1. Zur politischen Integration in Europa

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1 Michael Heise Emerging from the Euro Debt Crisis - Making the single currency work 2013, XIII, p. 123, 40 illus., 24 in color, Hardcover; ISBN , also available as an ebook Das Buch Emerging from the Euro Debt Crisis Making the Single Currency Work ist in englischer Sprache verfügbar. Nachfolgend einige Passagen aus dem Buch auf Deutsch, übersetzt und nach Themenbereichen geordnet. 1. Zur politischen Integration in Europa Die Auflösung des Euro ist keine Lösung. Sie hätte verheerende ökonomische und politische Kosten zur Folge und zerstörte jahrzehntelange Bemühungen um die Europäische Integration. Die Politik würde renationalisiert und eine globale Leitwährung würde verschwinden. Europa würde im Vergleich zu den aufstrebenden politischen und wirtschaftlichen Mächten weiter an Einfluss in der sich schnell wandelnden Weltordnung verlieren. Niemand und am wenigsten die USA und China wartet darauf, dass 28 EU-Länder mit zahlreichen Währungen und noch mehr Meinungen ihre Forderungen zur weiteren Entwicklung der Weltwirtschaftsordnung vortragen. Die Forderung nach einer tieferen europäischen Integration ist offensichtlich und wenig umstritten. Doch der Prozess der Integration birgt einige Fallstricke. So taugt mehr politische und fiskalische Integration nicht als Instrument der Krisenbewältigung. Integration, die nur durch die Rettung des Euro gerechtfertigt wird, kann nicht funktionieren. Dem Prozess der politischen Integration muss eine öffentliche Debatte über das Ausmaß und die Art gemeinschaftlicher Politik vorangehen. Darüber muss Klarheit herrschen. Denn letztendlich bestimmen die europäischen Wähler, vermutlich auch in Volksabstimmungen, über den weiteren Weg der Gemeinschaft. In manchen Ländern müssen die Bürger davon überzeugt 1

2 werden, dass sich schmerzhafte Reformen lohnen und in anderen, dass finanzielle Solidarität innerhalb der Währungsunion keine Geldverschwendung ist. Es wäre leichter dies zu erreichen, wenn es für die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion eine klarere und weithin akzeptierte Zukunftsvision gäbe. Es gibt keinen politischen Konsens in Europa, der einen gemeinsamen europäischen Staat tragen könnte. (Über-)Zentralisierung ist für das Potpourri der EU nicht geeignet; stattdessen sollten Entscheidungen über Steuern, Ausgaben, soziale Sicherung oder Arbeitsmarktregulierung die kulturellen und wirtschaftlichen Unterschiede im Euroraum widerspiegeln. Das Prinzip der Subsidiarität muss weiterhin Vorrang haben. Was Europa braucht, ist nicht eine gemeinsame Zentralregierung, sondern eine europäische Verfassung, die Verantwortlichkeiten aller Entscheidungsträger klar festlegt und die Politikfelder definiert, in denen Entscheidungsgewalt und Kompetenzen auf die europäische Ebene übertragen werden müssen. In Anbetracht der gegenwärtigen Krise geht es hierbei natürlich um die Überwachung der Finanzpolitik. Doch eine tiefere Integration ist nicht auf Fiskaldisziplin und gegenseitige Kontrolle beschränkt. Auch Sicherheits-, Verteidigungs- und Außenpolitik, Energiepolitik sowie transeuropäische Infrastrukturmaßnahmen sollten weiter europäisiert werden. 2. Zu den wirtschaftlichen Effekten des Euro und zur Bilanz der gemeinsamen Währung Das größte Defizit des Euroraums liegt in der fehlenden Kohärenz der nationalen Politik in Bezug auf finanzpolitische Stabilität und die Vermeidung makroökonomischer Risiken wie Überschuldung, übermäßige Lohnsteigerungen und tief defizitäre Leistungsbilanzen. In einer Währungsunion können solche Ungleichgewichte nicht durch Zins- oder Wechselkursänderungen korrigiert werden. Sie müssen von vornherein verhindert werden. Dies ist aber nicht geschehen. Offensichtlich fehlte vielerorts das Verständnis für die ökonomischen Zusammenhänge in einem einheitlichen Währungssystem. Deswegen sind strengere Haushaltsregeln unter dem Fiskalpakt und eine engere Überwachung der makroökonomischen Steuerung in den EWU-Ländern unter dem sogenannten Ungleichgewichtsverfahren äußerst wichtig. Alles hängt jedoch von einer effektiven Umsetzung dieser Regeln ab. Der Nachweis der Wirksamkeit steht noch aus. Der wichtigste Erfolg des Euro Zahlungsmittel für über 330 Mio. Menschen besteht darin, dass er seit seiner Einführung eine stabile Währung mit niedriger Inflation und überwiegend hohem Außenwert ist. Er hat als internationale Währung Attraktivität erlangt und rangiert weltweit hinter dem US-Dollar an zweiter Stelle. Es ist kaum möglich, den Einfluss des Euro auf das Wachstum im Währungsraum und in den einzelnen Mitgliedsstaaten isoliert zu bewerten. Bis zum Jahr 2008 beschleunigte der Euro sichtlich das Wachstum in Ländern wie Spanien, Griechenland und Irland. Seit 2009 ist durch die Krise viel von diesem Gewinn wieder verloren gegangen. Es lässt sich nicht sagen, ob die Krisenländer über den gesamten Zeitraum stärker oder schwächer gewachsen wären, wenn sie dem Euro nicht beigetreten wären. Deutschland, das den Lohn- und Kostenauftrieb in Schach hielt und Strukturreformen in Gang setzte, wurde lange als kranker Mann Europas und als eine Belastung für die europäische Wirtschaft gesehen. Die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und die moderate Lohnpolitik zahlten sich aus. Der Euro hat Deutschland bei der Wahrung seiner Wettbewerbsfähigkeit viele Vorteile gebracht. Im Gegensatz zu Deutschland scheinen die überschuldeten Krisenländer mit hohen Refinanzierungskosten und einer schrumpfenden Wirtschaftsleistung die Verlierer des Euro 2

3 zu sein. Allerdings ist dies eine Momentaufnahme in der Krise, nicht das endgültige Ergebnis. Die auf den Weg gebrachten Strukturreformen und der Abbau der öffentlichen, privaten und außenwirtschaftlichen Defizite werden mittelfristig das Wachstum in den derzeitigen Krisenstaaten deutlich anheben. In einigen Jahren sind diese Länder in deutlich besserer Verfassung, um den Herausforderungen der Globalisierung entgegenzutreten. 3. Zu den Bedingungen für langfristige Investitionsbereitschaft Aus Investorensicht sind auch harte Entscheidungen wie ein Schuldenschnitt auf Staatsanleihen oft besser als gar keine Entscheidungen. Unsicherheit über die nächsten Schritte der Politik richtet noch mehr Schaden an. Wenn die Regeln des Spiels nicht klar sind z.b. in Bezug auf Rettungsmaßnahmen oder private Gläubigerhaftung, werden die Investoren aus dem Spiel aussteigen. Wenn hingegen die Spielregeln ganz klar definiert sind, werden die Investoren versuchen, sich ihnen anzupassen und auch in einem schwierigen Marktumfeld nach günstigen Gelegenheiten suchen. Beim derzeitigen Zinstief wäre ein Anstieg der Inflation ein Schreckensszenario für die private Vermögensanlage. Schon heute ist die Preissteigerung höher als der Nominalzins vieler Vermögensanlagen. Für Investoren mit langfristiger Perspektive ist deshalb das Versprechen der Zentralbanken, Preisstabilität zu wahren, entscheidend geworden. Viele Sparer befürchten, dass die bereits zur Verfügung gestellte Liquidität der Zentralbanken die Preisstabilität bedroht. Bislang hat diese Liquidität aber noch keinen Anstieg der Kredite bewirkt. In den meisten Ländern sind Kreditnachfrage und -angebot immer noch auf einem sehr niedrigen Niveau, da die Banken Risiken abbauen und viele Volkswirtschaften nach wie vor in der Rezession stecken. Sobald sich dies ändert und die Privatwirtschaft die Zentralbankliquidität aktiver zu nutzen sucht, müssen die Notenbanken schnell ihren Kurs ändern. Andernfalls entsteht Inflation. Die EZB wird bei ihrer Strategie bleiben müssen, ihre Entscheidungen an der Situation des Euroraums insgesamt auszurichten und nicht nationalen Interessen nachzugeben. Wird sie das tun? Meine Antwort ist ja! Die EZB hat absolut keinen Anreiz, aufgrund von politischem Druck ihr Mandat zu missachten. Sie wird Inflation verhindern; allerdings könnte es schwierig werden, die Bildung von Blasen auf den Anlagemärkten gänzlich zu vermeiden. Die Finanzmarktregulierung muss vom Prinzip geleitet sein, langfristige Investitionen nicht durch übertriebene Kapitalanforderungen zu benachteiligen. Im Gegenteil, langfristige Investitionen sollten gefördert werden, da sie die Finanzmärkte stabiler machen und zur Finanzierung von Infrastruktur und Produktionsanlagen dringend gebraucht werden. Die Kombination aus hohen Kapitalanforderungen und der vorgeschriebenen marktnahen Bewertung, die hohe Volatilität in den Bilanzen erzeugt, benachteiligt langfristige Investitionen. Für Unternehmen mit langfristigen Verbindlichkeiten, wie etwa Lebensversicherungen oder Pensionsfonds, ist diese Regulierung extrem kontraproduktiv. 4. Zur Haftungsunion und den Instrumenten des Krisenmanagements Die Vergemeinschaftung der Staatsschulden im Euroraum ist schon ziemlich weit vorangeschritten. Die Wirtschafts- und Finanzpolitik eines Staates hat daher spürbaren Einfluss auf die Steuerzahler anderer Länder. In einer solchen Situation müssen die nationalen Regierungen enger zusammenarbeiten und stärker von der EU-Ebene kontrolliert werden. Andernfalls wird die Akzeptanz von Rettungsprogrammen in den Gläubigerländern mit der Zeit schwinden. 3

4 Die Einführung von Eurobonds setzt große Schritte in Richtung einer fiskalischen und politischen Union voraus. Es ist schlicht nicht denkbar, dass die Steuerzahler eines Landes für die Schulden anderer Länder haften, ohne irgendeinen Einfluss auf die Politik des Nachbarn zu haben. Gemeinsame Verbindlichkeiten bedürfen eines gewissen Maßes an gemeinsamer Kontrolle und Politikgestaltung. Bei Erwartung eines Euroaustritts besteht die Gefahr einer Negativspirale zwischen Staatsschulden und den Bankenrisiken, wie es im Fall von Griechenland zu beobachten war. Um dies zu verhindern, bedarf es eines detaillierten und ausführbaren Plans für den Austritt. Solche Pläne gibt es bislang nicht. Es gibt nicht den politischen Willen, Austritte überhaupt nur in Erwägung zu ziehen. Doch selbst wenn sich dies ändert, können Pläne einer Rückkehr zur nationalen Währung nicht hinter verschlossenen Türen entwickelt werden, ohne dass die Finanzmärkte davon Wind bekommen. Eine Währungsreform ist eine hochpolitische Angelegenheit, die einer offenen Debatte bedarf. In den letzten Jahren gab es viel Kritik am Krisenmanagement der europäischen Politik. Tatsache ist aber, dass das Dilemma der Staatsschulden Politiker und Marktteilnehmer weitgehend unvorbereitet traf. Angesichts der mangelnden Erfahrung mit einer Krise dieses Ausmaßes war ein Vorgehen auf Sicht wahrscheinlich unvermeidlich. Die Beteiligung der privaten Investoren am griechischen Schuldenschnitt gilt oft als der größte Fehler von allen. Diese Entscheidung scheint zuzutreffen, wenn man den gleichzeitigen Anstieg der Risikoprämien für andere Euroländer ansieht. Doch im Rückblick könnte man entgegnen, dass ein Zahlungsausfall Griechenlands in jedem Fall gekommen wäre, da sich die Situation noch schlimmer entwickelte als erwartet. Die Geschichtsbücher müssen eine Antwort auf diese Frage finden. Was wir aus dieser Erfahrung lernen müssen, ist, wie man (partielle) Staatspleiten handhaben muss. Einerseits müssen Entscheidungen schneller und nicht in einer langwierigen öffentlichen Debatte getroffen werden. Andererseits sollten Haircuts nicht nur die privaten Investoren treffen, sondern auch öffentliche Gläubiger mit einbeziehen. Die griechische Staatspleite verursachte eine Neubewertung von Staatsanleihen als sichere Assetklasse. Europäische Staatsanleihen sind keine risikofreien Assets mehr, sondern Kredite mit Ausfallwahrscheinlichkeit. Diese Risikoneubewertung wird zum systemischen Problem, wenn potentielle Verluste die Risikotragfähigkeit des Finanzsystems übersteigen. Die schlechtere Bewertung von Staatsanleihen mindert die Bonität von Banken und anderen Finanzinstitutionen. So erzeugt die Staatsschuldenkrise eine negative Rückkopplung auf das Finanzsystem. Banken, die aufgrund ihrer übermäßigen Bestände an risikoreichen Staatsanleihen analysiert werden, versuchen ihre Risikopositionen zu reduzieren und verschlimmern damit die Probleme für die Staatshaushalte und die Wirtschaft. Für ein effektives Krisenmanagement ist es von entscheidender Bedeutung, dass diese fatale Verbindung zwischen Banken und Staaten gekappt wird. 5. Zur Zukunft des Euro Die Rolle Europas als globale Wirtschaft und politische Macht in der Welt ist in den letzten Jahren kleiner geworden. Diese Entwicklung wird sich angesichts der neuen aufstrebenden Mächte und der demographischen Herausforderungen in Europa weiter fortsetzen. Kein einzelnes Land in Europa wird in der Lage sein, allein einen nennenswerten Einfluss auf die Grundlagen und Werte der globalen Politik- und Wirtschaftsordnung von morgen auszuüben. Die europäischen Wähler werden eine Übertragung von nationalen Zuständigkeiten auf die EU-Ebene nur akzeptieren, wenn die zuständigen EU-Institutionen hinreichend demokratisch legitimiert und rechenschaftspflichtig sind. Aus diesem Grund wird sich die Diskussion in Europa auf institutionelle Reformen und demokratische Legitimation in der EU richten. Es 4

5 sollte nicht schwer sein, eine solche Diskussion in Gang zu setzen, da Institutionen wie die EU-Kommission und das EU-Parlament unter den europäischen Bürgern als reformbedürftig angesehen werden. Die europäische Integration und Einheit muss auf die nächste Stufe gehoben werden. Die Auflösung des Euro würde genau in die entgegengesetzte Richtung wirken, denn sie würde Europa auf vielen Gebieten schwächen. Die Renationalisierung der Währungen würde eine Rückkehr zu einer nationaleren Politik bedeuten keinesfalls eine gute Antwort auf die globalen Herausforderungen von heute. Auch die europäische Exekutive müsste einen erheblichen Wandel vollziehen. Die EU- Kommission sollte gestrafft werden und nach fachlicher Kompetenz anstatt nach nationalem Proporz besetzt werden. Die Führung der EU-Kommission und die Präsidentschaft des EU- Rats könnten zusammengelegt werden. Dies würde die Position der EU im globalen Kontext stärken. Der Euro ist nicht Europas raison d être, aber er ist das wichtigste Symbol für die tiefgreifende Integration. Das Ziel der Politik sollte es daher sein, die Mängel im bestehenden Regelwerk zu beheben sowie die Integration und Einheit der EWU- und EU-Staaten zu fördern. Kurz gesagt: den alten Kontinent zu vereinigen und nicht zu spalten. In der Welt, in der wir leben, ist die europäische Einheit der einzige Weg nach vorne, wenn wir unseren Einfluss auf das Weltgeschehen für nachfolgende Generationen wahren wollen. Eine weitere wichtige institutionelle Innovation bestünde in einer funktionstüchtigen Insolvenzordnung für Staaten im Rahmen des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM). Regierungen sind sich dann der Möglichkeit einer Staatspleite bewusst, da Rettungsaktionen begrenzt und an strenge Bedingungen geknüpft sind. Investoren berücksichtigen dann das Ausfallrisiko in ihren Zinsforderungen und schaffen damit einen zusätzlichen Anreiz für Haushaltsdisziplin. 6. Zur finanzpolitischen und makroökonomischen Entwicklung Insgesamt haben die Euroländer schon viel erreicht, was die Verringerung der Haushaltsdefizite und den Abbau von Ungleichgewichten angeht. Weder die Vereinigten Staaten noch das Vereinigte Königreich haben Vergleichbares in den vergangenen Jahren vollbracht. Die Krise hat zu erheblichen Korrekturen bei den Lohnkosten und den Rahmensetzungen für die Sozialsysteme und die Arbeitsmärkte geführt. Dies wird die Währungsunion in den nächsten Jahren stärker machen. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt wurde mit all den ungeahndeten Verletzungen zum zahnlosen Tiger. Dies bedeutet aber nicht, dass der Pakt vollkommen nutzlos war. Indem schwarze Schafe öffentlich benannt werden, unternahmen die betreffenden Regierungen zumindest teilweise größere Sparanstrengungen. Und ein Vergleich mit den Vereinigten Staaten, dem Vereinigten Königreich oder Japan lässt die finanzpolitische Bilanz der EWU- Länder deutlich weniger negativ aussehen. Die entscheidende Frage ist, wie Vertrauen wiederhergestellt werden kann. Viele zweifeln daran, dass Sparpolitik der richtige Weg ist. Wie bei jeder Therapie sind sowohl das Timing als auch die Dosis der Medikamente von entscheidender Bedeutung. Eine Überdosis Sparen für eine Wirtschaft, die sich bereits in der Rezession befindet, birgt sicherlich Risiken. Doch es gibt ein Heilmittel: Konsolidierungsmaßnahmen sollten in ein Mittelfristkonzept eingebettet werden. Neben Steuererhöhungen sollten sie auch Ausgabenkürzungen beinhalten, ebenso wie Programme zur Produktivitätssteigerung im öffentlichen Sektor. Noch wichtiger ist die Kombination von Konsolidierung und wachstumsorientierten Reformen, nennen wir es Konsolidierung Plus. 5

6 Die Abwertung der Währung ist kein Allheilmittel für Wirtschaftskrisen. Manchen Ländern mag die Möglichkeit zur Abwertung unter bestimmten Bedingungen geholfen haben, doch sie ist keine notwendige Bedingung für den Erfolg. Es ist keine unlösbare Aufgabe, die Schuldendynamik in den Krisenländern (Griechenland, Irland, Portugal und Spanien) und in den Kernländern (Deutschland, Frankreich und Italien) umzukehren. Selbst in einem nicht sonderlich starken konjunkturellen Umfeld könnten die überschuldeten Euroländer bis 2025 zur langfristigen Schuldentragfähigkeit zurückkehren. Dies gilt jedenfalls wenn die Krisenländer ihre Konsolidierungsversprechen aufrecht erhalten und mit ihren geplanten Strukturreformen weitermachen. Der internationale Vergleich zeigt, dass der Stabilitäts- und Wachstumspakt nicht gänzlich wirkungslos war. Jedoch werden wir nie wissen, wie die Entwicklung ohne den Pakt gewesen wäre. Die disziplinierende Wirkung muss sicherlich verbessert werden. Dies wurde mit der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts im Jahr 2011 versucht. Die Reform soll sowohl den vorbeugenden als auch den maßregelnden Arm des Pakts stärken. Das Ungleichgewichtsverfahren (EIP) ist von hoher Bedeutung. Wie bei den meisten institutionellen Regeln und Verfahren hängt auf lange Sicht viel davon ab, wie streng die politische Durchsetzung sein wird, wenn die ersten Fälle von übermäßigen Ungleichgewichten auftreten." Der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) sollte einen direkteren Einfluss erhalten. Unter der Federführung der EZB vereint dieses Gremium die Regulierungsbehörden der EU und der Mitgliedsstaaten. Der ESRB ist für die makroprudentielle Überwachung der EU-Länder zuständig und kann einzelnen Regierungen Handlungsempfehlungen aussprechen. Darüber hinaus sollte der ESRB bei der Erkennung und Abwendung allgemeiner makroökonomischer Risiken noch enger mit der EU-Kommission zusammenarbeiten. Es wäre ein bedeutender Schritt für die Gemeinschaft, wenn dieser Prozess der makroökonomischen Überwachung zu konkreten Politikmaßnahmen und einer besseren Koordinierung der Wirtschaftspolitik führen würde. Die Einschätzungen stehen wie immer unter den nachfolgend angegebenen Vorbehalten. Vorbehalt bei Zukunftsaussagen Soweit wir in diesem Dokument Prognosen oder Erwartungen äußern oder die Zukunft betreffende Aussagen machen, können diese Aussagen mit bekannten und unbekannten Risiken und Ungewissheiten verbunden sein. Die tatsächlichen Ergebnisse und Entwicklungen können daher wesentlich von den geäußerten Erwartungen und Annahmen abweichen. Neben weiteren hier nicht aufgeführten Gründen können sich Abweichungen aus Veränderungen der allgemeinen wirtschaftlichen Lage und der Wettbewerbssituation, vor allem in Allianz Kerngeschäftsfeldern und -märkten, aus Akquisitionen sowie der anschließenden Integration von Unternehmen und aus Restrukturierungsmaßnahmen ergeben. Abweichungen können außerdem aus dem Ausmaß oder der Häufigkeit von Versicherungsfällen (zum Beispiel durch Naturkatastrophen), der Entwicklung der Schadenskosten, Stornoraten, Sterblichkeits- und Krankheitsraten beziehungsweise - tendenzen und, insbesondere im Bankbereich, aus der Ausfallrate von Kreditnehmern resultieren. Auch die Entwicklungen der Finanzmärkte (z.b. Marktschwankungen oder Kreditausfälle) und der Wechselkurse sowie nationale und internationale Gesetzesänderungen, insbesondere hinsichtlich steuerlicher Regelungen, können entsprechenden Einfluss haben. Terroranschläge und deren Folgen können die Wahrscheinlichkeit und das Ausmaß von Abweichungen erhöhen. Die hier dargestellten Sachverhalte können auch durch Risiken und Unsicherheiten beeinflusst werden, die in den jeweiligen Meldungen der Allianz SE an die US Securities and Exchange Commission beschrieben werden. Die Gesellschaft übernimmt keine Verpflichtung, Zukunftsaussagen zu aktualisieren. 6