Reform des. Kommunalwirtschaftsrechts in Schleswig-Holstein. 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT

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1 Reform des Kommunalwirtschaftsrechts in 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT Ronald Benter Leiter der Projektgruppe Fortentwicklung des Gemeindewirtschaftsrechtes Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 1

2 Agenda A. Vorbemerkungen B. Ergebnisse* C. Ausblick *Referentenentwurf Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 2

3 Zu meiner Person Name: Dipl.-Volksw. Ronald Benter, LL.M. (Com.) Seit 2013: Leiter der Projektgruppe Fortentwicklung des Gemeindewirtschaftsrechtes Seit 2007: Referent für wirtschaftliche Betätigung der Gem. Aufsicht über: 4 kreisfreie Städte, 11 Kreise, 15 Mittelstädte Vorher: Referent für Preisbildung und -prüfung im Wirtschaftsministerium SH Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 3

4 Warum Novellierung? 101 I GO SH normiert Schrankentrias Öffentlicher Zweck, Relationsklausel und Subsidiarität Seit 1935 DGO; Anlass: Insolvenz kommunaler Unternehm. Zulässigkeitsvoraussetzungen unterliegen dem Wandel 1935: z: Bsp. keine überörtliche Betätigung Heute: keine solche Grenze, aber geänderte Anforderungen Energiewende mit dem übergeordneten 2 Grad-Ziel Liberalisierung des Energiemarktes Daher Fortentwicklung des Gemeindewirtschaftsrechtes Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 4

5 Ziele der Fortentwicklung 1) Erweiterung d. wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten 2) insbesondere vor dem Hintergrund der Energiewende zur Stärkung der Rolle der Gemeinden im Hinblick auf die klimapolitischen Ziele auf EU-, Bundes-, und Landesebene 3) Stärkung der notwendigen Unternehmenssteuerung = Kehrseite der erweiterten Betätigungsmöglichkeiten 4) Weitere Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen durch Abbau von Verwaltungsvorschriften Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 5

6 Maßnahmen zur Zielerreichung Einrichtung der Projektgruppe Fortentwicklung des Gemeindewirtschaftsrechtes im IM mit dem Ziel: möglichst einen Konsens bzgl. des fortzuentwickelnden Regelwerkes herzustellen, daher Dialogverfahren somit auf Jahre verlässliche Rahmenbedingungen für die Gemeinden und ihre Unternehmen zu schaffen Dialogprozess ab August 2013 mit Unternehmensverbände VKU, BDEW und VSHEW, Handwerkskammer und IHK SH, den KLV, LRH sowie unter Beteiligung MELUR und MWVAT Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 6

7 Agenda A. Vorbemerkungen B. Ergebnisse* C. Ausblick *Referentenentwurf Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 7

8 Ergebnisse 1. Rechtliche Rahmenbedingungen 2. Diskussionsergebnis Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 8

9 1) Rechtliche Rahmenbedingungen Art. 28 II GG (Art. 46 I LV) zentrales Element Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Daraus folgt verfassungsrechtlich: a) Bindung am Gemeinwohl b) Art. 28 Abs. 2 GG als Recht und Grenze c) Schutz der Wettbewerbsfreiheit d) Sicherung der Leistungsfähigkeit Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 9

10 1a) Bindung am Gemeinwohl Rechtsstaatsprinzip verlangt, dass jegliches Handeln der Träger öffentlicher Gewalt durch einen öffentlichen Zweck gerechtfertigt sein muss Gemeinden steht ein weiter Beurteilungsspielraum zu, da unbestimmter Rechtsbegriff: Worin die Gemeinde eine Förderung des öffentlichen Wohls sieht ist in erster Linie... den Anschauungen und Entschließungen ihrer maßgeblichen Organe überlassen und hängt von den örtlichen Verhältnissen, finanziellen Möglichkeiten der Gemeinde, Bedürfnissen der Einwohnerschaft und anderen Faktoren ab" (1 C 24.69, BVerwGE 39, 329 ff.) Gewinn nur nachrangig; nicht Selbstzweck Fazit: Keine Befreiung von Gemeinwohlbindung möglich, jedoch gesetzliche Definition/ Vermutung öffentlicher Zwecksetzung bei generell gegebener Gemeinwohlorientierung zulässig Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 10

11 1b) Art. 28 II GG als Recht und Grenze Schutz des Aufgabenbestands und eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung gegen staatliche Maßnahmen jedes staatl. Handeln bedarf einer Kompetenzzuweisung Recht der einen Gemeinde als Einschränkung der Rechte der anderen Gemeinden Fazit: Eingriffe in Schutzbereich nur durch oder aufgrund Gesetz Kompetenzzuweisung nur für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft; nicht erfasst überörtliches Wirtschaftlichen Einfachgesetzliche Normierung der überörtlichen Betätigung möglich, aber Sicherstellung der Interessen der betroffenen anderen Gemeinden erforderlich Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 11

12 1c) Schutz der Wettbewerbsfreiheit Wirtschaftl. Betätigung des Staates könnte im Verhältnis zum Privaten als Grundrechtseingriff gewertet werden Konsens: Dem Staat sind eigenwirtschaftliche Betätigungen nicht generell untersagt Grenze: wenn staatl. Konkurrenz die tatsächliche Berufsausübung eines privaten Konkurrenten unmöglich macht Fazit: kein allgemeines Subsidiaritätsprinzip ableitbar aber: Bezug zum Kriterium Wirtschaftlichkeit; Kein Recht auf Unwirtschaftlichkeit Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 12

13 1d) Leistungsfähigkeit und Bedarf Relationsklausel zum Schutz der Gemeinde Leistungsfähigkeit ist existenziell Bedarf dient insbesondere der haushaltsrechtlichen Begrenzung der Betätigungen Bedarf ist nicht nur örtl. Bedarf der Gemeindeeinwohner Fazit: Bedarfsdeckungsklausel verfassungsrechtlich nicht zwingend aber: Haushaltsrechtliche Begrenzung der Betätigung zum Schutz der Gemeinde weiterhin notwendig Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 13

14 Ergebnisse 1. Rechtliche Rahmenbedingungen 2. Diskussionsergebnis Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 14

15 Ergebnisse in Bezug zu Zielen 1) Erweiterung d. wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten 2) insbesondere vor dem Hintergrund der Energiewende zur Stärkung der Rolle der Gemeinden im Hinblick auf die klimapolitischen Ziele auf EU-, Bundes-, und Landesebene 3) Stärkung der notwendigen Unternehmenssteuerung = Kehrseite der erweiterten Betätigungsmöglichkeiten 4) Weitere Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen durch Abbau von Verwaltungsvorschriften Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 15

16 1 a) Erweiterte Betätigungsmöglichkeiten a) Für alle Wirtschaftlichen Betätigungen in 101 GO-E Streichung der Bedarfsdeckungsklausel, dafür Konkretisierung auf Leistungsfähigkeit der Unternehmen Vorteil: Berechnung des rechnerischen Bedarfes und Abgleich mit Unternehmens-Kapazität entfällt Grenze: Leistungsfähigkeit der Gemeinde und nunmehr des Unternehmens selbst Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 16

17 1 a) Erweiterte Betätigungsmöglichkeiten a) 101 GO-E (1) Die Gemeinde darf wirtschaftliche Unternehmen errichten, übernehmen oder wesentlich erweitern, wenn 1. ein öffentlicher Zweck, dessen Erfüllung im Vordergrund der Unternehmung stehen muss, das Unternehmen rechtfertigt, 2. das Unternehmendie wirtschaftliche Betätigung nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu der Leistungsfähigkeit der Gemeinde und zum voraussichtlichen Bedarfund des Unternehmens steht und 3. der Zweck nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise erfüllt werden kann. Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 17

18 1 b) Erweiterte Betätigungsmöglichkeiten b) Für Energiewirtschaftliche Betätigungen in 101 a GO-E Sondertatbestand für Energiewirtschaftliche Betätigungen Unterschiede zum grundsätzlichen Zulässigkeitskatalog: Grundsätzliche Vermutung des öffentlichen Zweckes bei energiewirtschaftlichen Betätigungen Wegfall der Subsidiaritätsklausel, dafür Erfordernis der angemessenen Verzinsung (analog 107 GO) Zuständigkeit bei Auslandsbetätigungen liegt beim IM Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 18

19 1 b) Erweiterte Betätigungsmöglichkeiten b) 101 a Abs. 1 GO-E (1) 1 Die wirtschaftliche Betätigung zur Erzeugung oder Gewinnung, dem Vertrieb oder der Verteilung von Energie zur Strom-, Gas-, Wärme- oder Kälteversorgung (energiewirtschaftliche Betätigung) dient grundsätzlich einem öffentlichen Zweck und ist zulässig, soweit 1. die Voraussetzungen des 101 Abs. 1 Nr. 2 erfüllt sind und 2. sie mindestens eine angemessene Verzinsung des Eigenkapitals erwirtschaftet Abs. 2 und 3 gelten entsprechend; zuständig für die Genehmigung nach Abs. 3 Satz 2 ist die oberste Kommunalaufsichtsbehörde. Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 19

20 2) Hintergrund Energiewende Sondertatbestand für rein EE- erzeugende Unternehmen Betätigung im Bereich Erneuerbare Energien grundsätzlich für alle Gemeinden in SH zulässig, 101 a Abs. 2 GO-E Betätigungen nach 5 Nr. 14 EEG Auch ohne eigene/-s Versorgung/-sunternehmen Voraussetzungen wie bei Versorgungsunternehmen, außer: Als Soll-Vorschrift: Erzeugung oder Gewinnung im Gemeindegebiet oder in angrenzender Gemeinde Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 20

21 2) Erläuterungen zu 101 a Abs. 2 GO-E auch Umweltschutz ist öffentliche Aufgabe: vgl. Art. 7 LV- SH und Art. 20a GG; aber bedarf Art. 28 II GG: Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, soziale und örtliche Komponente (kumulativ) Unmittelbare Versorgung/Bedarfsdeckung erforderlich = soziale Komponente/Einwohnernützigkeit Hier: Umwelt und Naturschutz als soziale Komponente mit (vermutetem) unmittelbaren Einwohnernutzen Grenze gem. Art. 28 II GG = örtliche Komponente Fazit: Örtlicher Umwelt- und Naturschutz kann grundsätzlich eine Beteiligung an EE-Anlagen im Gemeindegebiet rechtfertigen Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 21

22 2) Hintergrund Energiewende 101 a Abs. 2 GO-E (2) 1 Eine Betätigung ausschließlich zur Erzeugung oder Gewinnung von Energie im Bereich erneuerbarer Energien ( 5 Nr. 14 des Erneuerbare-Energien-Gesetzes) ist unabhängig von einer Versorgung nach Abs. 1 zulässig, wenn die dortigen Voraussetzungen erfüllt sind. 2 Betätigungen nach Satz 1 sollen außerhalb des Gemeindegebietes auf angrenzende Gemeinden beschränkt sein und sind nur im Einvernehmen mit der betroffenen Gemeinde zulässig. Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 22

23 3) Notwendige Unternehmenssteuerung Rechtsstaats- und Demokratieprinzip (Art. 20 GG), folgt: Recht und Pflicht zur Steuerung und Kontrolle der Untern. Sicherstellen, dass der gemeinwohlorientierte öffentliche Zweck sach- und interessengerecht durch U. erfüllt wird Fokussierung auf Gobalsteuerung durch Gem. = vorab festgelegte Finanz- und Sachziele ( 28, 102, 104 GO-E) Setzt klare Rechte und Pflichten in Gem. u. Untern. voraus Unterstützung durch Beteiligungsverwaltung ( 110 GO-E) Demokratieprinzip verlangt Informations- und Weisungsrechte für und durch die Gemeinde/ Gemeindevertretung (Selbst-) Beschränkung auf maximal verfassungsrechtlich Zulässige in 104 Abs. 2 normiert = GRENZE Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 23

24 3) Notwendige Unternehmenssteuerung 104 Abs. 2 und 110 GO-E (2) Die Gemeinde kann das Weisungsrecht ( 25 Abs. 1) gegenüber Mitgliedern des Aufsichtsrats allgemein durch die Hauptsatzung oder im Einzelfall durch Beschluss auf Entscheidungen im Sinne des 104 Abs. 1 Satz 3 beschränken. 110 Beteiligungsmanagement (1) 1 Die Gemeinde hat ihre wirtschaftlichen Unternehmen, Einrichtungen und Beteiligungen wirksam zu steuern und zu kontrollieren, um sicherzustellen, dass der öffentliche Zweck erfüllt und die strategischen Ziele erreicht werden. 2 Sie wird dabei durch die Beteiligungsverwaltung unterstützt. (2) Die Beteiligungsverwaltung darf sich, soweit andere Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen, jederzeit über Angelegenheiten der wirtschaftlichen Unternehmen, Einrichtungen und Beteiligungen informieren, an deren Sitzungen teilnehmen und Unterlagen einsehen. (3) Die Beteiligungsverwaltung soll insbesondere 1. den Bericht nach 45 c Satz 4 vorbereiten, 2. die Gemeindevertretung informieren, beraten und deren Sitzungen fachlich vorbereiten, 3. Vertreterinnen und Vertreter der Gemeinde in den Organen der Unternehmen informieren, beraten und deren Qualifizierung und Weiterbildung im Rahmen des aus dieser Tätigkeit resultierenden Bedarfs in betriebswirtschaftlichen und rechtlichen Fragen gewährleisten und 4. ein strategisches Beteiligungscontrolling und Risikomanagement einrichten. Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 24

25 4) Abbau von Verwaltungsvorschriften Exemplarisch: Kommunalrechtl. Anzeigeverfahren ( 108): Halbierung der (Regel-) Verfahrensdauer Reduzierung der anzeigepflichtigen Tatbestände um 4/9 Daneben beispielhaft: Streichung der erhöhten Anforderungen bei Betätigungen außerhalb SH, aber innerhalb Deutschlands ( 101 III GO) Einheitliche Zuständigkeit bei oberster KAB im IM bei energiewirtschaftlicher Betätigung im Ausland Systematisierung der Regelungen durch Checkliste in 102 Angleichung der Regelungen für privatrechtliche und öffentlich-rechtliche Unternehmen Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 25

26 4) Abbau von Verwaltungsvorschriften Bsp. 108 GO-E (1) 1 Will die Gemeinde 108 Anzeige (1) 1 Will die Gemeinde unmittelbar oder mittelbar 1. eine Gesellschaft gründen, sich an der Gründung einer Gesellschaft oder an einer bestehenden Gesellschaft beteiligen oder über eine wesentliche Änderung des Gesellschaftszwecks oder des Gesellschaftsvertrages entscheiden, 2. die Beteiligung an einer Gesellschaft erhöhen, 3. eine Beteiligung an einer Gesellschaft, ein wirtschaftliches Unternehmen oder eine Einrichtung nach 101 Abs. 4 vollständig oder teilweise veräußern, 4. ein wirtschaftliches Unternehmen errichten, übernehmen oder wesentlich erweitern oder über eine wesentliche Änderung des Zwecks entscheiden, 5. Rechtsgeschäfte vornehmen, die ihrer Art nach geeignet sind, den Einfluss der Gemeinde auf ein wirtschaftliches Unternehmen zu mindern oder zu beseitigen, 6. einen Eigenbetrieb in eine andere Rechtsform umwandeln, 7. Unternehmen und Einrichtungen entsprechend den Vorschriften über Eigenbetriebe führen, 8. ein Kommunalunternehmen nach 106 a errichten, wesentlich erweitern oder auflösen oder 9. sich außerhalb s wirtschaftlich betätigen, hat sie dies der Kommunalaufsichtsbehörde spätestens sechs Wochen vor der Beschlussfassung der Gemeindevertretung oder des Hauptausschusses bei einer Übertragung der Entscheidung auf den Hauptausschuss nach 28 Satz 1 Nr. 18 anzuzeigen. 2 Aus der Anzeige muss zu ersehen sein, ob die gesetzlichen Voraussetzungen, vorbehaltlich der Beschlussfassung der Gemeindevertretung oder des Hauptausschusses bei einer Übertragung der Entscheidung auf den Hauptausschuss nach 28 Satz 1 Nr. 18, erfüllt sind. 3 Die Entscheidung der Gemeinde ist der Kommunalaufsichtsbehörde unverzüglich schriftlich anzuzeigen; Satz 2 gilt entsprechend. 4 Die Entscheidung der Gemeinde wird wirksam, wenn die Kommunalaufsichtsbehörde nicht innerhalb von sechs Wochen nach Eingang der Beschlussfassung wegen Verletzung von Rechtsvorschriften widerspricht oder vor Ablauf der Frist erklärt, dass sie nicht widersprechen wird. 5 Die Kommunalaufsichtsbehörde kann die Frist im Einzelfall verlängern. (2) Absatz 1 gilt für Entscheidungen der Gemeindevertretung nach 102 Abs. 5 und 103 Abs. 2 entsprechend. 1. ein Unternehmen oder eine Einrichtung im Sinne des 101 Abs. 1 oder 4 mit Ausnahme eines Regiebetriebs errichten, übernehmen oder wesentlich erweitern oder über eine wesentliche Änderung der Satzung entscheiden, 2. eine Gesellschaft ( 102) gründen, sich an der Gründung einer Gesellschaft oder an einer bestehenden Gesellschaft beteiligen, die Gesellschaft wesentlich erweitern oder über eine wesentliche Änderung des Gesellschaftsvertrages entscheiden hat sie dies der Kommunalaufsichtsbehörde anzuzeigen. 2 Die Anzeige muss die für die Beurteilung des Vorhabens erforderlichen Unterlagen enthalten. 3 Die Gemeindevertretung oder der Hauptausschuss bei einer Übertragung der Entscheidung auf den Hauptausschuss nach 28 Satz 1 Nr. 18 darf erst dann über das angezeigte Vorhaben beschließen, wenn die Kommunalaufsichtsbehörde nicht innerhalb von sechs Wochen wegen Verletzung von Rechtsvorschriften widerspricht oder vor Ablauf der Frist erklärt, dass sie nicht widersprechen wird. 4 Die Frist beginnt, sobald die Anzeige vollständig bei der Kommunalaufsichtsbehörde eingegangen ist. 5 Der Beschluss ist der Kommunalaufsichtsbehörde unverzüglich zur Kenntnis zu geben. (2) Im Falle einer mittelbaren Beteiligung bedarf es einer Anzeige nach Abs. 1 nur dann, wenn die Gemeinde an dem sich beteiligenden Unternehmen unmittelbar oder mittelbar mit mindestens 20 % beteiligt ist. Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 26

27 Agenda A. Vorbemerkungen B. Ergebnisse* C. Ausblick *Referentenentwurf Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 27

28 Zeitplan Erste Arbeitsgruppenphase für gesetzliche Regelungen 1. Kabinettsbefassung 28. Oktober 2014 Einbringung in den Landtag Anfang 2015 Einbau der Transparenzgesetzregelungen 2. AG mit Praktikern für untergesetzliche Regelungen Er- und Ausarbeitung untergesetzlicher Regelungen und Empfehlungen (Corporate Governace Kodex) bis Ende 2015 Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 28

29 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Reform des Kommunalwirtschaftsrechtes in - 4. Forum der kommunalen Wirtschaft des SHGT am 29. September 2014 in Kiel 29