Verwaltungsverfahrensgesetz: VwVfG

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1 Verwaltungsverfahrensgesetz: VwVfG Kommentar von Prof. Dr. Paul Stelkens, Prof. Dr. Heinz Joachim Bonk, Prof. Dr. Michael Sachs, Dr. Dieter Kallerhoff, Werner Neumann, Dr. Heribert Schmitz, Prof. Dr. Ulrich Stelkens 8. Auflage Verwaltungsverfahrensgesetz: VwVfG Stelkens / Bonk / Sachs / et al. schnell und portofrei erhältlich bei beck-shop.de DIE FACHBUCHHANDLUNG Thematische Gliederung: Verwaltungsverfahren Verlag C.H. Beck München 2014 Verlag C.H. Beck im Internet: ISBN

2 Stelkens/Bonk/Sachs Verwaltungsverfahrensgesetz

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4 Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar Herausgegeben von Prof. Dr. Paul Stelkens Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen a. D., Honorarprofessor an der Universität zu Köln Prof. Dr. Heinz Joachim Bonk Richter am Bundesverwaltungsgericht a. D., Rechtsanwalt, Honorarprofessor an der Universität Potsdam Prof. Dr. Michael Sachs Universitätsprofessor an der Universität zu Köln Bearbeitet von Prof. Dr. Heinz Joachim Bonk Dr. Dieter Kallerhoff Vizepräsident des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen Werner Neumann Vorsitzender Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Michael Sachs Dr. Heribert Schmitz Ministerialrat im Bundesministerium des Innern Prof. Dr. Ulrich Stelkens Universitätsprofessor an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer 8. Auflage 2014

5 Zitiervorschlag Verfasser, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl Website: ISBN Verlag C. H. Beck ohg Wilhelmstraße 9, München Satz, Druck und Bindung: Druckerei C. H. Beck, Nördlingen (Adresse wie Verlag) Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigem Papier (hergestellt aus chlorfrei gebleichtem Zellstoff)

6 Vorwort zur 8. Auflage Fünf Jahre nach der 7. Auflage legen Herausgeber, Autoren und Verlag die 8. Auflage vor. Sie war schon für 2011 im 35. Jahr nach dem Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes und der Länder und dem Erscheinen der 1. Auflage dieses Kommentars im Jahr 1976 erwartet worden. Nahm die bald vergriffene 7. Auflage die Veränderungen und Ergänzungen des VwVfG bis zum 3. VwVfÄndG auf, so drängten vor allem das 4. VwVfÄndG mit dem Ziel, die europäische Dienstleistungsrichtlinie umzusetzen, und das Gesetz zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie im Gewerberecht und in weiteren Rechtsvorschriften bald zu einer neuen Auflage. Die rechtpolitischen Reaktionen auf die Bürgerbewegungen unter dem Stichwort Stuttgart 21 gaben aber Anlass abzuwarten, bis das Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren, das PlVereinhG vom 31. Mai 2013, am 6. Juni 2013 verkündet worden war. Gewissheit über das Schicksal dieses Gesetzes trat erst am 22. März 2013 mit der Sitzung des Bundesrates ein, in der auf eine Anrufung des Vermittlungsausschusses verzichtet wurde. Die Kommentierung konnte so die Anpassung des Planungsverfahrensrechts des Bundes und der Länder an die Erfahrungen des Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetzes vom 15. Dezember 2006 aufnehmen, die für den Bürger wichtige und politisch gewollte frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei bedeutsamen Verwaltungsentscheidungen berücksichtigen und das Gebot einer Rechtsbehelfsbelehrung behandeln. Der Redaktionsschluss für die Bearbeitung des Kommentars wurde infolgedessen auf den 31. März 2013 verschoben. Im Anschluß daran durchlief kurzfristig noch der Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften (EGovG vom 25. Juli 2013) das Gesetzgebungsverfahren und wurde am 31. Juli 2013 verkündet. 27a aus diesem Entwurf war bereits in das PlVereinhG und damit in das VwVfG übernommen worden. Durch Art. 3 des Gesetzes wurden 3a, 33 Abs. 7 und 37 Abs. 3 geändert. Auch sie konnten noch in die Kommentierung aufgenommen werden. Die bewährte Kommentierung mit ihren Besonderheiten, zuletzt im Vorwort zur 7. Auflage dargestellt, wird mit der 8. Auflage auf den neusten Stand gebracht und weiter ausgearbeitet. Einen Schwerpunkt dieser Auflage bildet dabei das Europarecht. Der Wert des Europäischen Verwaltungsrechts für die Auslegung und Anwendung deutschen Verwaltungsverfahrensrechts hat das Werk als erster verwaltungsverfahrensrechtlicher Kommentar von der 2. Auflage an gesehen und der zunehmenden Bedeutung entsprechend in den folgenden Auflagen ausgebaut. Andere Kommentare sind ihm inzwischen gefolgt. In der Folgezeit ist der Einfluss des Rechts des Europarates und vor allem des Rechts der Europäischen Union nicht mehr aus der innerstaatlichen praktischen Rechtsanwendung und der wissenschaftlichen Bewertung fortzudenken. Hinzu tritt die Wahrung der Europäischen Grundrechte und Menschenrechte auch im Verwaltungsverfahren als ein allgemeines europäisches Anliegen. Darüber hinaus entwickelt sich ein Internationales Verwaltungsrecht mit Auswirkungen auf die deutsche Rechtspraxis. Die 8. Auflage gibt der heutigen Bedeutung dieser Rechtsgebiete einen ihr gemäßen größeren Raum. Die bisher in die Einleitung aufgenommene systematische Zusammenfassung des Europarechts wird von Ulrich Stelkens völlig neu bearbeitet und in einem selbständigen europarechtlichen Kapitel vor dem Kommentarteil dargestellt. Sie erleichtert den Zugang zu den europarechtlichen und internationalen Bezügen und bietet die Strukturen, die die Rechtsanwendung voraussetzt. Die besonderen europäischen Bezüge zu den einzelnen Verfahrensvorschriften werden bei den einzelnen Vorschriften ausgebaut und verdeutlicht, wie z. B. beim Recht des öffentlich-rechtlichen Vertrages und in diesem Zusammen-

7 Vorwort hang bei der immer bedeutsamer werdenden Frage, in welchem Verhältnis das VwVfG zum Vergaberecht und der sich in diesem Kontext entwickelnden Ausschreibungsverwaltung steht. Eine Kommentierung des Verwaltungsverfahrensrechts auf der Grundlage breiter Rechtsprechungsauswertung ist ohne wissenschaftliche Durchdringung nicht zu erreichen, in die der Kommentar die Verwaltungsrechtswissenschaften schon frühzeitig einbezogen hat. Wertvolle, durchaus nicht immer einheitliche Hinweise, die die Neue Verwaltungsrechtswissenschaft dem Gesetzgeber und dem Verwaltungsvollzug gibt, werden in einem eigenen Abschnitt des 1 aufgenommen und bei einzelnen Vorschriften nach ihrer praktischen Bedeutung und Umsetzungsmöglichkeit angesprochen. Neue Wege der Verfahrensgestaltung wie z. B. die Mediation behandelt die Kommentierung des 9. Die Fülle des zu verarbeitenden Materials macht es wiederum notwendig, den Umfang zu begrenzen. Deshalb musste die Entscheidung zur 7. Auflage beibehalten werden, wegen der Entstehungsgeschichte des Gesetzes und der Entwicklung des Verwaltungsrechts in der DDR auf die 6. Auflage, die zudem im beck-online-modul Verwaltungsrecht plus erreichbar ist, zu verweisen, soweit diese Bereiche noch benötigt werden sollten. Die 8. Auflage wird über die oben genannte Möglichkeit des Zugriffs auf die 7. und 6. Auflage im beck-online-modul Verwaltungsrecht plus hinaus durch aktuelle Informationen unter ergänzt. Dieser Internet-Dienst bietet zudem Informationen über die Werkgeschichte und seine Herausgeber und Autoren. Aktuelle Nachrichten über die Entwicklung des Gesetzes durch Gesetzgebung, Rechtsprechung und Literatur werden dort auch die neue Auflage begleiten. Die Kommentierung zum öffentlich-rechtlichen Vertrag, seit der 1. Auflage von Heinz Joachim Bonk vorgenommen, hat in der 8. Auflage Werner Neumann fortgeführt. Sie wurde von Ulrich Stelkens um das Europarecht erweitert. Mit Abschluss der 8. Auflage beenden Paul Stelkens und Heinz Joachim Bonk ihre Arbeit als Herausgeber. 40 Jahre haben Paul Stelkens und Heinz Joachim Bonk, zunächst zusammen mit dem früh verstorbenen Klaus Leonhardt, an der Entwicklung des Verwaltungsverfahrensrechts mitgewirkt und mit dem Beck-Verlag diesen Kommentar erarbeitet. Seit über 20 Jahren schloss sich eine vertrauensvolle und freundschaftliche Zusammenarbeit mit Michael Sachs, Dieter Kallerhoff, Werner Neumann, Heribert Schmitz und Ulrich Stelkens an. Paul Stelkens und Heinz Bonk danken ihren Kollegen für die jahrzehntelange Zusammenarbeit. Sie danken dem Verlag und den Lektoren vieler Jahre für ihr Verständnis und ihre Hilfe in turbulenten und weniger turbulenten Zeiten. Herausgeber und Autoren sind weiterhin für Hinweise und Anregungen dankbar. Auch diese Auflage wäre nicht ohne die vertrauensvolle Zusammenarbeit mit den Herren Dr. Rolf-Georg Müller und Dr. Wolfgang Lent des Beck-Verlages zustande gekommen, für die Herausgeber und Autoren danken. Michael Sachs dankt außerdem für ihre Unterstützung insbes. bei der Sichtung des Materials seinen Wiss. Mitarbeitern und Hilfskräften Ass. Dr. Thomas Blome, Ass. Sonja Dörrenbach, Maren Henseler, Diplomjurist Christian Jasper und Ass. Karolin Keiser. Köln/Berlin, im Juni 2013 Paul Stelkens Heinz Joachim Bonk Michael Sachs

8 Bearbeiterverzeichnis Einleitung... Sachs Europarecht... U. Stelkens Schmitz Kallerhoff 27a... U. Stelkens Kallerhoff U. Stelkens Sachs U. Stelkens Sachs 42a... U. Stelkens Sachs Bonk/Neumann Europarecht U. Stelkens Sachs 71a e... Schmitz Neumann Kallerhoff Sachs Kallerhoff

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10 Inhaltsverzeichnis Vorwort zur 8. Auflage... V Bearbeiterverzeichnis... VII Abkürzungsverzeichnis... XIII Literaturverzeichnis... XXXI Erster Teil. Gesetzestext Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)... 1 Zweiter Teil. Kommentar Einleitung Europäisches Verwaltungsrecht, Europäisierung des Verwaltungsrechts und Internationales Verwaltungsrecht Teil I. Anwendungsbereich, örtliche Zuständigkeit, elektronische Kommunikation, Amtshilfe, europäische Verwaltungszusammenarbeit Abschnitt 1. Anwendungsbereich, örtliche Zuständigkeit, elektronische Kommunikation 1 Anwendungsbereich Ausnahmen vom Anwendungsbereich Örtliche Zuständigkeit a Elektronische Kommunikation Abschnitt 2. Amtshilfe 4 Amtshilfepflicht Voraussetzungen und Grenzen der Amtshilfe Auswahl der Behörde Durchführung der Amtshilfe Kosten der Amtshilfe Abschnitt 3. Europäische Verwaltungszusammenarbeit 8a Grundsätze der Hilfeleistung b Form und Behandlung der Ersuchen c Kosten der Hilfeleistung d Mitteilungen von Amts wegen e Anwendbarkeit Teil II. Allgemeine Vorschriften über das Verwaltungsverfahren Abschnitt 1. Verfahrensgrundsätze 9 Begriff des Verwaltungsverfahrens Nichtförmlichkeit des Verwaltungsverfahrens Beteiligungsfähigkeit Handlungsfähigkeit Beteiligte Bevollmächtigte und Beistände IX

11 Inhaltsverzeichnis 15 Bestellung eines Empfangsbevollmächtigten Bestellung eines Vertreters von Amts wegen Vertreter bei gleichförmigen Eingaben Vertreter für Beteiligte bei gleichem Interesse Gemeinsame Vorschriften für Vertreter bei gleichförmigen Eingaben und bei gleichem Interesse Ausgeschlossene Personen Besorgnis der Befangenheit Beginn des Verfahrens Amtssprache Untersuchungsgrundsatz Beratung, Auskunft, frühe Öffentlichkeitsbeteiligung Beweismittel Versicherung an Eides Statt a Öffentliche Bekanntmachung im Internet Anhörung Beteiligter Akteneinsicht durch Beteiligte Geheimhaltung Abschnitt 2. Fristen, Termine, Wiedereinsetzung 31 Fristen und Termine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand Abschnitt 3. Amtliche Beglaubigung 33 Beglaubigung von Dokumenten Beglaubigung von Unterschriften Teil III. Verwaltungsakt Abschnitt 1. Zustandekommen des Verwaltungsaktes 35 Begriff des Verwaltungsaktes Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt Bestimmtheit und Form des Verwaltungsaktes; Rechtsbehelfsbelehrung Zusicherung Begründung des Verwaltungsaktes Ermessen Bekanntgabe des Verwaltungsaktes Offenbare Unrichtigkeiten im Verwaltungsakt a Genehmigungsfiktion Abschnitt 2. Bestandskraft des Verwaltungsaktes 43 Wirksamkeit des Verwaltungsaktes Nichtigkeit des Verwaltungsaktes Heilung von Verfahrens- und Formfehlern Folgen von Verfahrens- und Formfehlern Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsaktes Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes a Erstattung, Verzinsung Rücknahme und Widerruf im Rechtsbehelfsverfahren Wiederaufgreifen des Verfahrens Rückgabe von Urkunden und Sachen Abschnitt 3. Verjährungsrechtliche Wirkungen des Verwaltungsaktes 53 Hemmung der Verjährung durch Verwaltungsakt X

12 Teil IV. Öffentlich-rechtlicher Vertrag 54 Zulässigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrags Vergleichsvertrag Austauschvertrag Schriftform Zustimmung von Dritten und Behörden Nichtigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrags Anpassung und Kündigung in besonderen Fällen Unterwerfung unter die sofortige Vollstreckung Ergänzende Anwendung von Vorschriften Teil V. Besondere Verfahrensarten Abschnitt 1. Förmliches Verwaltungsverfahren 63 Anwendung der Vorschriften über das förmliche Verwaltungsverfahren Form des Antrags Mitwirkung von Zeugen und Sachverständigen Verpflichtung zur Anhörung von Beteiligten Erfordernis der mündlichen Verhandlung Verlauf der mündlichen Verhandlung Entscheidung Anfechtung der Entscheidung Besondere Vorschriften für das förmliche Verfahren vor Ausschüssen Abschnitt 1a. Verfahren über eine einheitliche Stelle 71a Anwendbarkeit b Verfahren c Informationspflichten d Gegenseitige Unterstützung e Elektronisches Verfahren Abschnitt 2. Planfeststellungsverfahren 72 Anwendung der Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren Anhörungsverfahren Planfeststellungsbeschluss, Plangenehmigung Rechtswirkungen der Planfeststellung Planänderungen vor Fertigstellung des Vorhabens Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses Zusammentreffen mehrerer Vorhaben Teil VI. Rechtsbehelfsverfahren 79 Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte Erstattung von Kosten im Vorverfahren Teil VII. Ehrenamtliche Tätigkeit, Ausschüsse Abschnitt 1. Ehrenamtliche Tätigkeit Inhaltsverzeichnis 81 Anwendung der Vorschriften über die ehrenamtliche Tätigkeit Pflicht zu ehrenamtlicher Tätigkeit Ausübung ehrenamtlicher Tätigkeit Verschwiegenheitspflicht Entschädigung Abberufung Ordnungswidrigkeiten XI

13 Inhaltsverzeichnis Abschnitt 2. Ausschüsse 88 Anwendung der Vorschriften über Ausschüsse Ordnung in den Sitzungen Beschlussfähigkeit Beschlussfassung Wahlen durch Ausschüsse Niederschrift Teil VIII. Schlussvorschriften 94 Übertragung gemeindlicher Aufgaben Sonderregelung für Verteidigungsangelegenheiten Überleitung von Verfahren Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung (aufgehoben) Änderung des Bundesfernstraßengesetzes (aufgehoben) Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (aufgehoben) Landesgesetzliche Regelungen Stadtstaatenklausel Übergangsvorschrift zu Inkrafttreten (gegenstandslos) Dritter Teil. Anhang Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder Sachregister