Ansätze zur Optimierung des Beschaffungswesens in Tiroler Kommunen

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1 Ansätze zur Optimierung des Beschaffungswesens in Tiroler Kommunen Die österreichischen Gemeinden haben durch demografische Veränderungen, die Verknappung finanzieller Mittel und steigende Anforderungen im Bereich der Daseinsvorsorge viele und zum Teil neue Herausforderungen zu meistern. Bei gleichzeitig zunehmender Einengung finanzieller Handlungsspielräume stehen die Gemeindeverwaltungen den immer deutlicher geäußerten Wünschen der Bürger nach qualitativ hochwertigen und professionell erbrachten Leistungen gegenüber. In letzter Zeit wird immer öfter über die verbesserte und intensivere Zusammenarbeit zwischen Gemeinden sowie die Auslagerung von Leistungen als Ansatzpunkte für intelligentes Sparen und die bessere Nutzung verfügbarer Ressourcen nachgedacht. Diese Reformansätze ergänzen die bisherigen Überlegungen zur Modernisierung der Kommunalverwaltungen im Sinne des New Public Management und sind insbesondere für kleinere Gemeinden ein Handlungsfeld mit viel versprechenden Einsparungsmöglichkeiten. Bei dieser Entwicklung von Verwaltungsein- 1

2 heiten hin zu wirtschaftlichen, kostenbewussten und kundenorientierten Dienstleistungsunternehmen gewinnen in den Gemeinden auch die aktive Gestaltung und Optimierung des kommunalen Beschaffungswesens zunehmend an Bedeutung. Die Gemeinden vergeben ihre Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge grundsätzlich im Rahmen vergaberechtlicher Vorschriften. Diese können nach einem der im Vergaberecht beschriebenen Verfahren oder als Direktvergabe erfolgen. Dadurch decken die Gemeinden nicht nur ihren Eigenbedarf an Wirtschaftsgütern, sondern auch den Bedarf an Gütern der kommunalen Daseinsvorsorge (wie zum Beispiel Strom) zum Weiterverkauf. Die zu vergebenden Aufträge vor allem kleinerer Gemeinden haben einzeln betrachtet ein derart geringes Volumen, dass die Kommunen zu ungünstigeren Konditionen am Marktgeschehen teilnehmen, als dies bei einer Bündelung von Aufträgen der Fall wäre. Gleichzeitig hat sich das Vergaberecht zu einer sehr komplexen und komplizierten Materie entwickelt, für deren gesetzeskonforme Anwendung umfangreiche Fachkenntnisse erforderlich sind, die vor allem in kleinen Gemeinden häufig nicht zur Verfügung stehen. Für die Gemeinden ist die Vergabe öffentlicher Aufträge daher häufig mit hohen rechtlichen Risiken und Transaktionskosten verbunden. Zur Vermeidung dieser Risken und Kosten sowie aus den Aspekten der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit kann es sinnvoll sein, Beschaffungstätigkeiten zusammenzufassen. Dadurch wird die Stellung der kommunalen Nachfrager gegenüber den anbietenden Marktteilnehmern gestärkt, der Zugang zu besseren Einkaufskonditionen eröffnet sowie allfällige Prozesskosten reduziert. Den Gemeinden stehen zur Bedarfsbündelung und zur möglichen Auslagerung von Beschaffungstätigkeiten im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung. Im Vordergrund steht dabei vor allem der gemeinsame Einkauf für alle Bereiche der kommunalen Tätigkeiten innerhalb einer Gemeinde und darüber hinausgehend auch die Zusammenarbeit mehrerer Gemeinden. 2

3 Um zu erheben, welche Möglichkeiten zur Optimierung des Beschaffungswesens in den Tiroler Gemeinden bereits Anwendung finden und welche Vorteile sich daraus ergeben, wurden die 279 Tiroler Gemeinden zur Teilnahme an einer Online Umfrage eingeladen. Ergebnisse der Fragebogenerhebung: Nutzung von zentralen Beschaffungsstellen und interkommunaler Zusammenarbeit im Beschaffungswesen Zielsetzung Das Ziel dieser Erhebung ist einerseits, die Intensität der Nutzung interkommunaler Kooperationen sowie die Bedeutung der Bundesbeschaffung GmbH zum Zweck der Bedarfsbündelung und der Auslagerung von Beschaffungsprozessen zu erheben. Andererseits interessieren die bereits realisierten Einsparungen und die Einschätzungen der Gemeinden hinsichtlich des Nutzens interkommunaler Zusammenarbeit und zentraler Beschaffungsstellen für die Kommunen. Methodik Zur Erreichung des Erhebungsziels wurde eine Online-Befragung unter Tiroler Gemeinden durchgeführt. Der Fragebogen umfasst 19 Fragen plus vier Subfragen zu vier Auskunftsbereichen (Allgemeine Angaben zur befragten Gemeinde; Beschaffung/Einkauf; Interkommunale Zusammenarbeit im Einkauf; Nutzung der Bundesbeschaffung GmbH (BBG)). Die 16 geschlossenen Fragen werden durch sieben offene Antwortfelder ergänzt, die den Befragten die Möglichkeit geben, ihre Antworten detailliert auszuführen und mit Kommentaren zu versehen. Beschreibung der Stichprobe Die 279 Tiroler Gemeinden wurden per eingeladen, an der Online- Befragung teilzunehmen. Zusätzlich wurde auf der Seite ein Link zur Online-Befragung installiert. Der Teilnahmezeitraum für die Online- Befragung war auf 20 Tage begrenzt. In dieser Zeit haben sich 22 Tiroler Gemeinden an der Erhebung beteiligt und den Fragebogen gültig ausgefüllt, was einer 3

4 Rücklaufquote und einem Anteil an der Grundgesamtheit von 7,89 Prozent entspricht. Ergebnisse: Allgemeine Angaben zur befragten Gemeinde Einwohneranzahl der befragten Gemeinden Bei den 22 Gemeinden, welche an der Online-Befragung teilgenommen haben, handelt es sich ausschließlich um Gemeinden mit einer Einwohneranzahl von unter Einwohnern. Elf dieser Gemeinden weisen eine Einwohneranzahl von unter auf. Durchschnittliche Auftragsvolumen der befragten Gemeinden 16 der 22 teilnehmen Gemeinden haben bei der Befragung Angaben zu ihrem jährlich (durchschnittlich) zu vergebenden Auftragsvolumen gemacht. Das daraus errechnete durchschnittliche Auftragsvolumen beträgt ,50 Euro. Die Spannweite beträgt knapp 2,5 Millionen Euro. Dies ist ein Indiz für ein sehr unterschiedliches Investitionsverhalten in den Tiroler Gemeinden. Der Modalwert der Auftragsvolumen liegt bei ,00 Euro. Der Median der ausgewerteten Auftragsvolumen beträgt ,00 Euro. Da in der Befragung das gesamte Auftragsvolumen der einzelnen Gemeinden abgefragt wurde, ist eine Aufteilung des Volumens nach Auftragsarten nicht möglich. 4

5 Abbildung 1: Durchschnittliches Auftragsvolumen der befragten Gemeinden Mit öffentlichen Ausschreibungen betraute Personen In der Hälfte der 22 teilnehmenden Gemeinden werden die öffentlichen Ausschreibungsverfahren für die Beschaffung von Gütern und Leistungen von gemeindeexternen Personen durchgeführt. In acht Gemeinden führen gemeindeinterne Mitarbeiter ohne juristische Ausbildung öffentliche Ausschreibungen für die Gemeinde durch. Drei der befragten Gemeinden geben an, ihre öffentlichen Ausschreibungen von gemeindeinternen Mitarbeitern mit juristischer Hochschulausbildung oder sonstiger juristischer Ausbildung durchführen zu lassen. 5

6 Anzahl Ja, von Mitarbeiter(n) mit juristischer Hochschulausbildung Ja, von Mitarbeiter(n) mit sonstiger juristischer Ausbildung Ja, von Mitarbeiter(n) ohne juristischer Ausbildung Abbildung 2: Werden öffentliche Ausschreibungen für die Gemeinde von Mitarbeitern der Gemeinde durchgeführt? Nein Inanspruchnahme externer Beratung bei der Auftragsvergabe 63,6 Prozent der 22 teilnehmenden Gemeinden nehmen bei der Beschaffung von Lieferungen und Dienstleistungen externe Beratung in Anspruch. Acht Tiroler Gemeinden geben an, bei der Beschaffung von Lieferungen und Dienstleistungen nicht auf externe Beratung zurückzugreifen. Die Beratungsleistungen werden unter anderem von Rechtsanwälten, Ingenieurbüros, Architekten und der Tiroler Landesverwaltung bezogen. 6

7 10 8 Anzahl Ja, teilweise Ja, immer Abbildung 3: Wird bei der Beschaffung von Lieferungen und Dienstleistungen externe Beratung in Anspruch genommen (vor allem auch bei der Anwendung des Bundesvergabegesetzes - BVergG)? Nein Ergebnisse: Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) im Einkauf Nutzung zentraler Beschaffungsstellen im Rahmen Interkommunaler Zusammenarbeit (IKZ) Vier der 22 teilnehmenden Gemeinden geben an, ihrer Beschaffungstätigkeiten zum Teil im Rahmen interkommunaler Kooperationen über zentrale Beschaffungsstellen durchzuführen, wobei eine Gemeinde über mehrere zentrale Beschaffungsstellen Einkäufe tätigt. Weitere acht Gemeinden nutzen zwar zurzeit noch keine zentralen Beschaffungsstellen, haben aber den Einkauf über zentrale Beschaffungsstellen im Rahmen interkommunaler Zusammenarbeit bereits geplant oder können ihn sich dies für ihre Gemeinde für die Zukunft vorstellen. Zehn der befragten Gemeinden geben an, ihren Einkauf nicht im Rahmen interkommunaler Zusammenarbeit über zentrale Beschaffungsstellen durchzuführen und dies auch für die Zukunft nicht zu beabsichtigen. 7

8 Kosteneinsparungen durch günstigere Einkaufskonditionen In vier der befragten Gemeinden konnten bereits Kosteneinsparungen durch günstigere Einkaufskonditionen aus dem Einkauf über zentrale Beschaffungsstellen im Rahmen interkommunaler Zusammenarbeit realisiert werden. Weitere zwölf Gemeinden sind der Meinung, dass es möglich ist, durch den Einkauf über interkommunale zentrale Beschaffungsstellen Kosteneinsparungen zu erreichen. Die Meinung, dass durch diese Beschaffungsbündelung keine Kosteneinsparungen erreicht werden können, wird von drei der befragten Gemeinden vertreten Anzahl Ja, Kosteneinsparungen wurden bereits realisiert Ja Nein Abbildung 4: Sind Sie der Meinung, dass durch den Einkauf über zentrale Beschaffungsstellen im Rahmen interkommunaler Zusammenarbeit Kosteneinsparungen durch günstigere Einkaufskonditionen erreicht werden können? Kosteneinsparungen durch Verringerung der Prozesskosten 17 Gemeinden sind der Meinung, dass auch durch eine Reduktion der Prozesskosten aus dem Einkauf über zentrale Beschaffungsstellen im Rahmen von interkommunaler Zusammenarbeit Kosteneinsparungen erzielt werden können. 8

9 20 15 Anzahl Ja, Kosteneinsparungen wurden bereits realisiert Ja Nein Abbildung 5: Sind Sie der Meinung, dass durch den Einkauf über zentrale Beschaffungsstellen im Rahmen interkommunaler Zusammenarbeit Kosteneinsparungen durch die Reduktion der Prozesskosten (im Ausschreibungsverfahren, etc.) erreicht werden können? Informelle interkommunale Zusammenarbeit Zehn der 22 teilnehmenden Gemeinden arbeiten im Bereich des Beschaffungswesens auf informeller Basis mit anderen Gemeinden zusammen. Am häufigsten findet diese informelle Kooperation in Form von spontanem Erfahrungsaustausch statt. Verzicht auf zentrale Beschaffung aus Gründen regionaler Wirtschaftsförderung 15 der befragten Gemeinden verzichten aus Gründen regionaler Wirtschaftsförderung (Vergabe an die örtliche Wirtschaft) zum Teil auf die Nutzung zentraler Beschaffungsstellen. Für sechs Gemeinden stellt die regionale Wirtschaftsförderung keinen Grund dar, auf den Einkauf über zentrale Beschaffungsstellen zu verzichten. 9

10 Ergebnisse: Nutzung der Leistungen der Bundesbeschaffung GmbH (BBG) Durchführung der Beschaffung über die BBG Sieben der 22 teilnehmenden Tiroler Gemeinden (31,8 Prozent) tätigen Teile ihres Einkaufs über die Bundesbeschaffung GmbH. Die restlichen 15 Gemeinden nehmen die Leistungen der BBG nicht in Anspruch. 61 der 279 Tiroler Gemeinden sowie sechs ausgegliederte Einrichtungen Tiroler Gemeinden (Krankenhäuser, Stadtwerke, Abwasser- und Tourismusverbände) sind Kunden der BBG und haben eine Grundsatzvereinbarung mit dieser abgeschlossen. Auch das Land Tirol und drei ausgegliederte Einrichtungen des Landes haben eine Grundsatzvereinbarung mit der BBG abgeschlossen. Ja Nein Abbildung 6: Werden von ihrer Gemeinde Einkäufe über die BBG getätigt? Vier der 22 teilnehmenden Gemeinden geben an, keine Einkäufe über die BBG zu tätigen, da sie ihren Bedarf an Lieferungen und Dienstleistungen über regionale Unternehmen decken wollen. Eine der befragten Gemeinden nennt den Inhalt der Grundsatzvereinbarung als Grund dafür, nicht über die BBG einzukaufen. In nur einer der 22 teilnehmenden Gemeinden hat sich die regionale Wirtschaft gegen die Zusammenarbeit der Gemeinde mit der BBG ausgesprochen. 10

11 Analyse der Abrufe nach Beschaffungsgruppen Beschaffungsgruppe Nennungen Büro- und EDV-Verbrauchsmaterial 3 Telefonie, Datenkommunikation 3 IT-Hardware 3 Papier 2 Heizöl 2 Möbel 1 Strom 1 Treib- und Brennstoffe 1 IT-Software 1 Briefpost 1 Bekleidung, Flachwäsche 0 Chemische Mittel, Reinigungsmittel und -material, Lacke 0 Büromaschinen 0 Laborausstattung, -verbrauchsmaterial 0 Facility Management 0 Elektrogeräte und -komponenten 0 Transporte 0 Reinigung 0 Kraftfahrzeuge 0 Schmiermittel, Tankkartensysteme 0 Wärme 0 Tabelle 1: In welchen Beschaffungsgruppen werden von Ihrer Gemeinde Leistungen im Wege der BBG beschafft? Tabelle 1 zeigt, dass die meisten Abrufe aus den Beschaffungsgruppen Büro- und EDV-Verbrauchsmaterial, Telefonie und Datenkommunikation sowie IT-Hardware erfolgten. Aus diesen Beschaffungsgruppen haben jeweils drei Gemeinden Produkte über die BBG eingekauft. Jeweils zwei Gemeinden haben Abrufe aus den Beschaffungsgruppen Papier und Heizöl getätigt. Aus den Beschaffungsgruppen Möbel, Strom, Treib- und Brennstoffe, IT-Software und Briefpost hat jeweils eine der 22 teilnehmenden Gemeinden Einkäufe getätigt. 11

12 Beschaffungsgruppen in denen bereits Einsparungen erzielt werden konnten Tabelle 2 zeigt, in welchen Beschaffungsgruppen von den Gemeinden bereits Einsparungen durch die Beschaffung über die BBG erzielt werden konnten. In jeweils drei der befragten Tiroler Gemeinden konnten Lieferungen und Dienstleistungen aus den Gruppen Telefonie und Datenkommunikation sowie Büro- und EDV- Verbrauchsmaterial zu günstigeren Konditionen als durch den individuellen Einkauf bezogen werden. Jeweils zwei Gemeinden konnten Einsparungen durch den Einkauf aus den Beschaffungsgruppen IT-Hardware und Papier erzielen. Weiters konnten Lieferungen und Leistungen aus den Beschaffungsgruppen Briefpost, IT- Software, Treib- und Brennstoffe, Heizöl und Möbel über die BBG zu verbesserten Konditionen bezogen werden. Beschaffungsgruppe Nennungen Telefonie, Datenkommunikation 3 Büro- und EDV-Verbrauchsmaterial 3 IT-Hardware 2 Papier 2 Briefpost 1 IT-Software 1 Treib- und Brennstoffe 1 Heizöl 1 Möbel 1 Bekleidung, Flachwäsche 0 Strom 0 Wärme 0 Schmiermittel, Tankkartensysteme 0 Kraftfahrzeuge 0 Reinigung 0 Transporte 0 Elektrogeräte und komponenten 0 Facility Management 0 Laborausstattung, -verbrauchsmaterial 0 Büromaschinen 0 Chemische Mittel, Reinigungsmittel und -material, Lacke 0 Tabelle 2: In welchen Bereichen/Beschaffungsgruppen konnten durch Beschaffung über die BBG Einsparungen erzielt werden? 12

13 Nutzen-Kosten Verhältnis bei der Beschaffung über die BBG Sechs der sieben befragten Gemeinden, welche die Leistungen der BBG in Anspruch nehmen geben an, dass die erzielten Einsparungen durch den Einkauf über die BBG das an die BBG zu leistende Entgelt überschreitet. Alle sieben Gemeinden, welche eine Grundsatzvereinbarung mit der BBG abgeschlossen haben, geben an, dass die Vorteile der Zusammenarbeit mit der BBG gegenüber möglichen Nachteilen aus der Zusammenarbeit überwiegen. Resümee Die aktive Gestaltung des kommunalen Beschaffungswesens nach ökonomischen Kriterien hat in den vergangenen Jahren, wie auch die Ergebnisse der durchgeführten Befragung belegen, stark zugenommen. Einen wesentlichen Beitrag zur Förderung dieser Aktivitäten haben die Europäischen Vergaberichtlinien aus dem Jahr 2004 und deren Umsetzung in nationales Recht durch das Bundesvergabegesetz 2006 geleistet. Die darin enthaltene Definition der zentralen Beschaffungsstellen als öffentliche Auftraggeber, die Festlegung, dass diese zentralen Beschaffungsstellen Lieferungen und Dienstleistungen für öffentliche Auftraggeber erwerben und Aufträge für die Erbringung dieser vergeben können sowie die Definition von Rahmenvereinbarungen und dynamischen Beschaffungssystemen als Instrumente des Vergabewesens und im Speziellen für zentrale Beschaffungsstellen, bilden die Basis für eine erfolgreiche Optimierung des kommunalen Beschaffungswesens. Dabei finden unter österreichischen Gemeinden vor allem zwei Modelle zur Bündelung und Auslagerung von Beschaffungsprozessen Anwendung. Zum einen wird das traditionelle Modell der interkommunalen Zusammenarbeit, für dessen Umsetzung die Rechtsordnung verschiedene Möglichkeiten vorsieht, herangezogen und zum anderen findet das Modell gemeindeunabhängiger zentraler Beschaffungsstellen zur Beschaffungsoptimierung Anwendung. 13

14 Durch die Nutzung interkommunaler Zusammenarbeit im Beschaffungswesen sowie durch den Einkauf über zentralen Beschaffungsstellen können in Gemeinden sowohl eine Professionalisierung des kommunalen Beschaffungswesen als auch Einsparungen durch die Verbesserung der nachfrageseitigen Machtposition und die Verringerung der Prozesskosten erreicht werden. Weiters kann durch eine Standardisierung und Rationalisierung von Beschaffungsvorgängen deren Transparenz, Qualität und Geschwindigkeit erhöht werden. Abschließend kann festgehalten werden, dass durch die Optimierung des kommunalen Beschaffungswesens erhebliche Einsparungspotenziale ausgeschöpft werden können. Mit der Beschaffungsbündelung und der Auslagerung sind zahlreiche Vorteile verbunden. Die Möglichkeiten zur Umsetzung dieser Optimierungsmaßnahmen sind in vielfältiger Art und Weise gegeben und rechtlich zulässig. Veröffentlichung Mai

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