Wochenendhäuser im Außenbereich

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1 Wochenendhäuser im Außenbereich Wochenendhäuser im Außenbereich unter dem Vorwand landwirtschaftlicher Nutzung" Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach 35 BauGB Neue Wege und Methoden zur Konfliktlösung und Entscheidungshilfe von Dr. Josef Schwendner RICHARD BOORBERG VERLAG STUTTGART MÜNCHEN HANNOVER BERLIN WEIMAR

2 INHALTSVERZEICHNIS Seite Literaturverzeichnis 13 Quellen Verzeichnis 18 Abbildungsrerzeichnis 19 Abkürzungsverzeichnis 20 Einleitung und Problemstellung 23 Geschichtlicher Abriß 25 I. Bauregelungsverordnung(1936) Inhalt Bundesrecht 27 II. Bundesbaugesetz (1960) 28 III. Bundesbaugesetz(1976) 29 IV. Bundesbaugesetz (1979) 31 V. Baugesetzbuch (1986) 32 VI. Maßnahmengesetz zum Baugesetzbuch (1990) 33 VII. Schlußfolgerungen 34 A. Vorhaben im Außenbereich 36 I. BegriffdesVorhabens( 29BauGB) Errichtung, Änderung und Nutzungsänderung Bauliche Anlage 37 a) Abgrenzung: Begriff der Anlage 38 aa) Problem:»fahrbare Hütte«39 bb) Problem:»schwimmende Hütte«40 b)»baulich«(sog. bauplanungsrechtliche Relevanz) 41 aa) Planungsrechtlich relevante Errichtung 41 bb) Planungsrechtlich relevante Änderung 42 cc) Planungsrechtlich relevante Nutzungsänderung 42 Zusammenfassung Genehmigungs-. Anzeige- oder Zustimmungspflicht des Vorhabens a) Verfassungsrechtliche Bedenken: dynamische Verweisung 43 aa) Literatur 43 bb) BVerwG 44 cc) Würdigung 44 b) Zielsetzungen eines bauaufsichtlichen Verfahrens 45 c) Vorprüfung bauplanungsrechtlicher Elemente bei der Entscheidung über die Freistellung vom bauaufsichtlichen Verfahren 45 aa) Problemstellung 45 bb) Losung 46 cc) Situation bei den anderen Voraussetzungen 47 Zusammenfassung 47

3 d) Problem: Berücksichtigung planungsrechtlicher Belange bei genehmigungsfreien Anlagen 47 aa) Ausgangssituation 47 bb) Lösung 48 II. Begriff»Außenbereich«( 35BauGB) Abgrenzungsmerkmal:»im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans«( 30 Abs. lbaugb) Abgrenzungsmerkmal:»außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile«( 34 Abs. 1 BauGB) 49 a) Bebauungszusammenhang 50 b) Ortsteil 51 Zusammenfassung 52 Schaubild 1: Übersicht über Ansatzpunkte zur Beschränkung bauplanungsrechtlicher Prüfung bei baulichen Maßnahmen im Außenbereich - Teil Teil2 54 B.»Privilegierte«und sonstige Vorhaben 55 I. Abgrenzung der Zulässigkeitstatbestände des 35 BauGB (Abs. 1 und Abs. 2) 55 II. Wochenendhaus als»privilegiertes«vorhaben ( 35 Abs. 1 BauGB) Begriff»Wochenendhaus«56 2. Erfüllung der Privilegierungsvoraussetzungen des 35 Abs. 1 BauGB.. 57 III. Wochenendhaus: unter dem Vorwand landwirtschaftlicher Nutzung als»privilegiertes«vorhaben ( 35 Abs. 1 BauGB) Errichtung als sog. privilegiertes Vorhaben: nach 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB 58 a) Begriff der Land- und Forstwirtschaft 58 aa) Entwicklung der gesetzlichen Definition 58 bb) Veränderung der Abgrenzungskriterien 59 cc) Kritik an den Abgrenzungskriterien 61 Zusammenfassung 65 dd) Begriff der Forstwirtschaft 66 b) Begriff des Betriebs 66 aa) Zweck 67 bb) Kriterien: ernsthaft, dauerhaft, nachhaltig 67 Zusammenfassung 69 cc) Indizien (zur Beurteilung obiger Kriterien) 69 Zusammenfassung 73 Exkurs: Methode der Gewinnermittlung (Modellrechnung) Notwendige Modifizierungen 76 Zusammenfassung 77 dd) Rechtliche Bewertung der Nebenerwerbsbetriebe 78 ee) Problem: Zusammentreffen mehrerer (zum Teil landwirtschaftlicher) Betätigungen bzw. Betriebszweige 82 ff) Beispiele 82

4 c) Begriff des Dienens 86 aa)»vernünftig«86 bb) Zu-und untergeordnet (geprägt) 90 cc) Mindestmaß an Unmittelbarkeit 91 Zusammenfassung 92 d) Untergeordneter Teil der Betriebsfläche Errichtung als sog. privilegiertes Vorhaben: nach 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB 93 a)»nur«im Außenbereich auszuführen 94 b) Merkmal der Außenbereichsadäquanz 95 aa) 1. Alternative: besondere Anforderungen an die Umgebung bb) 2. Alternative: nachteilige Wirkungen auf die Umgebung 95 cc) 3. Alternative: besondere Zweckbestimmung 96 dd) Verhältnis der drei Alternativen zueinander 98 c) Merkmal des»sollens«101 d) Merkmal der Erforderlichkeit (»wegen«) 103 aa) Erforderlichkeit bei Jagdhütten 104 bb) Erforderlichkeit bei Fischerhütten 106 cc) Erforderlichkeit bei Bienenhäusern 106 dd) Richtlinien 108 Zusammenfassung 109 IV. Wochenendhaus als sonstiges Vorhaben ( 35 Abs. 2 BauGB) »Im Einzelfall«110 2.»Können«zugelassen werden 110 a) Verfassungsrechtliche Argumentation 111 b) Rechtstechnische Argumentation 111 c) Kritik 112 d) Stellungnahme 113 aa) Argument bb) Argument cc) Argument Ausführung oder Benutzung 116 Zusammenfassung 116 Schaubild 2: Systematik des Begriffs der Landwirtschaft ( 201 BauGB) 117 Schaubild 3: Systematik des Betriebsbegriffs in 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB 118 Schaubild 4: Strukturen der drei Alternativen des 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB - Teil Teil Schaubild 5: Systematik des Begriffs der Erforderlichkeit in 35 Abs. INr. 5 BauGB 121 C. Ausreichende Erschließung gesichert 122 I. Anwendungsbereich 122 II. Begriff der ausreichenden Erschließung Erschließung (Formen) 122

5 2. Ausreichend (Umfang der Erschließung) Gesichert (Zeitpunkt) Stellungnahme 124 III. Erschließungsverpflichtung 125 IV. Abgrenzung: Öffentlicher Belang»unwirtschaftliche Aufwendungen« Zusammenfassung 126 D. Beeinträchtigung/Entgegenstehen öffentlicher Belange I. Die Berücksichtigung öffentlicher Belange im Allgemeinen Begriff der öffentlichen Belange 127 a) Begriff 127 b) Umfang/Konkretisierung Abgrenzung von: Entgegenstehen und Beeinträchtigen 128 a) Abwägung: berührte öffentliche Belange und Zweckbestimmung des Vorhabens 128 b) Unterschiede bei privilegierten und sonstigen Vorhaben 131 c) Problem: Abgrenzung dieser»abwägung«von der Feststellung der Berührung eines konkreten Belangs Kompensation von öffentlichen Belangen 132 Zusammenfassung 133 II. Die Beeinträchtigung öffentlicher Belange im einzelnen Natürliche Eigenart der Landschaft oder ihre Aufgabe als Erholungsgebiet (Spiegelstrich 7) 134 a) Natürliche Eigenart der Landschaft (1. Alternative) 134 aa) Begriff 134 bb) Anwendungsvoraussetzungen 134 cc) Durchsetzung des Belangs 135 b) Aufgabe der Landschaft als Erholungsgebiet (2. Alternative) 136 aa) Begriff 136 bb) Anwendungsvoraussetzungen 136 cc) Durchsetzung des Belangs 137 Zusammenfassung Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege (Spiegelstrich 5). 137 a) Begriff 137 b) Anwendungsbereich 138 Zusammenfassung Verunstaltung des Orts-und Landschaftsbilds (Spiegelstrich 6) 140 Zusammenfassung Befürchtung des Entstehens, der Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung (Spiegelstrich 8) 141 a) Begriff der Splittersiedlung 141 b) Begriff der Entstehung, Verfestigung und Erweiterung 142 c) Begriff der Befürchtung 142 aa) Kriterien 142 bb) Ausnahmefälle 144 Zusammenfassung Gefährdung der Wasserwirtschaft (Spiegelstrich 4) 146

6 6. Erforderlichkeit unwirtschaftlicher Erschließungsaufwendungen (Spiegelstrich 3) Sonstige öffentliche Belange Besondere Rücksichtnahme auf Maßnahmen zur Verbesserung deragrarstruktur( 35Abs.3S.2BauGB) 150 a) Verhältnis zu den öffentlichen Belangen 150 b) Begriffsbestimmung 150 c) Wirkungen 150 aa) Ergänzung 151 bb) Modifizierung 151 Zusammenfassung 151 III. Verhältnis der öffentlichen Belange zum sonstigen öffentlichen Recht »Andere öffentlich-rechtliche Vorschriften« Bleiben»unberührt« Berücksichtigung der»anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften«im Rahmen des 35 BauGB 153 a) Bei sonstigen Vorhaben 153 b) Bei privilegierten Vorhaben 154 Zusammenfassung 154 IV. Verhältnis der öffentlichen Belange zu den Vorschriften über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) Gemeinsamkeiten zwischen der Umweltverträglichkeitsprüfung und der Prüfung der öffentlichen Belange nach 35 Abs. 3 BauGB Unterschiede zwischen der Umweltverträglichkeitsprüfung und der Prüfung der öffentlichen Belange nach 35 Abs. 3 BauGB Mögliche neue Ansatzpunkte für die Prüfung der öffentlichen Belange ( 35 Abs. 3 BauGB) durch das UVPG Umsetzungin 35Abs.3BauGB 158 Zusammenfassung 158 Schaubild 6: Systematik des öffentlichen Belangs des Naturschutzes und der Landschaftspflege 159 Schaubild 7: Systematik der Funktion der besonderen Rücksichtnahme auf Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur 160 Schaubild 8: Schnittstellen des Bauplanungsrechts mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften 161 E. Baurechtliche Zulässigkeit von sog. teilprivilegierten und sog. beschränktteilprivilegierten Vorhaben: Umbau/Ersatzbau zu Wohnzwecken 162 I. Allgemeines: Erleichterte Zulässigkeit als sog. teilprivilegierte Bauvorhaben ( 35 Abs. 4 BauGB) im System des 35 BauGB Bedeutung der sog. Teilprivilegierung für den»wochenendhausbereich« Wirkung und Begriff dersog. Teilprivilegierung 162 Zusammenfassung 164

7 II. Allgemeines: Erleichterte Zulässigkeit als sog. beschränkt-teilprivilegierte Bauvorhaben ( 4 Abs. 4 BauGB-MaßnahmenG) im System des 35 BauGB Bedeutung der sog. beschränkten Teilprivilegierung für den»wochenendhausbereich« Begriff und Wirkung der sog, beschränkten Teilprivilegierung Wesentlicher Unterschied zu den privilegierten und teilprivilegierten Vorhaben 166 Zusammenfassung III. Nutzungsänderung als sog. teilprivilegiertes Vorhaben Begriff der Nutzungsänderung Tatbestand des 35 Abs. 4 Nr. 1 BauGB (unwesentliche Nutzungsänderung eines bisher landwirtschaftlich genutzten Gebäudes) 167 a) Zweck 167 b) Voraussetzungen 168 aa) Bisher»landwirtschaftlich«genutzte bauliche Anlage ( 35 Abs. INr. lbis3baugb) 168 bb) Nutzungsänderung 168 cc) Ohne wesentliche Änderung der baulichen Anlage 169 Zusammenfassung 171 c) Kritik: Notwendigkeit einer restriktiven Anwendung 171 aa) Ebene 1: 35 Abs. INr. 1 BauGB 171 bb) Ebene2: 35 Abs.4S. INr. 1 BauGB 172 cc) Verbindung und Angleichung beider Ebenen 172 Zusammenfassung Tatbestand des 35 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 BauGB i.v.m. 4 Abs. 3 S. 1 BauGB-MaßnahmenG 173 a) Zweck 173 b) Voraussetzungen 173 aa) Nutzungsänderung 173 bb) Zu Wohnzwecken 174 cc) Bisher»landwirtschaftlich«genutzte bauliche Anlage 175 dd) Wahrung der äußeren Gestalt des Gebäudes im wesentlichen Zusammenfassung 176 c) Anhang: 4 Abs. 3 S.2 BauGB-MaßnahmenG/Zulässigkeit von höchstens drei Wohnungen je Hofstelle Tatbestand des 35 Abs. 4 S. 1 Nr. 4 BauGB (Nutzungsänderung/ Änderung erhaltenswerter Gebäude) 177 a) Zweck 177 b) Voraussetzungen 178 aa) Änderung oder Nutzungsänderung 178 bb) Erhaltenswertes, das Bild der Kulturlandschaft prägendes Gebäude 178 cc) Einer zweckmäßigen Verwendung des Gebäudes und der Erhaltung des Gestaltwerts dienen 179 c) Stellungnahme 180 Zusammenfassung 180

8 IV. Neuerrichtung als sog. teilprivilegiertes Vorhaben Begriff und Zweck der Neuerrichtung Tatbestand des 35 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 BauGB (Ersatzbau allgemein) Tatbestand des 35 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 BauGB (Ersatzbau für zerstörtes Gebäude) 182 a) Zweck 182 b) Voraussetzungen 182 aa) Zulässigerweise errichtetes Gebäude 182 bb) Zerstörung aufgrund außergewöhnlicher Ereignisse 182 cc) Alsbaldige Neuerrichtung 183 dd) Gleichartiges Gebäude an gleicher Stelle 184 Zusammenfassung 186 V. Zulässigkeit von sog. beschränkt-teilprivilegierten Vorhaben Zweck Voraussetzungen 187 a) Vorhaben im Sinne des 4 Abs. 4 S.l BauGB-MaßnahmenG 187 aa) Nur sonstige Vorhaben 187 bb) Nur Vorhaben, die Wohnzwecken dienen 187 b) Satzung gemäß 4 Abs. 4 S.l BauGB-MaßnahmenG 188 Zusammenfassung 189 VI. Beschränkte Berücksichtigung von öffentlichen Belangen Bei den sog. teilprivilegierten Vorhaben Bei den sog. beschränkt-teilprivilegierten Vorhaben 190 Zusammenfassung 192 VII. Verhältnis des 35 Abs. 4 BauGB zum allgemeinen Tatbestand des Bestandsschutzes Voraussetzungen und Wirkungen des Bestandsschutzes Bedeutung des Bestandsschutzes für den Bereich der Wochenendhäuser (im Unterschied zur Teilprivilegierung) Abgrenzung des Bestandsschutzes von der Teilprivilegierung 194 Zusammenfassung 194 Schaubild 9: Einordnung der sog. teilprivilegierten Vorhaben im System des 35BauGB 195 Schaubild 10: Verbesserung des Außenbereichsschutzes durch restriktive Auslegung des 35 Abs.4S. INr. 1 BauGB (Vergleich mit 35 Abs. INr. 1 BauGB) 1% Schaubild 11: Übersicht über die Tatbestandsalternativen des 35 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 BauGB 197 Schaubild 12: Überblick über die Regelung der sog. beschränkt-teilprivilegierten Vorhaben nach 4 Abs. 4 BauGB-MaßnahmenG 198 Schaubild 13: Unterschiedliche Berücksichtigung von öffentlichen Belangen bei sonstigen Vorhaben im Sinne des 35 Abs. 2 BauGB

9 F. Gebot der flächensparenden und außenbereichsschonenden Ausführung des Vorhabens ( 35 Abs. 5 BauGB) 200 I. Inhaltsbestimmung 200 II. Bedeutung des Gebots bei der Realisierung von Vorhaben Bisherige Berücksichtigung Regelungdes 35Abs.5BauGB 201 a) Begründung des Gesetzgebers 201 b) Bedeutung und Wirkung 202 aa) Literatur 202 bb) Stellungnahme 203 III. Systematische Darstellung 205 Zusammenfassung 206 G. Möglichkeiten zur Sicherung des Privilegierungszwecks 207 I. Sicherung des Teilprivilegierungszwecks des 35 Abs. 4 BauGB Zweck der Regelung des 35 Abs. 6 S.l BauGB Verwirklichung in 35 Abs. 6 S.l BauGB 207 a) Sicherstellung der Nutzung»nach der vorgesehenen Art«207 b) Sicherung des Zwecks»in geeigneter Weise« Ermessen:»soll«sicherstellen 209 Zusammenfassung 209 II. Sicherung der Privilegierungszwecke des 35 Abs. 1 Nr. 1 und 5 BauGB Problem der analogen Anwendbarkeit des 35 Abs. 6 S.l BauGB Nebenbestimmungen zur Baugenehmigung 210 a) Rechtsgrundlagen 210 b) Auflösende Bedingung 211 c) Auflage 211 d) Stellungnahme 211 Zusammenfassung 212 Zusammenfassende Betrachtung und Ergebnisse