1. Zwischenbericht. Deutschland Grundlagen und Methodik (Arbeitstitel) I C /45

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1 1. Zwischenbericht» Statistik der öffentlichen Beschaffung in Deutschland Grundlagen und Methodik I C /45 Forschungsvorhaben im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie Düsseldorf, Herbst 2014

2 » Ansprechpartner: Kienbaum Management Consultants GmbH Hafenspitze, Speditionstraße Düsseldorf Nikolaj Bøggild Mitglied der Geschäftsleitung/Director Tel.: Fax: Kienbaum Management Consultants GmbH

3 » Autoren: Marion Baumann Nikolaj Bøggild Lukas Borkowski Dorian Dorschfeldt Charlyn Gädckens Judith Michels Dr. Annette Mutschler-Siebert Alexander Suchanek Prof. Dr. Frank Wallau Kienbaum Management Consultants GmbH

4 » Inhalt 1. Einleitung Hintergrund und Zielsetzung im Überblick Projektvorgehen im Überblick Erste Projektergebnisse: Ist-Analyse Ergebnisse aus der Literaturauswertung, aus den explorativen Interviews und den Experteninterviews (Arbeitspaket I) Ist-Situation der Vergabestatistik in Deutschland Möglicher Nutzen einer Vergabestatistik für Politik und Verwaltung Zielvorstellungen für eine Vergabestatistik in Deutschland Identifizierte Herausforderungen bezüglich der Umsetzung Ergebnisse aus der Online-Befragung von Vergabestellen (Arbeitspaket I) Profil der befragten Vergabestellen Gegenwärtige Prozesse zur Datenerhebung und Datenmeldung Nutzung der Beschaffungsdaten bzw. Nutzen einer Vergabestatistik Ergebnisse aus der Rechtsanalyse (Arbeitspaket II) Statistikpflichten im aktuellen deutschen Vergaberecht Statistikpflichten nach neuen Richtlinien Ermittlung des legislativen Anpassungsbedarfs Stand im Projekt und nächste Schritte Zweiter thematischer Block: Internationaler Vergleich Dritter thematischer Block: Entwurf Soll-Konzept Vierter thematischer Block: Zukünftige Umsetzung Übergreifende Aktivitäten und laufende Qualitätssicherung Anlagen Anhang 1: Angestrebte Ergebnisse auf der Zeitachse und aktualisierter Zeitplan Anhang 2: Bisher gesichtete und berücksichtigte Literatur Anhang 3: Annexe zu Arbeitspaket II 124 Kienbaum Management Consultants GmbH

5 » Abbildungen Abbildung 1: Projektaufbau im Forschungsvorhaben 14 Abbildung 2: Zusammenfassung der Betrachtungsebenen/Treiber der Ist-Analyse 15 Abbildung 3: Vorgehen im thematischen Block 1: Ist-Analyse 16 Abbildung 4: Explorative Interviews 17 Abbildung 5: Experteninterviews 19 Abbildung 6: Vorgehen für die Befragung 20 Abbildung 7: Ursprünglich definierte und erreichte Zielgruppen der Befragung 21 Abbildung 8: Illustration der gegenwärtigen Prozesse zur Datenerhebung und Datenmeldung (exemplarisch) 26 Abbildung 9: Arbeitshypothesen zum angedachten möglichen Nutzen einer zu etablierenden Vergabestatistik im Überblick (exemplarisch) 30 Abbildung 10: Welcher Kategorie lässt sich Ihre Vergabestelle zuordnen? 44 Abbildung 11: Wie ist Ihre Vergabestelle charakterisiert? 45 Abbildung 12: Wie ist Ihre Vergabestelle charakterisiert? (nach Kategorien) 46 Abbildung 13: Wie häufig vergeben Sie schätzungsweise in den folgenden drei Auftragsarten? 47 Abbildung 14: Wie häufig vergeben Sie schätzungsweise Bauaufträge? 48 Abbildung 15: Wie häufig vergeben Sie schätzungsweise Lieferaufträge? 48 Abbildung 16: Wie häufig vergeben Sie schätzungsweise Dienstleistungsaufträge? 49 Abbildung 17: Anzahl der Vergabeverfahren nach Kategorie der Vergabestellen 50 Abbildung 18: Volumina der Vergabeverfahren nach Kategorie der Vergabestellen 51 Kienbaum Management Consultants GmbH

6 Abbildung 19: Erheben bzw. erfassen Sie aktuell Daten zu Beschaffungsvorgängen? 52 Abbildung 20: Wie speichern bzw. halten Sie Ihre Vergabedaten vor? (Mehrfachnennung) 53 Abbildung 21: Wie speichern bzw. halten Sie Ihre Vergabedaten im Unterschwellenbereich vor? (Mehrfachnennung) 53 Abbildung 22: Wie speichern bzw. halten Sie Ihre Vergabedaten im Oberschwellenbereich vor? (Mehrfachnennung) 54 Abbildung 23: Speicherung der Daten im Oberschwellenbereich nach Größe der Vergabestelle 55 Abbildung 24: Anteil derer, die nur eine Speicherform nutzen, nach Kategorie 56 Abbildung 25: Anteil derer, die im Unterschwellenbereich nur eine Speicherform nutzen, an der Gesamtzahl der Antwortenden der jeweiligen Vergabestellenart 57 Abbildung 26: Anteil derer, die im Oberschwellenbereich nur eine Speicherform nutzen, an der Gesamtzahl der Antwortenden der jeweiligen Vergabestellenart 57 Abbildung 27: Zu welchem Zeitpunkt (im Vergabeprozess) speichern bzw. halten Sie Ihre Vergabedaten vor? 58 Abbildung 28: Zu welchem Zeitpunkt (im Vergabeprozess) speichern bzw. halten Sie Ihre Vergabedaten im Unterschwellenbereich vor? (Mehrfachnennung) 59 Abbildung 29: Zu welchem Zeitpunkt (im Vergabeprozess) speichern bzw. halten Sie Ihre Vergabedaten im Oberschwellenbereich vor? (Mehrfachnennung) 59 Abbildung 30: Anteil derer, die nur einen Speicherzeitpunkt nutzen, nach Kategorie 60 Abbildung 31: Anteil derer, die im Oberschwellenbereich nur einen Speicherzeitpunkt nutzen, an der Gesamtzahl der Antwortenden der jeweiligen Vergabestellenart 61 Abbildung 32: Anteil derer, die im Unterschwellenbereich nur einen Speicherzeitpunkt nutzen, an der Gesamtzahl der Antwortenden der jeweiligen Vergabestellenart 62 Abbildung 33: Zu welchen Indikatoren werden von Ihrer Vergabestelle im Oberschwellenbereich Daten erfasst? 63 Kienbaum Management Consultants GmbH

7 Abbildung 34: Zu welchen Indikatoren werden von Ihrer Vergabestelle im Unterschwellenbereich Daten erfasst? (getrennt nach Kategorien) 64 Abbildung 35: Zu welchen Indikatoren werden von Ihrer Vergabestelle im Oberschwellenbereich Daten erfasst? (getrennt nach Kategorien) 65 Abbildung 36: Warum bzw. zu welchem Zweck werten Sie Ihre Vergabedaten aus? 67 Abbildung 37: Warum bzw. zu welchem Zweck werten Sie Ihre Vergabedaten aus? (getrennt nach Kategorien) 68 Abbildung 38: In welchem Turnus / wie häufig führen Sie eigene Auswertungen zusätzlich zu den Meldungen an das BMWi durch? 69 Abbildung 39: (Kürzester) Turnus von Datenauswertungen, die zusätzlich zu den Meldungen an das BMWi durchgeführt werden 69 Abbildung 40: Welche der folgenden Gründe beschreiben am besten, warum Sie all diese Vergabedaten zu Beschaffungen in Ihrer Institution erfassen? 70 Abbildung 41: Welche der folgenden Gründe beschreiben am besten, warum Sie all diese Vergabedaten zu Beschaffungen im Oberschwellenbereich in Ihrer Institution erfassen? 71 Abbildung 42: Welche der folgenden Gründe beschreiben am besten, warum Sie all diese Vergabedaten zu Beschaffungen im Unterschwellenbereich in Ihrer Institution erfassen? 72 Abbildung 43: Zusammenfassung der Statistikpflichten im aktuellen deutschen Vergaberecht _ 77 Abbildung 44: Übersichten über die verschiedenen Statistikpflichten nach den neuen EU- Vergaberichtlinien 86 Abbildung 45: Status im thematischen Block 1 98 Abbildung 46: Vorgehen im thematischen Block 2: Internationaler Vergleich 100 Abbildung 47: Experteninterviews internationaler Vergleich 101 Abbildung 48: Auswahlraster internationaler Vergleich 103 Kienbaum Management Consultants GmbH

8 Abbildung 49: Nächste Schritte im Benchmarking 104 Abbildung 50: Vorgehen im thematischen Block 3: Entwurf Soll-Konzept 107 Abbildung 51: Vorgehen im thematischen Block 4: Zukünftige Umsetzung 108 Abbildung 52: Übergreifende Aktivitäten und laufende Qualitätssicherung 110 Abbildung 53: Ergebnisse über den Gesamtzeitraum 111 Abbildung 54: Aktualisierter Zeitplan AP I-III 111 Abbildung 55: Aktualisierter Zeitplan AP IV-VII 111 Abbildung 56: Aktualisierter Zeitplan AP VIII-XI 111 Kienbaum Management Consultants GmbH

9 » Abkürzungsverzeichnis BAAINBw BeschA BFD BLE BMVI BMWi BPA BPrA CPV DIN EU (EU-)KOM GPA GPP IfM IT KMU KNR Mio. Mrd. n OECD Bundesamt für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr Beschaffungsamt Bundesfinanzdirektion Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur Bundesministerium für Wirtschaft und Energie Bundespresseamt Bundespräsidialamt Common Procurement Vocabulary Deutsches Institut für Normung Europäische Union Europäische Kommission Agreement on Public Procurement Green Public Procurement Institut für Mittelstandsforschung Informationstechnologie Kleine und mittlere Unternehmen Konzessionsrichtlinie Millionen Milliarden Größe der Stichprobe Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Kienbaum Management Consultants GmbH

10 REPROC SektVO SKR SPP TED Tsd. VerteidigungsRL VgV VKR VSVgV References Procurement Sektorenverordnung Sektorenkoordinierungsrichtlinie Sustainable Public Procurement Tenders Electronic Daily Tausend Verteidigungsrichtlinie Vergabeverordnung Vergabekoordinierungsrichtlinie Vergabeverordnung Verteidigung und Sicherheit Kienbaum Management Consultants GmbH

11 1. Einleitung 1.1 Hintergrund und Zielsetzung im Überblick Am 17. April 2014 sind drei Richtlinien der Europäischen Union über das Vergaberecht oberhalb der EU- Schwellenwerte in Kraft getreten:» die neue Richtlinie 2014/24/EU für den Bereich klassischer Beschaffungstätigkeiten (VKR-2014),» die neue Richtlinie 2014/25/EU für den Sektorenbereich (SKR-2014)» sowie die neue Konzessionsrichtlinie 2014/23/EU (KNR-2014). Die neuen EU-Vergaberichtlinien sind von den Mitgliedstaaten innerhalb von 24 Monaten (d. h. bis zum 18. April 2016) in nationales Recht umzusetzen. Sie modifizieren auch die mitgliedstaatlichen Verpflichtungen zur Datenerhebung in Bezug auf vergebene öffentliche Aufträge sowie zur Übermittlung entsprechender statistischer Daten an die Europäische Kommission. Ziele der Novellierung sind die Vereinfachung und Modernisierung des europäischen Vergaberechts. Ein wichtiges Thema ist auch die weitere Öffnung des Vergaberechts zur Verfolgung strategischer Politikziele u. a. für soziale Belange oder Umweltaspekte. In Deutschland existiert, abgesehen von den auf Basis der aktuellen Statistikverpflichtungen übermittelten Informationen zu öffentlichen Aufträgen oberhalb bestimmter, von der Europäischen Kommission vorgegebener Schwellenwerte in einem vielfach als unzulänglich kritisierten Verfahren, aktuell keine einheitliche Statistik zum öffentlichen Auftragswesen. Ebenso fehlt dementsprechend ein Erhebungs- und Auswertungsinstrument für eine derartige Statistik. Die Bundesregierung arbeitet seit mehreren Jahren intensiv an einer Verbesserung der Datenlage. Die Allianz für eine nachhaltige Beschaffung hat u. a. in diesem Zuge Anfang 2011 eine Expertengruppe Statistik/Monitoring eingesetzt, die sich ausdrücklich der Statistik der nachhaltigen öffentlichen Beschaffung angenommen hat. Der Bericht der Expertengruppe Statistik/Monitoring bestätigte dabei, dass keine einheitlichen statistischen Daten für die öffentliche Beschaffung unterhalb der EU-Schwellenwerte vorhanden sind. Oberhalb der EU-Schwellenwerte liegen vor allem Daten zu den Auftragsvolumina im Rahmen der EU- Statistikmeldungen vor. Eine bundeseinheitliche Beschaffungsstatistik gibt es somit nicht. Daten speziell zur nachhaltigen öffentlichen Beschaffung sind, so das Fazit, gleichzeitig nur lückenhaft vorhanden und Kienbaum Management Consultants GmbH

12 die Erfassung von Daten zur (nachhaltigen) Beschaffung unterhalb der Bundesebene mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden. 1 Vor diesem Hintergrund hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) nun die Kienbaum Management Consultants GmbH zusammen mit ihren Partnern (Rechtsanwaltskanzlei K&L Gates LLP und Fachhochschule der Wirtschaft Paderborn) mit der Durchführung des Forschungsvorhabens Statistik der öffentlichen Beschaffung in Deutschland Grundlagen und Methodik (kurz: Elektronische Vergabestatistik ) beauftragt. Im beauftragten Forschungsvorhaben soll bis Ende 2015 die Grundlage für eine Statistik der öffentlichen Beschaffung in Deutschland gelegt werden. Auf Basis einer Analyse der Ist-Situation bei der Erfassung von Daten (auch unter Berücksichtigung der Erfahrungen der vergangenen Bemühungen, relevanten Studien und Projekt(ergebnisse)) und eines Abgleichs mit den Anforderungen der neuen EU-Richtlinien sollen, auch unter Einbeziehung von internationalen Erfahrungswerten, verschiedene Modelle zur Erhebung und Auswertung von Informationen entwickelt werden. Zudem soll die technische Umsetzung vorbereitet werden (die Programmierung wird im Anschluss separat vergeben). Ziel ist die systematische Erfassung und Analyse von repräsentativen und validen Beschaffungsdaten im Ober- und Unterschwellenbereich die gleichzeitig bedienungsfreundlich, nutzerorientiert und wenig fehleranfällig ist. Im Folgenden legen wir in diesem Rahmen einen Zwischenbericht vor. Dieser informiert über den Stand der Arbeiten und dokumentiert erste, teils vorläufige Studienergebnisse. Der Zwischenbericht ist dabei wie folgt aufgebaut:» Kapitel 1.2 stellt das methodische Vorgehen der Studie vor.» In Kapitel 2 werden die ersten Kernergebnisse mit Blick auf die Ist-Analyse dargestellt.» Kapitel 3 gibt einen Ausblick auf nächste Schritte im Projekt und den weiteren Zeitplan. 1 Vgl. Allianz für eine nachhaltige Beschaffung Bericht des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie an den Chef des Bundeskanzleramtes, 24. Oktober 2011, Seite 7. Kienbaum Management Consultants GmbH

13 1.2 Projektvorgehen im Überblick Das Forschungsdesign zur Entwicklung eines theoretischen Modells für die spätere (separat erfolgende) Umsetzung einer elektronischen Vergabestatistik in Deutschland beruht, wie auch in der nachfolgenden Grafik dargestellt, auf einem Vorgehen in vier thematischen Blöcken:» Ist-Analyse: Zunächst wird die Ist-Situation bei der Erfassung von Daten und ihrer Auswertung zum öffentlichen Einkauf in Deutschland analysiert. Gleichzeitig werden die Anforderungen der neuen EU-Richtlinien an die Erhebung und Übermittlung von statistischen Daten und der zusätzliche Datenerhebungsbedarf ermittelt.» Internationaler Vergleich: Anschließend erfolgt ein Vergleich mit Vergabestatistiken in anderen Staaten, die als Erfahrungs- bzw. Best Practice Beispiele dienen.» Entwurf Soll-Konzept: Diese Grundlagenarbeit bildet die Basis für die Erarbeitung des zu erhebenden Datenmodells und eines theoretischen Modells für die Erfassung und Auswertung von Vergabedaten. Zudem wird die gesetzliche Verankerung einer Berichtspflicht vorbereitet.» Zukünftige Umsetzung: Darauf aufbauend wird in Form eines ausschreibungsfähigen Lastenheftes die konzeptionelle Grundlegung einer entsprechenden elektronischen Vergabestatistik erfolgen, die möglichst bedienungsfreundlich, nutzerorientiert und wenig fehleranfällig ist. Die vier thematischen Blöcke unterteilen sich in insgesamt zehn einzelne, den Blöcken zugeordnete Arbeitspakete; ein elftes Arbeitspaket bündelt übergreifende Aktivitäten und Aufgaben. Der Zeitplan für alle Aktivitäten ist in Anhang 1 beigefügt. Kienbaum Management Consultants GmbH

14 Abbildung 1: Projektaufbau im Forschungsvorhaben Kienbaum Management Consultants GmbH

15 2. Erste Projektergebnisse: Ist-Analyse Zielsetzung der Ist-Analyse war zunächst die Erarbeitung der Ausgangslage für das Forschungsvorhaben. Hierzu wurden die neuen EU-Richtlinien einer Rechtsanalyse unterzogen, um direkte und indirekte Statistikpflichten zu identifizieren. Durch einen Abgleich mit der aktuell gültigen Rechtslage in Deutschland wurde zudem der zwingend notwendige legislative Anpassungsbedarf ermittelt. Parallel wurde durch Desk Research, Interviews und eine schriftliche Befragung die Ist-Situation der öffentlichen Vergabestatistik in Deutschland ermittelt. Die Analyse diente auch zur Identifizierung des nationalen Datenerhebungsbedarfes, der über die EU-Verpflichtungen hinausgeht und bspw. durch spezifische Interessen auf Bundes-, Landes- oder kommunaler Ebene getrieben wird. Die untenstehende Abbildung fasst die Treiber der Ist-Analyse noch einmal im Überblick zusammen. Statistikverpflichtungen der EU-Kommission Datenerhebungsbedarf von Politik und Verwaltung Neue Richtlinie 2014/24/EU für den Bereich klassischer Beschaffungstätigkeiten Neue Richtlinie 2014/25/EU für den Sektorenbereich Neue Konzessionsrichtlinie 2014/23/EU Richtlinie über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe bestimmter Bau-, Lieferund Dienstleistungsaufträge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und Interessen auf Bundesebene Interessen auf Landesebene Interessen auf kommunaler Ebene VKR-2014 SKR-2014 KNR-2014 VerteidigungsRL Forschungsvorhaben Elektronische Vergabestatistik Abbildung 2: Zusammenfassung der Betrachtungsebenen/Treiber der Ist-Analyse Kienbaum Management Consultants GmbH

16 Die Ist-Analyse erfolgte im Detail in insgesamt zwei Arbeitspaketen. Vorgehen im thematischen Block 1: Ist-Analyse Arbeitspaket I: Analyse der Ist-Situation zur Statistik der öffentlichen Auftragsvergabe und Vergabestatistik in Deutschland» Auftaktgespräch zwischen Auftraggeberin, Mitgliedern 2 des Begleitgremiums und der Forschungsnehmerin zur Projektfeinplanung und Vorbereitung des Kickoff-Meetings am 28. April 2014» Kickoff-Meeting mit Vertretern aller Bundesressorts, aller Bundesländer sowie ausgewählten Kommunalvertretern und Vertretern von Sektorenauftraggebern am 12. Juni 2014 in Berlin» Desk Research von vorliegenden Studien (siehe Anhang 2 für eine Literaturübersicht)» Insgesamt acht explorative Interviews» Bisher 12 Experteninterviews» Schriftliche Befragung der obersten Bundesbehörden, vier Zentralen Beschaffungsstellen des Bundes, BLE, min. 16 Landesverwaltungsbehörden, min. fünf Kommunen, min. fünf Sektorenauftraggeber Arbeitspaket II: Ermitteln der sich aus den neuen EU-Richtlinien ergebenden Verpflichtungen zur Erhebung und Übermittlung von Vergabedaten» Analyse der aktuellen Rechtslage in Deutschland» Analyse der drei neuen europäischen Richtlinien sowie der Richtlinie 2009/81/EG zur Identifizierung von Informationspflichten (siehe auch Anhang 3 für relevante Annexe)» Abgleich zur Ermittlung von legislativem Anpassungsbedarf Abbildung 3: Vorgehen im thematischen Block 1: Ist-Analyse 2 Aufgrund der besseren Lesbarkeit wird im Folgenden auf die explizite Nennung weiblicher und männlicher Personen- oder Personengruppenbezeichnungen verzichtet. Sofern nicht ausdrücklich gekennzeichnet, sind stets beide Geschlechter gemeint. Kienbaum Management Consultants GmbH

17 Diese Ist-Analyse ist inzwischen abgeschlossen. Im Nachgang zum Auftaktgespräch zur Projektfeinplanung am 28. April wurden auf dem Kickoff-Meeting am 12. Juni insgesamt 64 Teilnehmer von Bundesministerien und nachgeordneten Behörden, Bundesländern, Kommunen und Sektorenauftraggebern für das Forschungsvorhaben sensibilisiert und zur Mitwirkung ermutigt bzw. um Unterstützung gebeten. Die Diskussionsergebnisse und Fragen der Teilnehmer wurden dokumentiert und flossen in die weiteren Arbeiten ein. Das Desk Research von bestehenden Studien und Gutachten startete parallel. Eine Liste der gesichteten und berücksichtigten Literatur kann Anhang 2 entnommen werden. Gleichzeitig wurden zunächst acht explorative Interviews geführt, durch welche wir einen ersten Überblick über die Abläufe, Funktionsweisen und Schwierigkeiten der öffentliche Auftragsvergabe und Vergabestatistik in Deutschland erlangen konnten. Die nachfolgende Tabelle bietet eine Übersicht über die einzelnen geführten explorativen Interviews: Geführte explorative Interviews Institution Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) Gesprächspartner Frau Dr. von Oertzen Becker Frau Kahn Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) Auftragsberatungsstellen Subreport Herr Adolf und Frau Salzwedel Herr Raskob Frau Paffrath Frau Theurer Herr Rother Herr Derndorfer Abbildung 4: Explorative Interviews Kienbaum Management Consultants GmbH

18 Vertiefende Interviews wurden bislang mit 15 Experten (12 Interviews) geführt. Wie in der nachfolgenden Tabelle ersichtlich, decken diese Experten sowohl die Bundes-, Landes- und kommunale Ebene als auch die Sektorenauftraggeber ab. Darüber hinaus greifen wir durch die Interviews auch auf Erkenntnisse aus thematisch verwandten Forschungsprojekten (Frau Jungclaus / BME zu REPROC-Excellence) zurück und analysieren bereits bestehende Systemlösungen (bspw. von BeschA, BMVI, BAAINBw, BFD- Südwest, Sachsen). Die nachfolgende Tabelle bietet eine Übersicht über die geführten Experteninterviews. Geführte Experteninterviews Institution Beschaffungsamt (BeschA) im Bundesministerium des Innern (BMI) Bundesamt für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung in der Bundeswehr (BAAINBw) Bundesfinanzdirektion Südwest (BFD Südwest) Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) Bundesverband Materialwirtschaft, Einkauf und Logistik (BME) Gesprächspartner Herr Schmitz Herr Hischke Herr Greb Herr Crasemann Frau Jungclaus Deutsche Bahn AG Herr Honekamp, Frau Wagner Europäische Kommission, DG Umwelt Finanzbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg Partnerschaften Deutschland Sächsisches Staatsministerium der Finanzen Stadt Dormagen Statistisches Bundesamt Herr Kaukewitsch Herr Schulz Herr Kulle, Herr Streeck Frau Nonnenberg und Herr Leibnitz Frau Voigt Herr Tümmler Kienbaum Management Consultants GmbH

19 Weitere angefragte/angedachte Experteninterviews Bundesrechnungshof Bundesagentur für Arbeit Herr Lutze Frau Widmann Abbildung 5: Experteninterviews Im Rahmen der Befragung der Vergabestellen sollten, wie erwähnt, die obersten Bundesbehörden, die vier Zentralen Beschaffungsstellen des Bundes, das BLE, rund 16 Landesverwaltungsbehörden, fünf Kommunen und fünf Sektorenauftraggeber zur breiten Analyse der Ist-Situation befragt werden. Die Befragung wurde mittels der Befragungssoftware Exavo SurveyStudio als Online-Befragung durchgeführt. Im Zeitraum der Befragung wurde den Adressaten ein Fragebogen zur Verfügung gestellt. Die Befragten erhielten von uns entsprechende Zugangsdaten über eine , die zudem ergänzende Informationen über die Ziele des Projekts und der Befragung enthielt. Die Befragungssoftware erlaubte den Antwortenden dann, den Fragebogen aufzurufen und auszufüllen. Die Befragung konnte inzwischen wie geplant erfolgreich abgeschlossen werden; die nachstehende Tabelle fasst das Vorgehen und den Zeitplan für die Befragung zusammen. Kienbaum Management Consultants GmbH

20 Vorgehen für die Befragung 5. Juni 2014 Interner Workshop zum Fragebogendesign 12. Juni 2014 Vorstellung des Befragungskonzept und der angedachten Frageblöcke auf dem Kick-Off Anschließend Berücksichtigung von Anmerkungen und Finalisierung des Entwurfs 20. Juni 2014 Übersendung des Fragebogens an die Auftraggeberin mit der Bitte um Ergänzung bzw. Abnahme Nach Abnahme Programmierung und Pretest 7. Juli 2014 Versand der Fragebögen und Start der Befragung 15. August 2014 Ende der Frist zur Beantwortung Anschließend Anschließend Erste Auswertungen zur Ist-Analyse (auch zu möglichen Veränderungswünschen an den TED-Formularen mit Blick auf die vorliegende Anfrage der KOM) Vertiefende Interviews mit sechs Vergabestellen Abbildung 6: Vorgehen für die Befragung Teilnahmeeinladungen gingen per Mailing an 164 Kontakte. Zudem liefen im Vorfeld autonome Mailings mit Einladungen zur Teilnahme innerhalb der Landesverwaltungen von NRW und Niedersachsen sowie über Netzwerke für nachhaltige Vergabe. Außerdem wurde die Befragung auf der Plattform vergabe.nrw.de und auf der Webpräsenz des BMWi beworben (plus Möglichkeit der Weiterleitung). Dadurch wurde insgesamt ein Rücklauf von 194 vollständigen Fragebögen realisiert. Die ursprünglich definierten Kriterien aus der Leistungsbeschreibung konnten somit erfüllt bzw. teilweise übererfüllt werden. Kienbaum Management Consultants GmbH

21 Kriterien aus der Leistungsbeschreibung Vier zentrale Beschaffungsstellen des Bundes + BMEL Alle obersten Bundesbehörden Fünf Sektorenauftraggeber Alle Bundesländer Fünf Kommunen Insgesamt: 164 direkt kontaktierte Personen 194 Teilnehmer an der Befragung Zielerreichungsgrad Erfüllt: Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (BAM), Beschaffungsamt des BMI (BeschA), Bundesfinanzdirektion Südwest und Bundesamt für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr (BAAINBw), Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung kontaktiert Erfüllt: Alle Bundesministerien wurden kontaktiert Nicht kontaktiert wurden (in Absprache mit BMWi): Bundespräsidialamt (BPrA), Präsident des Deutschen Bundestages, Bundestagsverwaltung, Sekretariat des Bundesrates, Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Beauftragter der Bundesregierung für Kultur und Medien, Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (BPA) Erfüllt: Es wurden min. sechs Sektorenauftraggeber kontaktiert Erfüllt: Alle Bundesländer wurden kontaktiert Erfüllt: Es wurden 57 Städte, Kommunen und Landkreise kontaktiert (47 auf Ebene Bundesländer und nachgeordnete Landesbehörden, 46 Bundesressorts und nachgeordnete Bundesbehörden, 57 Städte, Kommunen und Kreise, 6 Sektorenauftraggeber, 8 Multiplikatoren (Auftragsberatungsstellen aus Hessen, Bayern und Brandenburg; Deutscher Landkreistag; Deutscher Städtetag; Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung; Universität des Bundes; DIN-Organisation) Zusätzlich: Kenntnisse von Mailings in NRW und Niedersachsen und durch die Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung; Bewerbung auf vergabe.nrw und auf der Seite des BMWi Abbildung 7: Ursprünglich definierte und erreichte Zielgruppen der Befragung Kienbaum Management Consultants GmbH

22 Die Rechtsanalyse ist abgeschlossen. Ziel war es, wie erwähnt, zu ermitteln, welche Verpflichtungen sich aus den europäischen Richtlinien zur Auftragsvergabe in Bezug auf die Erhebung und Übermittlung statistischer Daten ergeben. Dabei sollten die drei neuen Vergaberichtlinien (2014/23/EU, 2014/24/EU und 2014/25/EU) und die Richtlinie für den Verteidigungs- und Sicherheitsbereich 2009/81/EG analysiert werden. Im Rahmen der Analyse waren sämtliche unmittelbaren und mittelbaren Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zur Erhebung und Übermittlung statistischer Daten bei den Auftraggebern zur Auftragsvergabe zu identifizieren. Die ermittelten Verpflichtungen sollten mit der aktuellen Rechtlage in Deutschland verglichen werden. Anhand dessen sollte auch der zwingende legislative Anpassungsbedarf im Hinblick auf die Umsetzung der Richtlinien ermittelt werden. Ferner sollten die Mindestbedingungen einer zu entwickelnden validen und rechtskonformen nationalen Beschaffungsstatistik über den öffentlichen Einkauf formuliert werden. Im Folgenden werden vor diesem Hintergrund die bisher erarbeiteten» Ergebnisse aus der Literaturauswertung, aus den explorativen Interviews und den Experteninterviews (Arbeitspaket I),» Ergebnisse aus der Online-Befragung von Vergabestellen (Arbeitspaket I) und» Ergebnisse aus der Rechtsanalyse (Arbeitspaket II) auf Basis der geschilderten durchgeführten Aktivitäten vorgestellt. 2.1 Ergebnisse aus der Literaturauswertung, aus den explorativen Interviews und den Experteninterviews (Arbeitspaket I) Zunächst werden die Kernergebnisse der einleitenden explorativen Interviews und Experteninterviews dargestellt. Die Ergebnisse der zeitgleich durchgeführten Auswertung der relevanten Literatur reichern die Kernergebnisse der Interviews an. Die synthetisierten Ergebnisse lassen sich in vier thematische Stränge einordnen:» Ist-Situation der Vergabestatistik in Deutschland,» Möglicher Nutzen einer Vergabestatistik für Politik und Verwaltung,» Zielvorstellungen für eine Vergabestatistik in Deutschland und» identifizierte Herausforderungen bezüglich der Umsetzung. Kienbaum Management Consultants GmbH

23 2.1.1 Ist-Situation der Vergabestatistik in Deutschland Volumen der öffentlichen Beschaffung und Anzahl/Struktur der Vergabestellen In der Literatur wird das öffentliche Einkaufsvolumen in Deutschland wegen unterschiedlicher Zurechnung der öffentlichen Sachausgaben, unterschiedlicher statistischer Datengrundlagen, Abgrenzungen und Vergleichsjahre in einer Bandbreite von 200 bis ca. 496 Mrd. Euro beziffert. Schätzungen für das Jahr 2006 zeigen, dass Bund, Länder und Gemeinden ein Einkaufsvolumen von mindestens 100 Mrd. Euro ausgewiesen und die Sozialversicherungsträger und sonstige öffentliche Auftraggeber weitere 100 Mrd. Euro für extern beschaffte Güter und Dienstleistungen aufgewendet haben. 3 Basierend auf statistischen Daten des BMWi wurde von Rambøll Management Consulting und dem Institut für Mittelstandsforschung (IfM) für 2006 ein jährliches Volumen der öffentlichen Beschaffung in Deutschland von ca. 260 Mrd. Euro berechnet. 4 Der Rat für Nachhaltige Entwicklung geht demgegenüber davon aus, dass Einrichtungen des öffentlichen Sektors in Deutschland, die nach öffentlichem Vergaberecht beschaffen, jedes Jahr Bau-, Lieferund Dienstleistungsaufträge im Wert von insgesamt 360 Mrd. Euro bzw. 17 Prozent des Bruttoinlandsproduktes vergeben. 5 Die Europäische Kommission (EU-KOM) beziffert das Volumen der gesamten öffentlichen Beschaffung in Deutschland, inklusive der Beschaffung durch Sektorenauftraggeber, sogar auf ca. 496 Mrd. Euro für 2011 und stützt die eigenen Schätzungen u. a. auf Veröffentlichungen im Supplement zum Amtsblatt der Europäischen Union (EU) (Tenders European Daily TED), die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung und die Berichterstattung des BMWi an die EU. 6 Neuere Studien beziehen sich größtenteils (zumindest in den Ansätzen) auf die unterschiedlichen zuvor genannten Schätzungen. 7 Neben dieser Spannweite von 296 Mrd. Euro zwischen den Schätzungen zum Vergabevolumen gibt es zudem keine gesicherte Angabe zur Anzahl der öffentlichen Vergabestellen in Deutschland. Andere Mit- 3 Wegweiser, Technische Universität Berlin, Orrick Hölters & Elsing (2009): Einkäufer Staat als Innovationstreiber Entwicklungspotenziale und Handlungsnotwendigkeiten für eine innovativere Beschaffung im öffentlichen Auftragswesen Deutschlands, S Rambøll Management Consulting / Institut für Mittelstandsforschung (IfM) (2008): Kostenmessung der Prozesse öffentlicher Liefer-, Dienstleistungs- und Bauaufträge aus Sicht der Wirtschaft und der öffentlichen Auftraggeber, S Rat für Nachhaltige Entwicklung (2008): Glaubwürdig wirtschaftlich zukunftsfähig, eine moderne Beschaffungspolitik muss nachhaltig sein. Empfehlungen des Rates für Nachhaltige Entwicklung an die Bundesregierung, S Europäische Kommission (2012): Public Procurement Indicators 2011, S. 1f. 7 Siehe bspw. Booz & Company (2011): Zum Entwicklungsstand des öffentlichen Einkaufs Eine empirische Analyse in 16 Entwicklungsfeldern; Auftragsberatungsstellen, BearingPoint und Orrick Hölters & Elsing (2014): Wie kann 97 Abs. 3 GWB hinsichtlich der Pflicht zur Aufteilung eines öffentlichen Auftrags in Teillose rechtssicher in die Beschaffungspraxis überführt werden? Kienbaum Management Consultants GmbH

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