und Nutzer miteinander kommunizieren und Inhalte austauschen können» 13. Soziale Medien sind ein wichtiger Aspekt des «Web 2.0» ein Begriff, der Netz-Applikationen und -Angebote umschreibt, welche nicht nur Informationen zur Verfügung stellen, sondern Internet-Benutzern auch die Interaktion mit dem Plattformbetreiber oder anderen Nutzern ermöglichen 14. Diese Applikationen setzen im Gegensatz zu bisherigen Kommunikationsformen wie Telefon oder Briefpost und keine vorbestimmten Adressaten und damit auch keine vorbestehende Kontakte voraus; stattdessen entstehen Plattformen für multilaterale Kommunikation zwischen disparaten Individuen und Gruppierungen, verbunden allein durch den bewussten Besuch eines digitalen Forums, eines Forums im klassischen Sinne, das sowohl Agora für politischen Austausch wie auch Marktplatz für Güterumschlag ist, und wo die Besucher sich aktiv engagieren oder auch nur passiv beobachten können. Es konstituiert sich dadurch eine virtuelle Gemeinschaft, die kein unmittelbares Äquivalent in der realen Welt mehr haben muss und in welcher soziale Beziehungen sui generis entstehen auch wenn sie mit der gleichen Chiffre bezeichnet werden wie «reale» Beziehungen 15. Es gibt inzwischen eine Unzahl von Social-Media- Angeboten: Facebook und Twitter sind vermutlich die bekanntesten, aber auch Applikationen wie YouTube, Wikipedia, Pinterest, Flickr, Instagram und zuletzt Snapchat basieren auf Nutzer-generierten Inhalten. Diese Dienste können nach zahlreichen Kriterien kategorisiert werden: Ein funktioneller Zugang unterscheidet zwischen inhaltsorientierten Anwendungen, bei denen der ausgetauschte oder abgerufene Inhalt im Zentrum steht, und beziehungsorientierten Plattformen, welche (unter Umständen auch nur einseitige) Kommunikation mit anderen Personen 13 Bibliographisches Institut, Duden, 26. A., Berlin 2013, Siehe für eine Einführung Katarina Stanoevska-Slabeva, Web 2.0 Grundlagen, Auswirkungen und zukünftige Trends, in: Miriam Meckel (Hrsg.), Web 2.0 die nächste Generation Internet, Baden-Baden 2008, So bezeichnet der Begriff «Freund» bzw. «Freundin» auf Facebook einen sehr viel weiteren Kreis, als dies die traditionelle Terminologie der Freundschaft nahelegen würde. ermöglichen sollen 16. Diese Kommunikation kann wiederum primär privater Natur sein oder dem beruflichen Fortkommen dienen, wenn eigene Informationen auf Diensten wie LinkedIn oder Xing zur Verfügung gestellt werden. Auch stehen kommerzielle Unternehmen wie Twitter oder Facebook neben nicht-gewinnorientierten Angeboten wie etwa Wikipedia. Gemeinsam ist den verschiedenen Sozialen Me dien trotz dieser Disparitäten aber, dass sie interaktiv und partizipativ ausgerichtet sind und Kommunikation nicht nur vereinfachen, sondern auch (fast) grenzenlos multiplizieren können. Damit verschwindet, wie der Bericht des Bundesrates beobachtet, zum einen die Grenze zwischen lokaler und entfernter Datenbearbeitung 17 ; zugleich führt die Nutzung sozialer Plattformen sowohl durch Private wie auch durch den Staat zu einer Egalisierung von privater und öffentlicher Kommunikation, da letztere nicht mehr nur über dem Staat vorbehaltene Medien erfolgt. Die einschlägigen Plattformen selbst sind ebenfalls einer dynamischen Entwicklung unterworfen. In den letzten Jahren lässt sich ein gewisser Konzentrations- und Konvergenzprozess ausmachen: Die grossen Unternehmen wie Google oder Facebook akquirieren andere Angebote, beispielsweise YouTube oder Instagram. Das ist deshalb von Bedeutung, weil sich sozialen Netzwerke nicht nur durch positive Netzwerkeffekte, sondern auch durch erhebliche lock-in- und lock-out-effekte auszeichnen: Wer ein Konto auf Facebook eröffnet, kann nicht zugleich «Freunde» auf google+ haben, ausser, er führt zwei separate Konten. Daten können nicht oder nur schwer von einer Plattform auf eine andere migriert werden. Zugleich nimmt der Nutzen eines Netzwerks zu mit der Anzahl der Nutzer, die dort ein Konto unterhalten: Der Erfolg des einen Netzwerks resultiert deshalb in der Regel im Niedergang eines anderen, wie der Aufstieg von Facebook und die Atrophie bei MySpace illustrieren. B. Wie und warum soll und darf der Staat Soziale Medien verwenden? Die Verbreitung sozialer Netzwerken ist aber nicht nur für private Nutzer relevant, die möglichst viele «Freunde» haben wollen. Für Unternehmen sind soziale Plattformen inzwischen ein zentrales Marketing-Instrument geworden. Und wie bereits kurz ausgeführt, macht auch der Staat zunehmend von solchen Angeboten Gebrauch. Wenn im Folgenden auf diesen «Staat» Bezug genommen 16 Stanoevska-Slabeva (FN 14), Bundesrat (FN 2), 7.

4 Staatliche Nutzung von Social Media-Plattformen 949 wird, so sind damit stets die Exekutive und die Verwaltung auf Ebene des Bundes, der Kantone oder der Gemeinden gemeint. Die Verwendung von Sozialen Medien durch die Legislative oder die Gerichte wird hier nicht thematisiert, auch wenn es dafür durchaus Beispiele gibt 18. Aus staatlicher Perspektive interessieren stets zwei Aspekte der Nutzung des Internets im Allgemeinen und von Social Media im Besonderen. Zuerst gilt es, den Gebrauch solcher Medien im Privat- und Geschäftsverkehr rechtlich zu regeln und das Einhalten bestehender gesetzlicher Vorschriften sicherzustellen. Dies ist der Aspekt, welcher im eingangs erwähnten Bericht des Bundesrates zu Social Media behandelt wird, und es steht ausser Frage, dass beispielsweise eine Seite wie Facebook in dieser Hinsicht eine grosse Herausforderung darstellt. Die Durchsetzung der eigenen Rechtsvorschriften gegenüber einem in der Regel in den Vereinigten Staaten inkorporierten Grossunternehmen ist häufig nahezu unmöglich, wie etwa die frucht- und hilflosen Bemühungen der Berner Stadtbehörden illustrieren, die von Facebook Auskunft über die Initianten der «Tanz-Dich-Frei»-Bewegung verlangten 19. Zum anderen nutzt aber, wie bereits ausgeführt, der Staat diese Dienste selbst in zunehmendem Masse. Deshalb konstatierte Bundesratssprecher André Simonazzi zu Recht schon im Frühjahr 2012, es stelle sich nicht mehr die Frage, ob die Verwaltungen diese sozialen Medien nutzen, sondern nur noch wie 20. Denn für fast alle Erscheinungsformen von Sozialen Medien ist eine Verwendung durch den Staat denkbar parallel zum fortlaufenden Gebrauch von «Web-1.0»-Applikationen wie s und Websites: 18 Die Bundesversammlung etwa ist auf Twitter präsent: < twitter.com/chparlament>. Während aber der deutsche Bundesgerichtshof in Karlsruhe ebenfalls «zwitschert» (< bundesgericht>), verfügen Gerichte in der Schweiz zwar häufig über ein Internetportal, benutzen jedoch Soziale Medien nicht. Ob sich dies angesichts der Kritik an ungenügender Öffentlichkeitsarbeit der Gerichte (vgl. Markus Felber, Justiz als Non-Valeur?, NZZ, 29. Juni 2013, 13) und legislatorischen Initiativen (vgl. Markus Felber, Live-Stream aus Lausanne, NZZ am Sonntag, 29. September 2013, 21) ändern wird, bleibt abzuwarten. 19 Das entsprechende Gesuch wurde erst mit grosser Verspätung und abschlägig beantwortet: Daniel Gerny, Machtlos gegen Facebook, NZZ, 7. September 2013, André Simonazzi, Öffentlichkeit und Verwaltung im Dialog, Referat am Swiss E-Government-Forum in Bern (7. März 2012), < >. Dies trifft sicher auf den Bundesratssprecher selbst zu, auf dessen Twitter-Konto man gleich auf der Eingangsseite der Bundesverwaltung verwiesen wird: < und < twitter.com/br_sprecher>. Führen eines eigenen «Blogs» (Weblog), auf einer staatseigenen Seite oder auf einer Blog-Seite wie blogger.com; Einrichten eines Twitter-Kontos, wo Mitteilung hochgeschaltet werden und auf Mitteilungen Dritter reagiert wird; Einrichten einer «Fanpage» auf Facebook, wo Neuigkeiten mitgeteilt oder Entwicklungen kommentiert werden; Bearbeiten von Einträgen zur Verwaltung oder zu politischen Themen auf Wikipedia und ähnlichen Foren 21 ; Einrichten eines Kanals auf YouTube und Hochladen von Videos; Kommentieren anderer Videos; sowie Erstellen einer virtuellen Anlaufstelle, beispielsweise auf SecondLife 22. Im Hinblick auf solche staatliche Nutzung gilt aber, dass wenn zwei das Gleiche tun, es noch lange nicht das dasselbe sein muss. Wenn private Nutzer sich entscheiden, bei Facebook oder Twitter ein Konto zu eröffnen, dann steht ihnen dies im Rahmen der Privatautonomie vorbehaltslos zu auch wenn sie auf diesen Plattformen natürlich keine widerrechtlichen Handlungen ausführen dürfen. Der Staat hingegen befindet sich hier in einer grundlegend anderen Situation. Staatliches Handeln muss stets in Übereistimmung mit den Grundprinzipien des Verwaltungsrechts erfolgen, das heisst, es muss unter anderem gesetzesmässig, im öffentlichen Interesse und verhältnismässig sein 23. Entsprechende Vorschriften finden sich bereits in der Bundesverfassung 24 und für die Bundesbehörden auch im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz. Dieses verpflichtet die Verwaltung, auf der Grundlage von Verfassung und Gesetz und nach den Grundsätzen der Zweckmässigkeit und 21 Vgl. Kommunikationsabteilung des Regierungsrates, Social Media Konzept, Staatskanzlei Kanton Zürich (März 2013), 6: «Ebenfalls im Auge behalten werden Wikipedia und die mit dem Kanton Zürich verbundenen Beiträge.» In diesem Zusammenhang werden immer wieder Manipulations- und Schönungsversuche publik: «Auch australische Regierung änderte Einträge auf Wikipedia», Agence France Press, 24. August Einige Staaten haben auf diesem (während nur relativ kurzer Zeit populärem) Dienst virtuelle Botschaften eingerichtet: Louise Nordstrom, Sweden Upstaged by Maldives in Quest to Open First Embassy in «Second Life», Associated Press, 30. Mai 2007; Helena Spongenberg, EU Considers Going Virtual, EUobserver. com, 2. März 2007, < 23 Siehe für eine Übersicht Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, N Art. 5 BV.

5 Lorenz Langer 950 Wirtschaftlichkeit zu handeln 25. Ähnliche Bestimmungen finden sich im kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht: So bestimmt die Zürcher Verfassung, dass die Behörden ihr Handeln am Recht ausrichten und sich nach Treu und Glauben verhalten. Jede öffentliche Tätigkeit muss darüber hinaus ihren Zielen angemessen sein 26. II. Information als Aufgabe des Staates Für den Staat kann deshalb die Verwendung von Sozialen Medien nicht Selbstzweck sein; anders als Private dürfen sich Beamte, wenn sie in öffentlicher Funktion handeln, nicht nach Belieben auf Internet-Plattformen betätigen. Ihr Handeln auf solchen Plattform muss sich zuerst auf eine gesetzliche Grundlage stützen können. Das Legalitätsprinzip gilt dabei für Eingriffs- und Leistungsverwaltung 27 ; immerhin sind die Anforderungen an Bestimmtheit des Rechtssatzes und Erfordernis der Gesetzesform bei der Leistungsverwaltung geringer 28. Hinzu kommt, dass sich gewisse Verwaltungstätigkeiten gesetzlich schwer normieren lassen, weil die konkreten Umstände einer solchen Tätigkeit und damit auch die angemessen Reaktion schwer vorhersehbar sind 29. Dazu gehört insbesondere die Informationstätigkeit der Behörden, bei der es angesichts sich ständig ändernder Sachverhalte schwierig sein dürfte, eine praktikable gesetzliche Umschreibung zu finden. In diesem Zusammenhang ist ein Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts illustrativ, das sich mit staatlicher Information über potentiell gefährliche Sekten befasste und diese Informationstätigkeit als «verfassungsunmittelbare Tätigkeit der Staatsleitung» bezeichnete, die keiner «zusätzlichen gesetzlichen Ermächtigung» bedarf 30. Es steht ausser Frage, dass es sich bei Behördeninformation um einen wichtigen Aspekt der Staatstätigkeit handelt, gerade in einem Gemeinwesen, in dem den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern weitgehende Entscheidrechte zukommen. Deshalb sind in der Schweiz die Behörden zur Information nicht nur berechtigt, sondern häufig auch verpflichtet. Gemäss Art. 180 Abs. 2 BV informiert der Bundesrat die Öffentlichkeit rechtzeitig und umfassend über seine Tätigkeit, unter Vorbehalt überwiegender öffentlicher oder privater Interessen. Das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz statuiert darüber hinaus auch eine Kommunikationspflicht, wonach der Bundesrat die Beziehungen zur Öffentlichkeit pflegt und sich über die in der öffentlichen Diskussion vorgebrachten Meinungen und Anliegen informiert 31. Insbesondere die gesetzliche Verankerung des Öffentlichkeitsprinzips führte zu einem «Paradigmenwechsel» 32 im Umgang der Verwaltung mit Informationen und zu entsprechenden Pflichten. So müssen etwa gemäss der einschlägigen aargauischen Gesetzgebung die öffentlichen Organe die Bevölkerung über Tätigkeiten und Angelegenheiten von allgemeinem Interesse von Amtes wegen informieren. Von allgemeinem Interesse sind Informationen gemäss Legaldefinition dann, wenn sie Belange von öffentlichem Interesse betreffen und für die Meinungsbildung und zur Wahrung der rechtsstaatlichen und demokratischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger von Bedeutung sind 33. Grundsätzlich steht dem Staat bei seiner Informationstätigkeit ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Trotzdem hat der Staat nicht wie etwa die Medien die generelle Aufgabe, dem Staatsbürger «bestimmte, die Allgemeinheit interessierende Tatsachen zur Kenntnis zu bringen, ihn über politische Ereignisse aller Art zu orientieren» oder «über Fragen von allgemeinem Interesse einen öffentlichen Meinungsaustausch zu provozieren» 34. Deshalb ist der Staat bei seiner Informationstätigkeit gleichgültig, ob diese über traditionelle oder über elektronische Kanäle erfolgt weitergehend beschränkt, als dies etwa die Me dien wären. Er unterliegt auch im Rahmen seiner Informa tionstätigkeit den bereits erwähnten generellen Schranken staatlichen Handelns. Dabei spielt es keine Rolle, dass diese Tätigkeit in der Regel durch Realakte erfolgt, also keine formelle Verfügung erlassen wird. 25 Art. 3 Abs. 1 und 3 RVOG. 26 Art. 2 Abs. 1 und 2 KV ZH. 27 BGE 130 I 1, 5, Erw BGE 134 I 313, 318, Erw Häfelin/Müller/Uhlmann (FN 23), N BVerfGE 105, 279 [300] Osho. Das Bundesverfassungsgericht hielt in diesem Zusammenhang sogar fest, dass das Informationshandeln der Bundesregierung im Rahmen der Staatsleitung auch dann keiner besonderen gesetzlichen Ermächtigung bedürfe, wenn es zu mittelbar-faktischen Grundrechtsbeeinträchtigungen führt (303). 31 Art. 11 RVOG. 32 Stephan C. Brunner, Öffentlichkeit der Verwaltung und informationelle Selbstbestimmung: Von Kollisionen und Verkehrsregeln, in Patrick Sutter (Hrsg.), Selbstbestimmung und Recht, Zürich 2003, Abs. 1 IDAG (Gesetz über die Information der Öffentlichkeit, den Datenschutz und das Archivwesen, AG) Vgl. 20 IDG (Gesetz über die Information und den Datenschutz, ZH). 34 So die Umschreibung der Pressefreiheit schon in BGE 37 I 381, 388, Erw. 2.

6 Staatliche Nutzung von Social Media-Plattformen 951 III. Nutzung von Social Media zur staatlichen Information und Kommunikation Wie wirken sich diese Rahmenbedingungen für staatliche Information und Kommunikation nun auf die Verwendung von Webseiten und Sozialen Medien durch die Verwaltung aus? Ob die staatliche Information auf traditionellem Weg oder über neue Medien erfolgt, ändert an den bestehenden Leitplanken nichts. Auch der «Tweet» auf einem Verwaltungskanal ist ein hoheitlicher Realakt, der den Schranken unterliegt, die staatlichem Handeln gesetzt sind. A. Legalitätsprinzip Dass der Staat häufig nicht nur zur Information berechtigt, sondern auch verpflichtet ist, wurde bereits ausgeführt. Die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen schreiben aber in der Regel nicht vor, durch welches Medium behördliche Information zu erfolgen hat. Eine Ausnahme sind hier die Mitteilungen, die in einem bestimmten amtlichen Organ veröffentlicht werden müssen; aber auch dieses Organ kann, wie es beispielsweise das aargauische Publikationsgesetz für die kantonalen Publikationsorgane vorsieht, nur noch in elektronischer Form veröffentlicht werden 35. Ansonsten steht hier dem Gemeinwesen ein breites Spektrum offen 36. Bund und Kantone stellen bereits eine Vielzahl von Informationen auf ihren eigenen Webseiten zur Verfügung, und es spricht in der Regel im Hinblick auf das Legalitätsprinzip nichts dagegen, dass dieses Angebot auch auf neue Formen der Kommunikation wie Soziale Medien ausgedehnt wird: Der allgemeine Informationsund Kommunikationsauftrag genügt hier als gesetzliche Grundlage 37. Wie in allen anderen Bereichen staatlicher Aktivität verlangt das Legalitätsprinzip aber auch hier, dass staatliches Handeln mit geltendem Recht vereinbar ist. Der Staat ist an seine eigenen gesetzlichen Vorgaben gebunden, wobei in der Regel allein die öffentlich-recht Abs. 1 PuG (Gesetz über die amtlichen Publikationsorgane, AG). 36 Vgl. etwa 4 IDV (Verordnung über die Information und den Datenschutz, ZH). 37 Trotzdem kann natürlich die Informationstätigkeit auf dem Internet und die entsprechenden Zuständigkeiten gesetzlich auch explizit geregelt werden, vgl. etwa 27 Abs. 2 VOG RR (VO über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung, ZH) i.v.m. 26 Abs. 2 OG RR (Gesetz über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung, ZH). lichen Normen relevant sind, zumindest, sofern der Staat hoheitlich tätig ist Bindung an Grundrechte Das betrifft zuerst die Bindung an die Grundrechte. Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist gemäss Art. 35 Abs. 2 BV «an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen.» Im vorliegenden Zusammenhang sind beispielsweise potentielle Beeinträchtigungen der Rechtsgleichheit bzw. des Diskriminierungsverbots (Art. 8 BV), des Rechts auf Schutz der Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV) sowie der Privatsphäre (Art. 13 BV) relevant. Zuerst zu möglichen Diskriminierungen: Staatliche Information hat grundsätzlich nicht nur neutral zu sein, sie muss auch allen potentiellen Adressaten gleichermassen und ohne Barrieren zugänglich sein. Dies hat zum einen Auswirkungen auf die Wahl des Mediums. Obwohl die Nutzerraten in der Schweiz auch im internationalen Vergleich recht hoch sind, darf nicht davon ausgegangen werden, dass alle Zugang zum Internet haben 39. Der staatliche Informationsauftrag darf deshalb nicht nur elektronisch erfüllt werden, gerade auch im Zusammenhang mit Urnengängen. Aus diesem Grund kann etwa das Abstimmungsbüchlein des Bundes mit 5.3 Mio. Exemplaren die auflagenstärkste Publikation in der Schweiz 40 zwar durch eine auf der Webseite des Bunds aufgeschaltete PDF-Datei ergänzt, aber nicht ersetzt werden. Es empfiehlt sich hier eine gewisse Übervorsicht, denn wie auch bei Internet-bezogenen Rechtsfragen im allgemeinen ist davon auszugehen, dass die Rechtsprechung bis auf Weiteres den Informations-Verhaltensmustern der Generationen verhaftet bleibt, die ohne Internet aufwuchsen. Das illustriert ein Anfang Oktober 2013 ergangenes Urteil des 38 Vgl. dazu hinten, FN 52. Öffentlich-rechtliche Sondervorschriften oder -einschränkungen für staatliche Kommunikation gelten natürlich mutatis mutandis auch beim Einsatz elektronischer Medien. So dürfen staatliche Stellen etwa bei Abstimmungen nur innerhalb der von Gesetz und Rechtsprechung gezogenen Grenzen am Abstimmungskampf teilnehmen und müssen dabei stets in sachlicher, transparenter und verhältnismässiger Weise informieren (BGer, Urteil 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008, Erw. 6.2). Das Transparenzgebot beispielsweise wäre verletzt, wenn im Vorfeld einer Abstimmung durch die Behörden anonym Änderungen an einschlägigen Seiten auf Wikipedia vorgenommen würden. Zwar ist es Beamten nicht grundsätzlich verboten, dort Einträge zu bearbeiten oder zu korrigieren (vorne, FN 21) im Rahmen von Abstimmungen müssen sie dabei aber die in Art. 34 Abs. 2 BV garantierte Abstimmungsfreiheit achten. 39 Vgl. dazu hinten III/B. 40 Simonazzi (FN 20).

7 Lorenz Langer 952 Bundesgerichts, das festhält, «eine ständige Konsultation des Internets [sei] nicht zumutbar» 41. Zum anderen muss aber auch der Zugang zu den Internet-Angeboten selbst so ausgestaltet sein, dass er allen Interessierten ohne unzulässige Diskriminierung offensteht. An erster Stelle stünde hier die sprachliche Diskriminierung (Art. 8 Abs. 2 BV), sodass Webseiten des Bundes zumindest in den offiziellen Landessprachen und Webseiten zweisprachiger Kantone auf Deutsch und Französisch erstellt werden müssen. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebietet aber, dass nicht eine Übersetzung in nichtoffizielle Sprachen gefordert werden kann. Der gleiche Grundsatz kommt auch bei Benachteiligungen von Behinderten zur Anwendung. Durch das Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen sind die Bundesbehörden zwar grundsätzlich verpflichtet, einen Zugang ohne Benachteiligung zu ihrem Webangebot zu verschaffen, da es sich dabei um eine «grundsätzlich von jedermann beanspruchte Dienstleistung des Gemeinwesens» handelt 42. Ausdrücklich erwähnt wird die Pflicht, Internetangebote ohne erschwerende Bedingungen für Sehbehinderte zugänglich zu machen 43. Es gilt hier aber die generelle Einschränkung, dass die Schaffung eines gleichwertigen Zugangs für Behinderte nur dann eingefordert werden kann, wenn sie verhältnismässig ist, insbesondere zum wirtschaftlichen Aufwand 44. Das dürfte etwa die Hörbarmachung sämtlicher visueller Inhalte ausschliessen 45. Während aber die (behindertengerechte) Ausgestaltung von behördeneigenen Internetangeboten allein durch den Staat bestimmt wird, können öffentliche Stellen die im Rahmen der Verhältnismässigkeit uneingeschränkte Zugänglichkeit von Angeboten Dritter nicht beeinflussen. Weder Facebook noch Twitter achten auf Barrierefreiheit 46. Dies ist unproblematisch, solange die dort vom 41 BGer, Urteil 1C_577/2013 vom 2. Oktober 2012, Erw Es handelte sich um die Publikation von Abstimmungsergebnissen im aargauischen Amtsblatt. Immerhin erfolgt dort die Aufschaltung im Internet nicht «zeitlich eher zufällig», wie das Bundesgericht meinte, sondern wie im Impressum des Amtsblatt vermerkt jeden Freitag um 8 Uhr. 42 Art. 2 Abs. 4 i.v.m. Art. 3 lit. e BehiG. 43 Art. 14 Abs. 2 BehiG. 44 Art. 11 Abs. 1 BehiG. 45 Vgl. ausführlicher und auch zur kantonalen Rechtslage: Tarek Naguib, Pflichten der Betreiberinnen Rechtsansprüche der Benutzer, in: Schweizer Accessibility-Studie 2011: Bestandesaufnahme der Zugänglichkeit bedeutender Schweizer Websites für Menschen mit Behinderungen, Stiftung «Zugang für alle», Zürich, 2011, 9 14, < 46 Für die Anforderungen an einen barrierefreien Zugang vgl. die Web Content Accessibility Guidelines (WCAG) 2.0 des World Wide Web Consortium unter < Staat publizierten Inhalte auch anderswo barrierefrei zugänglich sind was aber beim häufigen Gebrauch Sozialer Medien kaum noch gewährleistet sein dürfte. Man mag entgegnen, dass die ununterbrochene Mitteilung von Quisquilien auf Twitter nicht zum Kernbereich staatlicher Information gehört und deshalb auch nicht diskriminierungslos zugänglich sein muss (was im Gegenzug zur Frage führt, wieso dann überhaupt öffentliche Ressourcen dafür verwendet werden). Umgekehrt kann auch argumentiert werden, dass sich diese Sonderformen der Information eben gerade an Adressaten richten, die sonst von der staatlichen Kommunikation nicht oder nur schwer erreicht werden dass also der Gebrauch Sozialer Medien nicht Diskriminierung schafft, sondern sie vermindert 47. Wichtig ist sodann der Schutz der Meinungsäusserungsfreiheit im Zusammenhang mit Sozialen Medien, obwohl deren Einsatz primär ein Mehr an Kommunikationsfora zu bieten scheint. Hier gilt ebenfalls, dass der Staat bei Einschränkungen von Meinungsäusserungen anderen Normen untersteht als Private, auch wenn er sich unter private Nutzer von Social Media mischt. Dies wird besonders bei der «Bewirtschaftung» eines Facebook- Auftritts deutlich. Wenn Verwaltungen auf Dienste wie Facebook zurückgreifen, ist ihre Präsenz häufig begleitet von einer sogenannten «Netiquette», also einer Art Benimm-Leitfaden für die Besucher der fraglichen Webseite. Ein Beispiel dafür bietet die Facebook-Seite des Kantons Aargau. Hier werden «alle Facebook-Nutzerinnen und Facebook-Nutzer zum Dialog und zur Diskussion über Sachthemen zum Aargau» eingeladen. Der Kanton behält sich aber vor, «eingereichte Beiträge wie etwa Kommentare, Fotos, Videos, zu entfernen,» wenn diese beispielsweise persönliche Kritik, Verunglimpfungen oder Disqualifikationen jeglicher Art enthalten. Nicht statthaft sind auch offensichtlich unwahre Tatsachenbehauptungen bzw. wahre Tatsachenbehauptungen, welche die Intim-, Privat- oder Vertraulichkeitssphäre von Personen verletzen. Inhalte, die pornographisch, sexistisch, anstössig, obszön, bedrohend, zu Gewalt auffordernd oder diskriminierend sind, werden ebenso entfernt wie Beiträge, die gesetzeswidrig sind oder gegen die Rechte Dritter (einschliesslich deren Urheber- und Persönlichkeitsrechte) verstossen. Schliesslich sind auch Werbung für eigene Interessen oder für die Interessen Dritter (insbesondere Wahl- und Abstimmungspropaganda), sowie Massenwerbung («Spam») nicht erlaubt Vgl. dazu hinten III/B. 48 <

8 Staatliche Nutzung von Social Media-Plattformen 953 Die hier gemachte Ankündigung potentieller Löschungen ist unproblematisch, soweit damit klar rechtswidrige Verhaltensweisen unterbunden werden sollen (wie Persönlichkeitsverletzungen oder strafrechtlich relevante Äusserungen, beispielsweise Verleumdungen oder hate speech). Ein Vorbehalt aber, der jegliche persönliche Kritik und Angriffe sowie Äusserungen mit potentiellem Propagandacharakter ausschliesst, ist unter Umständen schwierig mit der durch Art. 16 BV und Art. 10 EMRK geschützten Meinungsäusserung zu vereinbaren, die gemäss Strassburger Rechtsprechung ja gerade auch Aussagen schockierender und stossender Natur schützt 49. Auch Werbung liegt nicht a priori ausserhalb des geschützten Bereichs 50. Bei einem staatlichen Facebook-Auftritt handelt es sich um ein den Bürgern zur Verfügung gestelltes Kommunikationsforum, nicht um staatliche Information, die sich am Neutralitätsgebot auszurichten hätte. Schliesslich kann auch die Zustimmung von Besuchern zur «Netiquette» nicht Voraussetzung sein für das Verfassen von «Posts». Deren Zulässigkeit richtet sich nach den Allgemeinen Geschäftsbedingungen von Facebook, denen andere Nutzer wie auch das fragliche Gemeinwesen, in diesem Fall der Kanton Aargau, zugestimmt haben. Das Verhältnis zwischen Nutzern und Plattformbetreiber untersteht darüber hinaus nicht Schweizer, sondern in der Regel US-amerikanischem Recht 51. Neben der Redefreiheit muss der Staat bei seiner elektronischen Informationstätigkeit schliesslich auch die Privatsphäre der Bürgerinnen und Bürger respektieren 52. Der Staat darf unter anderem keine ehrrührige Aussagen über Private machen oder verbreiten; auch das Recht am eigenen Bild ist Teil der geschützten Privatsphäre 53. Immaterialgüterrechte Dritter also insbesondere Urheberrechte sind über die Eigentumsgarantie ebenfalls geschützt 54. Der Staat ist in seinem Handeln weiter auch an datenschutzrechtliche Vorschriften gebunden, die sich sowohl 49 Grundlegend Handyside v. the United Kingdom, Application no. 5493/72, 7. Dezember 1976, N Vgl. Groppera v. Switzerland, Application no /84, 28. März 1990, N Claudia Keller, AGB von Social-Media-Plattformen, 15 Medialex 2012, Zu beachten ist, dass sich der Persönlichkeitsschutz im Rahmen hoheitlicher Tätigkeit nicht nach den zivilrechtlichen Bestimmungen in Art. 28 ZGB ff., sondern primär nach Art. 13 BV und Art. 8 EMRK richtet: BGE 134 I 229, Stephan Breitenmoser/Rainer J. Schweizer, in: Bernhard Ehrenzeller et al. (Hrsg.), St. Galler Kommentar zu Art. 13 BV, 2. A., Zürich/St. Gallen 2008, N Vgl. Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Auszüge aus der EMRK, den UNO-Pakten sowie dem BGG: Kommentar, Zürich 2007, Art. 26 N 12. auf Bundesebene 55 wie im kantonalen Recht finden 56. Diese Normen schränken in der Regel die Bearbeitung jedwelcher persönlicher Daten ein, worunter schon der blosse «Umgang» mit Daten subsumiert wird 57. Der Staat hat die Einhaltung der einschlägigen Vorschriften auch dann sicherzustellen, wenn er für seine Informationstätigkeit auf die Dienste Dritter zurückgreift, so etwa auf Social- Media-Dienste. Wir treffen hier eine eher ungewohnte Konstellation an. Bekannt ist die Problematik der Übertragung hoheitlicher Kompetenzen an Private, die sich bei der Ausübung ebenfalls an staatliche Vorgaben halten müssen. Hier hingegen handelt der Staat selbst hoheitlich, tut dies aber im Rahmen von Social-Media-Plattformen und somit unter Verwendung privater Angebote, die er nicht mit hoheitlicher Gewalt reguliert, sondern auf denen er ein Nutzer wie jeder andere auch ist. Er muss sich dabei ebenfalls den AGB der jeweiligen Dienste unterwerfen, die in der Regel Rechtswahl- und Gerichtsstandsklauseln enthalten. Es ist inzwischen auch ein Gemeinplatz, dass es um den Datenschutz beispielsweise bei Facebook nicht besonders gut bestellt ist 58. Dem Staat stehen aber kaum Möglichkeiten offen, die nationalen oder kantonalen Vorschriften gegenüber den oft im Ausland inkorporierten Unternehmen durchzusetzen 59. Die Verwendungshoheit über Information und Informationstätigkeit wandert vom Staat zu diesen Unternehmen. Wenn etwa Informationen gelöscht (oder nicht gelöscht) werden, kann der Staat vielleicht informell um Remedur ersuchen. Es ist aber auch möglich, dass er den aufwendigen Weg der internationalen Rechtshilfe beschreiten muss 60. Unklar bleibt 55 DSG. 56 Z.B. das IDAG des Kantons Aargau (vorne, FN 33). 57 Art. 3 lit. 3 DSG. 58 Roland Mathys/Lukas Abegg, Wie schütze ich mein virtuelles Ich? Von den (begrenzten) rechtlichen Möglichkeiten, Daten über die eigene Person im Internet zu kontrollieren, Digma 2007, Siehe die Warnung das Kantons Zürich zu Datenschutz und Sozialen Medien: «Insbesondere kann der Kanton Zürich obwohl er in keinster Weise damit einverstanden ist nicht verhindern, dass dort seitens der Betreiber aktiv Daten über die Anwenderinnen und Anwender gesammelt und für kommerzielle Zwecke genutzt werden»: < themen/verwaltung_online/socialmedia.html#subtitle-contentinternet-staatskanzlei-de-themen-verwaltung_online-socialmediajcr-content-contentpar-textimage_3>. Zum Versuch Brasiliens, nationale Gesetzgebung auch im Internet durchzusetzen, und den möglichen Konsequenzen, vgl. Brazil s Internet Law: The Net Closes, The Economist, 29. März 2014, Hierzu wurde die Stadt Bern anlässlich ihrer Anfrage an Facebook auch aufgefordert (vgl. vorne, FN 19): «Tanz Dich frei»: Facebook gibt Staatsanwalt keine Auskunft, Tages-Anzeiger, 6. Sep-

9 Lorenz Langer 954 Ungenau sind die behördlichen Leitfäden auch bei Warnungen bezüglich der persönlichen Haftung von Bediensteten. Beamte haften für Äusserungen auf Social Media, die sie als Privatperson machen, gemäss den einschlägigen Normen des Privatrechts, wie dies auch für übrige Handlungen gilt, die keinen amtlichen Charakter aufweisen 68. Im Rahmen ihrer öffentlichen Tätigkeit haften Beamte nach den Vorschriften des Obligationenrechts nur dann, wenn das Gemeinwesen nicht eine öffentlichrechtliche Staatshaftungsordnung erlassen hat 69. Eine solauch, wie weit die fraglichen Unternehmen selbst die gesammelten Daten vor dem Zugriff etwa ihrer eigenen Regierung schützen können oder wollen 61. Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, dass der Gebrauch von Social-Media-Plattformen dem Staat von vorneherein verwehrt wäre. Die Behörden sind nicht generell verantwortlich für das Datenschutzregime einer solchen Plattform, sondern nur für ihr eigenes dortiges Handeln 62. Immerhin wäre es problematisch, wenn eine Plattform verwendet würde, die in offensichtlicher und grober Weise gegen Schweizer Datenschutz- oder Persönlichkeitsrechte verstösst. Aber im Regelfall ist davon auszugehen, dass die Interaktion mit Privaten auf einer Plattform durch das Einverständnis der anderen Nutzer gedeckt ist, die ja ebenfalls die einschlägigen AGBs akzeptiert haben und sich somit mit der Verwendung ihrer Daten einverstanden erklärt haben 63. Es kann darüber hinaus auch noch eine explizite Zustimmung eingeholt werden, wie dies beispielsweise auf der Webseite des Kantons Aargau gehandhabt wird. Dort findet sich Links auf Facebook und Twitter, und es besteht die Möglichkeit, die Website auf LinkedIn, Xing, Google+ oder per zu teilen. Die Social-Media-Dienste sind aber standardmässig deaktiviert, und der Nutzer muss sie zuerst per Mausklick aktivieren. Er wird dabei darauf hingewiesen, dass als Folge Daten über ausländische Server fliessen und dort gespeichert werden können 64. Der Staat muss Grundrechte natürlich nicht nur gegenüber Dritten, sondern auch gegenüber den eigenen Bediensteten wahren. Diese dürfen weder in ihrer Meinungsäusserungsfreiheit noch in ihren Persönlichkeitsrechten beschränkt werden. Es steht ihnen deshalb frei, privat Social-Media-Plattformen und ähnliche Dienste zu nutzen. So kann ein Beamter beispielsweise als Privatperson ohne Weiteres auf der Seite einer Zeitung Kommentare abgeben. Daneben gelten aber dienstrechtliche Vorschriften, insbesondere der Geheimnisschutz und Sorgfalts- und Treuepflichten. Auch kann durch Dienstrecht die private Verwendung von Webseiten während der Arbeitszeit beschränkt oder auch ganz verboten werden. Wie eingangs erwähnt, wird inzwischen auf ein umfassendes Nutzungsverbot zumeist verzichtet. Stattdessen werden Leitfäden zur Nutzung sozialer Medien durch Beamte erlassen 65. Die darin enthaltenen Leitlinien müssen ebenfalls die Rechte der Bediensteten wahren, insbesondere ihr Recht auf Privatheit, In diesem Zusammenhang kann es problematisch sein, wenn, wie dies der Leitfaden des Kantons Aargau vorsieht 66, Aktivitäten der Mitarbeiter im Internet aufgezeichnet werden. Diese Informationen werden zwar offenbar nur in anonymisierter Form ausgewertet und die Bestimmungen des Datenschutzes bleiben vorbehalten. Trotzdem werden weitere Massnahmen für den Fall angedroht, dass Missbräuche in Bezug auf Häufigkeit der Nutzung oder den Besuch unzulässiger Seiten festgestellt würden. Auf Bundesebene wird gerade aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes auf jegliches Monitoring verzichtet. Generell dürfte gelten, dass eine personenbezogene Auswertung von sogenannten Randdaten nur bei konkretem Missbrauchsverdacht zulässig ist, wobei ein den Bediensteten bekanntes Nutzungsreglement festlegt, was als missbräuchliche Nutzung gilt Haftungsfragen tember 2013, < Tanz-Dich-frei-Facebook-gibt-Staatsanwalt-keine-Auskunft/story/ >. 61 Vgl. Daten zu Anfragen der US-Geheimdienste, NZZ, 5. Februar 2014, Vgl. dazu in deutschem Kontext Hoffmann/Schulz/Brackmann (FN 12), Die Einwilligung des Betroffenen rechtfertigt in der Regel die Bearbeitung von Personendaten: Art. 13 Abs. 1 i.v.m. Art. 12 Abs. 1 lit. a DSG. 64 < (am Seitenende). Hingegen wird erst beim Studium der rechtlichen Bestimmungen ersichtlich, dass der Kanton standardmässig den Verkehr auf seiner Domain mit Google Analytics auswertet: < analytics/google_analytics_1.jsp>. 65 Auf Bundesebene hat das Eidgenössische Personalamt einen solchen Leitfaden erlassen: Eidgenössisches Personalamt (FN 6). Für Beispiele auf kantonaler Ebene siehe: Social- Media Board Kanton Aargau, Merkblatt Social Media, Personal und Organisation, Aarau, 29. Februar 2012; Staatskanzlei, Kommunikation, Leitfaden des Kantons Basel-Stadt für Soziale Medien, Basel, Mai 2012; Staatskanzlei des Kantons Zürich, Social Media Guidelines, Zürich, Social Media Board (FN 65), Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Leitfaden über Internet- und überwachung am Arbeitsplatz: Für die Bundesverwaltung, Bern, September 2013, Häfelin/Müller/Uhlmann (FN 23), N Vgl. Art. 61 Abs. 1 OR.

10 Staatliche Nutzung von Social Media-Plattformen 955 che Ordnung ist sowohl auf Bundesebene wie auch auf kantonaler Ebene durch Verantwortlichkeitsgesetze geschaffen worden, wobei in der Regel die Staatshaftung als ausschliessliche Kausalhaftung des Staates ausgestaltet ist 70. Ein Rückgriff auf den verursachenden Beamten ist gewöhnlich nur dann möglich, wenn dieser den Schaden vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht hat 71. Wie vorgängig erwähnt, handelt es sich bei der Informationstätigkeit für das Gemeinwesen auf dem Internet und auf Sozialen Medien um staatliches Handeln. Wenn dabei Schadenersatz- oder Genugtuungsansprüche entstehen, so richten sich diese folgerichtig auch an das Gemeinwesen. Die Voraussetzungen für eine Staatshaftung sind in diesem Zusammenhang die gleichen wie bei sonstigem staatlichen Handeln 72, wobei zumeist nicht nur für geldwerten Schaden, sondern auch eine Persönlichkeitsverletzung gehaftet wird. Immerhin setzen die einschlägigen Gesetze in letzterem Falle eine gewisse Schwere der Verletzung voraus, damit Genugtuung gefordert werden kann 73. Aus der Verwaltungs- oder Gerichtspraxis gibt es für eine solche Haftung des Gemeinwesens für eine Persönlichkeitsverletzung im Zusammenhang mit der staatlichen Nutzung sozialer Medien noch keine Beispiele; die nicht genehmigte Verwendung eines Bildes etwa dürfte aber kaum als besonders schwere Persönlichkeitsverletzung qualifiziert werden (es sei denn, es handle sich um ein besonders kompromittierendes Bild). Werden Social-Media-Plattformen darüber hinaus zur unmittelbaren Kommunikation mit der Bürgerin oder dem Bürger genutzt, stellt sich ebenfalls die Frage, ob gegebenenfalls eine Haftung für dort erteilte Auskünfte begründet werden könnte. Teilweise legen die Staatshaftungsgesetze selbst die Voraussetzungen für eine solche Haftung fest; im Aargau beispielsweise haftet das Gemeinwesen für Schaden aus falscher Auskunft nur bei Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit der Auskunft erteilenden Person, und es wird weiter vorausgesetzt, dass eine zuständige Person die Auskunft vorbehaltlos erteilt und die geschädigte Person gestützt darauf gutgläubig Dispositionen getroffen oder unterlassen hat, die eine Schä- 70 Vgl. etwa Art. 3 VG oder 10 HG (Haftungsgesetz, AG). 71 Art. 7 VG; 12 HG. 72 Gegeben sein müssen ein Schaden, ein natürlicher und adäquater Kausalzusammenhang, Widerrechtlichkeit, ein Rechtssatz, der Schadensabwälzung ausdrücklich vorsieht (wie etwa das VG), ein hoheitlicher Tätigkeitsbereich sowie ein funktioneller Zusammenhang zwischen Schaden und amtlicher Tätigkeit. Siehe dazu Heinz Rey/Wolfgang Portmann, Ausservertragliches Haftpflichtrecht, 4. A., Zürich 2008, N 117 ff. 73 Art. 6 Abs. 2 VG. digung ihres Vermögens bewirkten 74. Immerhin ist nicht zu erwarten, dass auskunftssuchende Bürger wichtige Fragen über ein soziales Medium stellen, und noch mehr ist zu hoffen, dass eine allfällige derartige Anfrage nicht auf dem gleichen Kanal durch eine Behörde beantwortet würde. Generell dürfte die Verwendung insbesondere der Sozialen Medien für den Staat nur ein geringes Haftungsrisiko darstellen. Es fehlt zwar auch hier an einschlägiger Judikatur, aber es ist nicht davon auszugehen, dass für den Staat eine umfassendere Forenhaftung als für Private gilt. So ist beispielsweise unwahrscheinlich, dass ein Kanton allein deshalb haftet, weil auf seiner Facebook- Seite durch Dritte rechtswidrige Kommentare platziert werden. Eine Haftung wäre dann denkbar, wenn die Beiträge Dritter nicht regelmässig kontrolliert werden, und insbesondere wenn der Kanton auch auf Anforderung eines Betroffenen hin einen rechtswidrigen Kommentar nicht umgehend entfernt 75. Das gilt wohl auch für im privat- und strafrechtlichen Kontext oft diskutierte Frage der Verlinkung, die im Privatrecht vor allem unter dem Blickwinkel der Sorgfaltspflicht beurteilt wird 76. Versuche, die strafrechtliche Zuordnung von Delikten im Internet gesetzlich gesondert zu regeln, sind gescheitert 77. Die Rechtsprechung unterscheidet, ob der Webseitenbetreiber, der auf eine Webseite mit illegalen Inhalten verlinkt, sich den dortigen Inhalt «zu eigen gemacht hat» 78. Das kann bei behördlichen Seiten in der Regel verneint werden, wobei auch hier natürlich eine gewisse Sorgfaltspflicht verlangt wird. Im Kanton Aargau spricht das Gesetz über die politischen Rechte diese Frage explizit an: Zumindest im Zusammenhang mit den erläuternden Berichten zu Volksabstimmungen auf kantonaler oder 74 6 HG. 75 In BGer, , 5A_792/2011, wurde die Verantwortlichkeit einer Zeitung, die Lesern das Führen eines Blogs ermöglichte, für dort veröffentlichte Persönlichkeitsverletzungen bestätigt, doch handelt es sich hier um Persönlichkeitsschutz unter Privaten (siehe vorne, FN 52). Vgl. zur privatrechtlichen Verantwortlichkeit Ciola-Dutoit/Cottier (FN 12), Vgl. Philipp Frech, Zivilrechtliche Haftung von Internet-Providern bei Rechtsverletzungen durch ihre Kunden Eine rechtsvergleichende Untersuchung des schweizerischen, des amerikanischen und des deutschen Rechts unter besonderer Berücksichtigung des Urheber- und Markenrechts, Diss. Zürich 2009, Eine entsprechende Motion im Ständerat ( , Thomas Pfisterer, Netzwerkkriminalität: Änderung der rechtlichen Bestimmungen) blieb ohne Wirkung; zum Inhalt siehe Marcel Alexander Niggli/Christian Schwarzenegger, Strafbare Handlungen im Internet, 98 SJZ 2002, Urteil des Zürcher Obergerichts vom 30. September 2003, Geschäfts-Nr. SB020566/U/hp, zugänglich unter < weblaw.ch/article/de/_2807?lang=de>.

11 Lorenz Langer 956 kommunaler Ebene dürfen Verweise auf elektronische Quellen nur dann aufgenommen werden, wenn die Urheberinnen und Urheber der Verweise schriftlich erklären, dass diese Quellen nichts Rechtswidriges enthalten und nicht auf elektronische Publikationen rechtswidrigen Inhalts verweisen 79. Mit einer solchen Erklärung ist der Sorgfaltspflicht Genüge getan, es sei denn, es lägen konkrete Hinweise vor, dass ein Link zu rechtswidrigen Inhalten führt. Immerhin ist auf vielen Social-Media-Plattformen keineswegs klar, wer eigentlich für ein Konto oder eine Seite verantwortlich ist. Facebook erlaubt für Institutionen nur sogenannte Fan-Seiten, keine Konten. Institutionen können auch keine «Freunde» haben, sondern nur «Fans». Für das Erstellen einer Fan-Seite muss aber bereits ein Individual-Konto vorhanden sein 80. Dies gilt auch im Falle einer kantonalen Facebook-Seite. Wird eine solche Seite über ein privates, vorbestehendes Konto eines Beamten erstellt, so besteht die vorgängige Vertragsbeziehung zwischen privatem Nutzer und Facebook weiter. Richtet aber der Beamte ein Individual-Konto neu ein, um anschliessend für den Kanton eine Fan-Seite zu errichten, ist der Vertragsschluss eine dienstliche Handlung. Diese Unterscheidung kann unter anderem relevant werden, wenn der privat handelnde Beamte aus dem Staatsdienst ausscheidet. Die damit potentiell verbundenen Streitigkeiten um Administratorenrechte lassen sich vermeiden, wenn die Einrichtung eines kantonalen Social-Media-Angebotes von der Kommunikationsstelle des zuständigen Departements bewilligt werden muss 81. Die Frage der Identität stellt sich aber noch in grundlegenderer Weise. Häufig ist unklar, wer hinter einer Facebook-Seite oder einem Twitter-Konto steht. Es gibt zahlreiche Beispiele für Web-Auftritte, die eine offizielle Natur vorspiegeln, aber mehr oder weniger offensichtlich nicht durch eine offizielle Stelle eingerichtet wurden. Teilweise bestehen solche Angebote neben offiziellen Kanälen 82 ; in zahlreichen Fällen existiert aber auch nur ein nicht-offizielles Angebot, was die Täuschungsgefahr zusätzlich erhöht a Abs. 4 GPR (Gesetz über die politischen Rechte, AG). 80 Hoffmann/Schulz/Brackmann (FN 12), So beispielsweise Social Media Board (FN 65), Auf < twittert tatsächlich der Kanton Nidwalden, während die Urheberschaft von < com/kantonnidwalden> unklar bleibt. Gleich verhalten sich < und < StGallen> zueinander. 83 So etwa < und < com/appenzellausse1>. Nicht alle diese Konten sind dabei gleich irreführend 84 oder auch gleich ernst gemeint 85. Aber die auf solchen Seiten übliche Verwendung von eidgenössischen und kantonalen Hoheitszeichen ist rechtlich 86 und auch praktisch äusserst problematisch, da gegenüber unaufmerksamen Benutzern ein erhebliches Missbrauchspotential besteht. Weiter empfiehlt es sich für Verwaltungen, auch wenn sie nicht unmittelbar eine Präsenz auf einer Social- Media-Plattform beabsichtigen, etwa den Kantonsnamen vorzeitig zu blockieren und so mühselige Schritte gegen eine Verletzung des Namensrechts zu vermeiden Beschaffungswesen Im Zusammenhang mit dem Legalitätsprinzip ist noch kurz anzumerken, dass sich bei einer staatlichen Präsenz auf Sozialen Medien zumindest potentiell auch vergabeund wettbewerbsrechtliche Fragen stellen können 88. Verwendet der Staat Social-Media-Plattformen, tritt er bei privaten Firmen als Nachfrager von Gütern oder Dienstleistungen auf, die er für die Erfüllung seiner Aufgaben benötigt oder zu benötigen glaubt. Auch wenn dabei keine Gebühr fällig wird, handelt es sich bei diesen Plattformen um kommerzielle Unternehmen, die auch dank der durch staatliche Nutzung generierten Nutzerströme Werbeeinnahmen erzielen. Auch sind private Nutzer teilweise gezwungen, ein Konto zu eröffnen, wenn sie auf das öffentliche Angebot zugreifen wollen. Der konkrete Wert der staatlichen Verbindung ist dabei schwer quantifizierbar; es ist aber davon auszugehen, dass er nicht die in den einschlägigen beschaffungsrechtlichen Vorschriften festgesetzten Schwellenwerte erreicht 89. Aus wettbewerbsrechtlicher Perspektive bleibt aber die Bevorzugung eines Dienstes gegenüber anderen relevant. Der 84 Allein die Designation der Eidgenossenschaft als «Company» unter < sollte eigentlich diese Seite als privat entlarven. Dennoch kann sie «likes» vorweisen, in scharfem Gegensatz zur offiziellen Präsenz des Bundes auf Facebook mit 99 «likes» (< derbund>) und zu «likes» für < chchportal>. 85 Vgl. die (inzwischen eingestellten) humoristischen Kommentare auf < 86 Art. 3 Abs. 1 i.v.m. Abs. 2 lit. a Bundesgesetz zum Schutz öffentlicher Wappen und anderer öffentlicher Zeichen. 87 In diesem Falle müsste nämlich privatrechtlich unter Art. 29 ZGB vorgegangen werden: BGE 128 III 401, Ausführlich in deutschem Kontext Hoffmann/Schulz/Brackmann (FN 12), Art. 6 Abs. 1 lit. a BoeB (CHF ); Anhang 2 IVoeB (CHF im nicht vom General Procurement Agreement erfasstem Bereich).

12 Staatliche Nutzung von Social Media-Plattformen 957 Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen 90 ist verletzt, wenn die eine Social-Media-Plattform verwendet wird, eine andere gleicher Ausrichtung aber nicht. Das ist etwa der Fall, wenn ein Gemeinwesen auf Xing präsent ist, nicht aber auf LinkedIn 91. Aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen folgt aber nicht, dass der Staat immer mit allen Anbietern eine Vertragsbeziehung eingehen muss. Aus sachlichen Gründen darf und muss er verschiedene Anbieter unterschiedlich behandeln 92. Sachliche Gründe sprechen beispielsweise dafür, dass ein staatliches Angebot auf jener Plattform eingerichtet wird, welche potentiell die meisten Nutzer im fraglichen Gemeinwesen erreicht. So darf ein Kanton ein Angebot auf Facebook unterhalten, ohne zugleich ein Auskunftsbüro auf Second Life eröffnen zu müssen; ebenso rechtfertigt die grössere Nutzerzahl von Xing im deutschsprachigen Raum den Verzicht auf die Nutzung von LinkedIn 93. B. Verhältnismässigkeit Dies führt zur Frage der Verhältnismässigkeit, die neben dem Legalitätsprinzip ebenfalls zentrale Voraussetzung staatlichen Handelns ist. Staatliches Handeln muss, wie bereits ausgeführt, verhältnismässig sein und auch den Grundsätzen der Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit Genüge tun 94. Daraus folgt, dass Information übers Internet und Kommunikation über Soziale Medien geeignet sein müssen, den staatlichen Informationsauftrag überhaupt erfüllen zu können. Dies ist explizites Ziel etwa der Nutzung von Social Media auf Bundesebene, wie Bundesratssprecher Simonazzi ausgeführt hat: «Wenn wir den Dialog mit der Öffentlichkeit führen, dann müssen wir ihn überall dort führen, wo sich die Öffentlichkeit befindet» 95. Befindet sich die «Öffentlichkeit» aber tatsächlich auf den neuen Medien, und hat ein erheblicher Teil der Bevölkerung überhaupt Zugang zum Internet und nutzt ihn auch? Gemäss Bundesamt für Statistik gaben im März % der Bevölkerung über 14 Jahren an, das Internet in den vergangenen sechs Monaten mindestens einmal benutzt zu haben 96. Im gleichen Zeitraum lag der Anteil des engeren Benutzerkreises, also derjenigen Befragten, die das Internet täglich oder mehrmals pro Woche benutzen, bei 79 %. Selbst in der Altersgruppe von Jahren betrug die wöchentliche Nutzung über 60 % und bei den über Siebzigjährigen immerhin noch etwa 35 % 97. Auch wenn damit weiterhin nicht davon ausgegangen werden darf, dass über das Internet die gesamte Bevölkerung erreicht wird, ist das aussergewöhnliche Potential dennoch offensichtlich und relativiert auch die stereotype Annahme, dass nur jüngere Semester ihren Weg auf das und auf dem Internet finden. Dies relativiert auch die Frage der Wirtschaftlichkeit, obgleich weiterhin auf ein angemessenes Verhältnis zwischen Kommunikationskosten und Kommunikationswirkung geachtet werden muss. Eine eigene Internetpräsenz etwa ist kein billiges Unterfangen. So verursachte das von Bund und Kantonen getragene Webportal ch.ch. im Jahr 2012 Betriebskosten von über 1,4 Mio. Franken, wovon die Kantone Franken trugen 98. Die Bundeskanzlei überprüft aber die Nutzung der Plattform regelmässig und ist bisher stets zum Schluss gekommen, dass das Online-Angebot eine sehr effiziente Form der Behördenkommunikation ist 99. Die Nutzung von bestehenden Plattformen wie Social Media ist im Vergleich dazu gewiss billiger, auch wenn hier der Personalaufwand erheblich sein dürfte, sobald die Verwaltung nicht nur eine nominelle Präsenz unterhalten möchte 100. Das Potential solcher Plattformen ist fraglos er- 90 Klaus A. Vallender, in: Bernhard Ehrenzeller et al. (Hrsg.), St. Galler Kommentar zu Art. 27 BV, 2. A., Zürich/St. Gallen 2008, N Die Kantone nutzen Personalsites in sehr unterschiedlichem Ausmass. Wenn ein Dienst genutzt wird, dann oft nur Xing (beispielsweise Uri); nur wenige Kantone sind auf beiden Sites präsent (wie etwa Zürich). 92 Vgl. BGE 125 I 431, Vgl. Thorsten Schröder, Im Netz der Talentsucher, NZZ am Sonntag, 1. September 2013, Vgl. vorne I/B. Siehe auch Regierungsrat, Social-Media-Strategie (Festsetzung): Regierungsratsbeschluss Nr. 748/2012, Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich (Sitzung vom 4. Juli 2012), Simonazzi (FN 20). Immerhin führt der Bundesratssprecher selbst auf seinem Twitter-Konto kaum je einen Dialog, sondern teilt nur mit. Siehe zur Verhältnismässigkeit auch Regierungsrat (FN 94), Bundesamt für Statistik, Informationsgesellschaft: Haushalte und Bevölkerung Internetnutzung, < ch/bfs/portal/de/index/themen/16/04/key/approche_globale. indicator html?open=1#1>. 97 Die Tabelle und die ihr zugrundeliegenden Daten sind abrufbar unter < key/approche_globale.indicator html?open=1#1>. 98 Bundeskanzlei, Geschäftsbericht ch.ch 2012, Bern, 13. März 2013, < 99 Das Portal schneidet auch im europäischen Vergleich überdurchschnittlich ab: Bundeskanzlei, ch.ch Ranking, < bk.admin.ch/themen/egov/00093/06036/index.html?lang=de>. 100 So hat die Kommunikationsabteilung des Kantons Zürich während des Pilotjahres Mehrzeit im Umfang von rund 25 % aufgewendet, um den kantonalen Social-Media-Auftritt aufzubauen und zu bewirtschaften: Regierungsrat (FN 94), 7. Mit der Insti-

13 Lorenz Langer 958 heblich. 47 % der Schweizer und Schweizerinnen wählen sich in Online-Communities oder private soziale Online- Netzwerke ein, 22 % nutzen berufliche Online-Netzwerke und 11 % den Microblogging-Dienst Twitter 101. Immerhin ist die Kluft zwischen den Generationen bei Sozialen Medien grösser als bei der generellen Internetnutzung 102. Der unterschiedliche Nutzungsgrad von verschiedenen Kommunikationsformen durch verschiedene Altersgruppen kann aber auch als Argument für die Nutzung neuer Medien dienen. Wenn jüngere Generationen solche Medien intensiver benutzen, so wird damit vielleicht ein Publikum erreicht, das durch traditionelle staatliche Kommunikationskanäle weniger gut angesprochen werden kann 103. Das heisst aber nicht, dass die Verwaltung unbesehen auf jeder Plattform präsent sein muss oder darf 104. Wirtschaftlichkeitsüberlegungen werden dann wieder relevant, wenn ein Angebot offenbar kaum genutzt wird. Die Präsenzen der Kantone auf YouTube beispielsweise stossen auf unterschiedliches, aber in keinem Fall auf überwältigendes Interesse 105. Neben den Besucherzahlen ist auf dieser Plattform auch die Zahl derjenigen Nutzer relevant, die den fraglichen Kanal «abonnieren» und damit ein besonderes und vor allem konstantes Interesse bekunden: Das Ziel einer kontinuierlichen Kommunikation setzt voraus, dass Nutzer auf neue Informationen auch hingewiesen werden können. Hier fällt auf, dass die Zahl der Abonnenten fast ausnahmslos im tieferen zweistel- tutionalisierung des Auftritts wurde die Stelle eines Social-Media- Beauftragten geschaffen: Kommunikationsabteilung (FN 21), Bundesrat (FN 2), In der Altersgruppe der Jährigen nutzen 88 % Soziale Netzwerke, in der Altersgruppe ab 60 Jahren nur, aber immerhin 23 %: Michael Latzer/Natascha Just/Sulkhan Metrevelli/ Florian Sauerwein, Internet-Anwendungen und deren Nutzung in der Schweiz (Themenbericht aus dem World Internet Project 2011), Zürich 2012, Immerhin sind hier auch die sich schnell wandelnden Präferenzen des Zielpublikums in Rechnung zu stellen: Wenn sich Jugendliche bereits wieder von Facebook abwenden (vgl. das Interview mit der Regierungssprecherin Susanne Sorg-Keller [ZH] unter < kann ein entsprechendes Angebot nicht mehr mit Jugendfreundlichkeit gerechtfertigt werden. 104 Die Datenbasis für den Entscheid, auf Sozialen Medien präsent zu sein, scheint in der Regel sehr schmal bis inexistent zu sein: Im Kanton Zürich wurde aus einer Internet-Umfrage mit 96 Teilnehmenden gefolgert, der kantonale Auftritt in den Sozialen Medien habe seinen Platz gefunden und sei wichtig: Kommunikationsabteilung des Regierungsrates, Social Media-Strategie für den Kanton Zürich, Staatskanzlei des Kantons Zürich (4. Juli 2012), Die Gesamtbesucherzahlen variieren, natürlich abhängig vom Angebot, zwischen knapp (AI, mit 2 Videos) und über (ZH, mit 128 Videos). Der Kanal ch.ch (mit 52 Videos) weist knapp Besucher auf. ligen Bereich liegt 106 ; soweit ersichtlich, handelt es sich zudem bei den Abonnenten of um andere Kantone oder Verwaltungsstellen, die gegenseitig das jeweilige Angebot subskribiert haben. Angesichts des beschränkt nachhaltigen Interesses wäre es deshalb kaum verhältnismässig oder wirtschaftlich, grosse Mittel für die Präsenz auf YouTube aufzuwenden und beispielsweise Werbe- oder Informa tionsfilme exklusiv für dieses Medium zu erstellen 107. IV. (Zwischen-)Fazit Aus rechtlicher Sicht ist grundsätzlich gegen die Verwendung elektronischer Informationskanäle und auch von Social-Media-Plattformen durch den Staat nichts einzuwenden. Immerhin werden einige Detailfragen noch durch die Praxis geregelt werden müssen. Auch fällt auf, dass in den einschlägigen Beschlüssen und «Guidelines» rechtlichen Fragen relativ wenig Gewicht beigemessen wird. Man ist sich zwar gewisser, vor allem datenschutzrechtlicher Probleme bewusst, welche die Verwendung von Angeboten Dritter mit sich bringt. Sie werden jedoch oft mit dem leicht defätistisch anmutenden Hinweis überspielt, dass die staatlichen Stellen die Sammlung und kommerzielle Verwertung von persönlichen Daten etwa durch Facebook und Twitter keineswegs begrüssen würden, sie «leider aber auch nicht beeinflussen können» 108. Wichtig wäre hier aber eine sorgfältige Güterabwägung zwischen dem möglichen Mehrwert, den die Verwendung Sozialer Medien für die Bürger bringt, und den damit verbundenen Risiken. Stattdessen scheint das Augenmerk der zuständigen Stellen primär auf «Imageförderung» und «Reputationspflege» gerichtet zu sein 109. Nicht von ungefähr wird auch von «Kundenbindung» gesprochen 110 ein in diesem Kontext deplatzierter Begriff, denn es sind Bürger, die staatliche Angebote in Anspruch nehmen, nicht Kunden. Der Staat ist kein Unternehmen, dessen Dienstleistungen man nach eigenem Gutdünken nachfragt. Im 106 Mit Ausnahme von ch.ch (mit 242 Abonnenten) und Graubünden (124 Abonnenten). Zürich weist, trotz aufwendigem Angebot, nur 34, der Aargau (mit dem umfangreichsten Angebot von 151 Videos) nur 44 Abonnenten auf. 107 Vgl. zu entsprechenden Projekten Patrick Kühnis, Nur 132 Leute schauen der Regierung live zu, Tages-Anzeiger, 6. August 2012, 15, und Regierungsrat, Jahresbericht, Kanton Basel-Stadt, 2010, Kommunikationsabteilung (FN 21), Kommunikationsabteilung (FN 104), 10; Kommunikationsabteilung (FN 21), Regierungsrat (FN 94), 7.

14 Staatliche Nutzung von Social Media-Plattformen 959 Rahmen seiner hoheitlichen Tätigkeit bestimmt der Staat vielmehr selbst, welche «Kunden» wann und wie mit ihm in Kontakt treten (müssen). Das schliesst nicht aus, ja kann sogar bedingen, dass auch Verwaltungen moderne Kanäle zur Kommunika tion mit der Bevölkerung nutzen. Und dabei gilt es in der Tat, auch nicht-rechtliche Aspekte zu beachten. Der Gebrauch Sozialer Medien kann erheblichen Einfluss auf die Aussenwahrnehmung einer Behörde haben. Wie es in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen von Twitter auf den Punkt gebracht wird: «Sie sind, was Sie twittern» 111. Nicht nur für Stars und Sternchen, auch für das Gemeinwesen bestehen auf Social-Media-Plattformen erhebliche Reputationsrisiken. Staatliche Information unterscheidet sich, so ist zu wünschen, von anderen Quellen durch ihre Zuverlässigkeit. Wie die Beispiele von Namensmissbräuchen auf Facebook und Twitter zeigen 112, kann der Staat auf solchen Plattformen nicht auf gleiche Weise die Zuverlässigkeit des Informationsangebotes sicherstellen wie auf anderen, eigenen Kanälen. Die Bürgerin, der Bürger muss sich aber darauf verlassen können, dass was als staatliche Information wahrgenommen wird, auch tatsächlich staatliche Information ist. Auch im Enthusiasmus über unendliche elektronische Partizipationsmöglichkeiten darf nicht vergessen werden, dass mehr Information nicht automatisch mit mehr Legitimation oder Effektivität gleichzusetzen ist. Eine virtuelle Präsenz ruft unter Umständen auch nur virtuelle Ergebnisse hervor. Abgesehen von potentieller Irreführung durch Dritte besteht auch die Gefahr, dass die exzessive Nutzung von Sozialen Meiden kontraproduktiv wirkt, indem sie den Status staatlicher Information senkt und zum Überdruss führt. Natürlich darf altväterische Skepsis gegenüber neuen Medien nicht einer objektiven Abwägung der Vor- und Nachteile Sozialer Medien im Wege stehen: Das Gefäss muss nicht zwingend die Qualität des Inhaltes bestimmen, es gibt Qualitätszeitungen und den Boulevard, und beide werden auf dem gleichen Papier gedruckt. Ein Medium wie Twitter etwa aber bietet inhärent ein sehr enges potentielles Spektrum. Hier stehen sowohl für eine für das Gemeinwesen wichtige Nachricht wie auch für Klatsch und Tratsch nur 140 Zeichen zur Verfügung. Substantielle Nachrichten müssen daher auf mehrere «Tweets» aufgeteilt werden und bleiben auch dann noch weitgehend an der Oberfläche 113. Immerhin besteht dabei die Möglichkeit des Verlinkens und damit des Verweises auf detaillierte Information. Und zuletzt muss noch einmal daran erinnert werden, dass es problematisch ist, wichtige staatliche Aufgaben auf potentiell unwiderrufliche Weise an Private auszulagern, die häufig im fernen Ausland ihren Sitz haben. Der Lock-in-Effekt etwa von Facebook ist erheblich. Je mehr Leute diese Plattform nutzen und je mehr Informationen darauf angeboten werden, umso unentbehrlicher wird der Dienst. Es darf für die Bürgerin, für den Bürger aber keinen Zwang geben, ein bestimmtes privates Angebot zu nutzen, um über die Staatstätigkeit à jour zu bleiben, gerade angesichts der oft problematischen Datenschutzsituation auf solchen Plattformen. Deshalb müssen alternative Angebote bestehen nicht nur für die angeblich internetilliterate älteren Generationen, sondern für alle, die sich substantiell über staatliche Tätigkeit informieren wollen. 111 Twitter, AGB, 1. Allgemeine Bestimmungen, < tos>. 112 Vorne, FN So wurde die Publikation des Berichts zur Sozialpolitischen Planung des Kantons Aargau am 9. April 2014 mit acht «Tweets» kommentiert; zur der vom Fürstentum Liechtenstein, dem Kanton Aargau und dem Bundeskanzleramt Österreich am 10./11. Oktober 2013 in Vaduz organisierten Demokratiekonferenz wurden sogar 37 «Tweets» versandt: <