ÜBERSICHTSBERICHT BAND I FALLSTUDIEN ZU EUROPÄISCHEN PROJEKTEN IM BEREICH ELEKTRONISCHE VERGABE ÖFFENTLICHER AUFTRÄGE

Transkript

1 ÜBERSICHTSBERICHT BAND I FALLSTUDIEN ZU EUROPÄISCHEN PROJEKTEN IM BEREICH ELEKTRONISCHE VERGABE ÖFFENTLICHER AUFTRÄGE JULI 2004

2 Original document in English available at Haftungsausschluss Die hier geäußerten Ansichten stellen ausschließlich die Meinung des Autors dar und geben keinesfalls einen offiziellen Standpunkt der Europäischen Kommission wieder. Die Europäische Kommission übernimmt keine Garantie für die Richtigkeit der in diesem Dokument getroffenen Aussagen und haftet nicht für die Folgen aus deren Anwendung. Verweise auf bestimmte Produkte, technische Merkmale, Prozesse oder Dienstleistungen, sei es durch Erwähnung der Fabrik- oder Handelsmarke, der Hersteller oder durch sonstige Angaben stellen keine explizite oder implizite Zustimmung, Empfehlung oder Bevorzugung durch die Europäische Kommission dar. Der Autor war darum bemüht, die gegebenenfalls erforderliche Zustimmung für die Verwendung von Manuskripten, einschließlich Abbildungen, Karten und Grafiken, für die bereits geistige Eigentumsrechte bestehen, von den jeweiligen Lizeninhabern oder ihren gesetzlichen Vertretern einzuholen. European Communities 2004 State of the Art Volume I Page 2 of 8

3 Zusammenfassung Der vorliegende Bericht enstand als Ergebnis des im Rahmen des IDA-Programms (Programm für den elektronischen Datenaustausch zwischen Verwaltungen) durchgeführten Projekts zum Thema elektronische Vergabe von öffentlichen Aufträgen (evergabe), einer Initiative der Europäischen Kommission. Projektziel ist die Analyse der bestehenden evergabe-initiativen in Europa zwecks einer besseren Beurteilung des Standes der Technik im Bereich elektronische Vergabe öffentlicher Aufträge. Ziel des vorliegenden Berichtes ist es, den gegenwärtigen Status der evergabe darzustellen sowie von den europaweit untersuchten evergabe-systemen entsprechende evergabe-verfahren abzuleiten, wobei die bei der Untersuchung/Überprüfung verschiedener europäischer Systeme erfassten nützlichen Ansätze darzulegen sind. Der Bericht ist in zwei Dokumente (Bände) gegliedert. Band I enthält die Ergebnisse der Analyse, die evergabe-verfahren. Band II dagegen enthält alle im Verlauf der Analyse erfassten Hintergrundinformationen. Insgesamt wurden sieben europäische öffentliche Verwaltungen besucht. Bei der Analyse von 21 evergabe-systemen wurden 44 nützliche evergabe- Verfahren ermittelt. Auf der Grundlage einer strukturierten Evaluierungsmethodik (Darstellung in Band II) leitete die der Auftragnehmer evergabe-verfahren ab und formulierten entsprechende Empfehlungen. Die auf diese Weise ermittelten evergabe-verfahren werden in vier Kategorien eingeteilt, die innovative Ideen und Konzepte für alle Aspekte eines evergabe-programms aufweisen. evergabe-verfahren der Kategorie organisatorische Aspekte beziehen sich auf die Organisation eines evergabe-programms. evergabe-verfahren der Kategorie verfahrenstechnische Aspekte beziehen sich auf die Verfahren/Abläufe innerhalb eines evergabe-zyklus. Verfahren der Kategorie technische Aspekte beziehen sich auf Lösungen von Problemen bei der technischen Implementierung. evergabe-verfahren unter der Kategorie operationelle Aspekte schließlich können die Qualität der Dienstleistungen für den öffentlichen und privaten Sektor durch den Einsatz von Verfahren verbessern, die für die Einhaltung der EU-Rechtsvorschriften sorgen. Die Analyse der Hintergrundinformationen ergab, dass die evergabe-umgebung in Europa gegenwärtig stark fragmentiert ist. Ursache hierfür ist das Fehlen allgemein gültiger Normen sowie eines homogenen Rechtsrahmens. Darüber hinaus verwenden die meisten europäischen Initiativen im Bereich evergabe vorhandene kommerzielle Produkte als Grundlage, bei denen die Übereinstimmung mit den EU-Richtlinien nicht gegeben ist. Es ist offensichtlich, dass in den einzelnen Mitgliedstaaten eine unterschiedliche Vermarktungspolitik in Bezug auf evergabe- Plattformen verfolgt wird. Bei der Entwicklung von Systemen, die das Verfahren zur Bewertung der eingereichten Angebote und die damit verknüpften internen Gechäftsvorgänge der öffentlichen Verwaltungen nachbilden und die Sicherheitsaspekte im Zusammenhang mit der Nutzerauthentifizierung und Verwendung von CPV-Codes aufgreifen sind beträchtliche Verzögerungen festzustellen. Die abgeleiteten evergabe-verfahren wurden einer weiteren Analyse im Hinblick auf ihre Übereinstimmung mit den wichtigsten Grundsätzen der neuen EU-Rechtsvorschriften über die elektronische Vergabe öffentlicher Aufträge unterzogen. In der folgenden Projektphase werden die ermittelten evergabe-verfahren eingehender untersucht. Dabei werden Funktionsanforderungen für die Durchführung der elektronischen Vergabe öffentlicher Aufträge im EU-Rahmen sowie virtuelle Demonstratoren erarbeitet, mit deren Hilfe die öffentlichen Verwaltungen in ihrem Bemühen unterstützt werden, die neuen Richtlinien voll zu verstehen und damit vereinbare evergabe-systeme zu implementieren. European Communities 2004 State of the Art Volume I Page 3 of 8

4 Einleitung Die im Rahmen der Aktionspläne eeurope 2002 und 2005 festgelegten ehrgeizigen Ziele unter dem Motto Regierungen am Netz: elektronischer Zugang zu öffentlichen Diensten fordern ein starkes Engagement der öffentlichen Behörden aller Ebenen für die Verwendung der neuen Technologien. Mit der Verwirklichung dieser Ziele könnte der Zugang zu Informationen optimal vereinfacht werden und die Dienstleistungen sowie die Interaktion mit Bürgern und Unternehmen ließen sich verbessern. Eines der wichtigsten Ziele des Programms eeurope besteht darin, den Einsatz der elektronischen Auftragsvergabe in Europa zu ermöglichen, indem gemeinsame Grundsätze und technische Vorschläge für alle Mitgliedstaaten eingeführt werden. Diese sollen eine operationelle Umgebung ermöglichen, in der die öffentlichen Verwaltungen durch einen gerechteren und wirksameren Wettbewerb bessere Ergebnisse erzielen können, während der Wettbewerb der Bieter innerhalb eines offenen und transparenten Rahmens bei gesicherter Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung stattfinden könnte. Ende 2003 wurde im Rahmen des IDA-Programms (Programm für den elektronischen Datenaustausch zwischen Verwaltungen) dieses spezifische Projekt mit einer zweifachen Zielsetzung initiiert. Das erste Ziel besteht darin, Funktionsanforderungen aufzustellen sowie Leitlinien für technische Spezifikationen unter Beachtung folgender Kriterien zu erstellen: - Übereinstimmung mit dem neuen rechtlichen Rahmen der EU in Bezug auf die Vergabe öffentlicher Aufträge; - praktische Anwendung der Ergebnisse des Übersichtsberichtes über Fallstudien bei europäischen Projekten im Bereich elektronische Vergabe öffentlicher Aufträge (der vorliegende Bericht); - praktische Anwendung der Status- und Systemanalyse der elektronischen Vergabe öffentlicher Aufträge in außereuropäischen Ländern. Das zweite Projektziel besteht darin, die neuen, in den neuen EU-Rechtsvorschriften beschriebenen Arbeitsabläufe für die Auftragsvergabe nachzubilden sowie statische und dynamische virtuelle Demonstratoren zu entwickeln. Sie werden den Mitgliedstaaten zu Schulungs- und Übungszwecken zur Verfügung gestellt. Auf diese Weise können sie zur Definition der Anforderungen an evergabe-systeme sowie zur Entwicklung der Funktionsanforderungen an Systeme beitragen, die die Bedingungen der EU-Rechtsvorschriften über öffentliche Auftragsvergabe vollständig erfüllen. Gliederung des Berichts Der Bericht besteht aus zwei Bänden. Bei dem vorliegenden Dokument handelt es sich um Band I. Band I: Hier werden die Analyseergebnisse zum Stand der Technik anhand der untersuchten Mitgliedstaaten und Systeme vorgestellt. Die evergabe-praktiken werden in vier Kategorien eingeteilt: organisatorische Praktiken zur Unterstützung der Verwaltungen bei der Errichtung und Entwicklung von evergabe-programmen; verfahrenstechnische Praktiken mit Bezug zu den Phasen eines evergabe-zyklus für alle vorgesehenen Verfahren; technische Praktiken zur Modellierung von evergabe-systemen in völliger Übereinstimmung mit den Rechtsvorschriften; European Communities 2004 State of the Art Volume I Page 4 of 8

5 operationelle Praktiken zur Entwicklung von Maßnahmen, mit deren Hilfe die Vergabebehörden bei der Durchführung gerechter und transparenter Ausschreibungen unterstützt werden. Band II enthält folgende Hintergrundinformationen: die für die Analyse verwendete Methodik; die untersuchten Länder; die analysierten Systeme, unterteilt in Einzelverträge, Rahmenbeschaffung, elektronische Auktionen sowie sekundäre Systeme. European Communities 2004 State of the Art Volume I Page 5 of 8

6 Schlussfolgerungen Im Verlauf der im Rahmen des vorliegenden Berichtes ausgeführten Analyse, bei der 21 europäische evergabe-systeme überprüft wurden, konnten 44 nützliche evergabe-praktiken ermittelt werden. Diese wurden in vier Kategorien eingeteilt, mit deren Hilfe alle Aspekte eines evergabe-programms abgedeckt werden: organisatorisch, verfahrenstechnisch, technisch und operationell. In der nachfolgenden Tabelle werden einige der nützlichsten evergabe-praktiken zusammengestellt, deren Implementierung die Funktionsfähigkeit und den Betrieb der Systeme zur Vergabe öffentlicher Aufträge beträchtlich verbessern kann. Organisatorisch Verfahrenstechnisch Errichtung eines transparenten Beziehungsplans für die Auftragsvergabe (evergabe- Praktik Nr. 1): Unterstützung öffentlicher Verwaltungen bei der Einführung von evergabe- Verfahren; Stärkung des Vertrauens durch eine klare Definitionen der Rollen und Verantwortlichkeiten aller beteiligten Parteien vermittels eines soliden Vertragsrahmens. Implementierungsplan für Bieter (evergabe-praktik Nr. 4): Schulung der Bieter in Bezug auf evergabe bei öffentlichen Aufträgen sowie Förderung ihrer Teilnahme an Ausschreibungen; Unterstützung der Bieter bei der Umgestaltung ihrer internen Verfahren im Hinblick auf die Ausschöpfung der Vorteile von e-vergabe. Verwendung elektronischer Nachrichten zwecks automatisierter Veröffentlichung im Amtsblatt (e-vergabe-praktik Nr. 5) Integration mit dem Amtsblatt für eine automatisierte Veröffentlichung von Bekanntmachungen öffentlicher Aufträge oberhalb der EU-Ebene. Bereitstellung mehrerer Registrierungsmethoden (e-vergabe -Praktik Nr.9) Bereitstellung eines einfachen oder erweiterten (Verwendung elektronischer Zertifikate) Registrierungsvorganges für den Benutzer. Betreuung eines Diskussionsforums zur Wahrung der Datenvertraulichkeit (e- Vergabe-Praktik Nr. 11) Unterstützung von Diskussionsforen; Einsatz von Mechanismen zur Gewährleistung der Datenvertraulichkeit. Unterstützung der Bieter bei der Einreichung von Angeboten durch eine praktische Benutzeroberfläche (e-vergabe-praktik Nr. 15) Entwurf graphischer Benutzeroberflächen, die dem Benutzer das Verstehen des kompletten Umfangs des Systems erleichtern; Verwendung von Farbkodierung, Animationen und anderen visuellen Effekten für die Benachrichtigung der Benutzer über wichtige Ereignisse. European Communities 2004 State of the Art Volume I Page 6 of 8

7 Technisch Operationell Verwendung von SSL zur Gewährleistung einer Mindestsicherheitsstufe für die Kommunikation (e -Vergabe-Praktik Nr. 23) Verwendung der Secure Socket Layer-Technologie für die Verschlüsselung der Daten, die von den Systemservern zu den Benutzer-Computern und umgekehrt übertragen werden. Anpassen der Protokolle aus verschiedenen Modulen und Verwendung eines einheitlichen Ereignisprotokolls (e -Vergabe-Praktik Nr. 26) Verwertbare Berichte anhand von Systemprotokollen des Moduls Auditnachverfolgung. Unterstützung aller allgemein verwendeten Normen für elektronische Dokumente (e- Vergabe-Praktik Nr. 34) Klare Definition der Anwendungen und Versionen, die von den Bietern für die Fertigstellung ihrer Angebote verwendet werden können. Ausrichtung von Ausbildungsveranstaltungen, in denen die echte Ausschreibungsumgebung simuliert wird (e-vergabe-praktik Nr. 38) Einladung aller qualifizierten Bieter zur Teilnahme an Ausbildungsveranstaltungen; Heranführung aller Beteiligten an die reale Ausschreibungsumgebung durch den Einsatz echter Ausschreibungsparameter (z. B. Bewertungsformel). Definition der Dienstqualität mit den Technologie-Anbietern (e-vergabe-praktik Nr. 41) Abschluss von Dienstqualitätsvereinbarungen mit allen Technologie-Anbietern. Herunterladen der eingereichten Angebote vor Ablauf der Frist für die elektronische Einreichung (e-vergabe-praktik Nr. 44) Reduzierung der Volumenanforderungen während der Angebotseröffnung; Sicherung der Datenvertraulichkeit durch Verschlüsselung der Angebote. Tabelle 7: Besonders empfohlene e-vergabe -Praktiken Eine der wichtigen Schlussfolgerungen der Studie besteht darin, dass keines der gegenwärtig bestehenden e-vergabe-systeme im öffentlichen Auftragswesen die Anforderungen der neuen EU-Richtlinien über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge vollständig erfüllt. Die vorhandenen Systeme wurden vor der Einführung der gegenwärtig gültigen EU-Rechtsvorschriften konzipiert, entworfen und implementiert. Aus diesem Grunde erfüllen sie trotz des hohen Entwicklungsstands und der fortgeschrittenen Funktionen nicht vollständig die Anforderungen der Rechtsvorschriften. Die neuen Richtlinien bieten den Mitgliedstaaten die Chance zur Zusammenarbeit bei der Vereinheitlichung der jeweiligen Ansätze in Bezug auf e-vergabe. Zu diesem Zweck muss ein gemeinsames Gesamtkonzept im Hinblick auf die erforderlichen Verfahren erstellt werden. Das Gesamtkonzept kann anschließend in Funktionsanforderungen und technische Spezifikationen umgesetzt werden, womit eine solide Grundlage für die Implementierung von Systemen geschaffen wird, die die Anforderungen der Richtlinien vollständig erfüllen. Auch in Bezug auf die Sicherheit und insbesondere bei der Nutzerauthentifizierung und - autorisierung verfolgen die Mitgliedstaaten unterschiedliche Ansätze. Einige Mitgliedstaaten konzentrierten sich stark darauf, durch den Einsatz fortgeschrittener elektronischer Signaturen und Signaturkarten eine sichere Umgebung zu schaffen, andere dagegen entschieden sich für einfachere Sicherheitsmaßnahmen. Der Nachteil des ersten Ansatzes liegt in der beschränkten Interoperabilität, der zweite Ansatz dagegen kann zur Beeinträchtigung der Systemsicherheit European Communities 2004 State of the Art Volume I Page 7 of 8

8 führen. Sicherheit und Interoperabilität stellen die beiden wichtigsten Grundsätze der neuen Richtlinien dar. Es sind mehrere Projekte mit Bezug zu Sicherheit und Interoperabilität initiiert worden, mit deren Hilfe Methoden zur Errichtung von IT-Systemen ermittelt werden sollen, die beiden Grundsätzen Rechnung tragen würden. Praktikable Lösungen für den gesamten EU- Binnenmarkt im Hinblick auf die Vermeidung von Hemmnissen für die grenzübergreifende elektronische Vergabe öffentlicher Aufträge bedürfen weiterer Anstrengungen. Eine weitere wichtige Schlussfolgerung betrifft die technische Implementierung aller untersuchten Systeme. Die Grundlage aller betriebsfähigen e-vergabe-systeme bilden gegenwärtig von gewerblichen Anbietern vertriebene Produkte,die im Normalfall bis zu einem bestimmten Grad benutzerdefiniert sind. Auch wenn die von den Mitgliedstaaten ausgewählten, kommerziell erhältlichen Systeme sehr fortgeschritten sind, so hat die Auswahl trotzdem zu Systemen geführt, bei denen die Software und weniger die Rechtsvorschriften im Mittelpunkt stehen. Eine Anpassung kommerzieller Produkte an die Benutzeranforderungen ist im Allgemeinen kostpielig, ihre Anwendung hängt darüber hinaus von bestimmten Hardware- Technologien, Händlern, Software -Lizenzen usw. ab. Die Mitgliedstaaten sollten daher ihr Augenmerk darauf richten, e-vergabe-systeme zu errichten, die die in den EU- Rechtsvorschriften festgelegten funktionalen Funktionsanforderungen vollständig erfüllen. Die Verwendung quelloffener Softwaretechnologien kann für die Mitgliedstaaten eine Methode zum Austausch von Tools und Lösungen bei gleichzeitiger Kostenreduktion darstellen. Der Austausch und die gemeinsame Verwendung von Tools, der freie Zugang zu den Komponenten/Modulen sowie gemeinsame Ansätze bei der Software-Entwicklung können die Anwender in die Lage versetzen, e-vergabe-systeme kostenwirksam einzusetzen. Im Rahmen der vorliegenden Analyse bestätigten die öffentlichen Verwaltungen stets die beträchtlichen Vorteile, die eine Implementierung von e-vergabe-lösungen für die Beteiligten sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor mit sich bringt. Durch die höhere Transparenz der Ausschreibungen sowie durch die Schaffung einer attraktiveren Umgebung für die Auftragsvergabe werden die Bieter zur Beteiligung und zum Wettbewerb um neue Geschäftsmöglichkeiten ermutigt. Die laufende Entwicklung von e-vergabe-systemen lässt neue Funktionen und damit zusätzliche Kosteneinsparungen erwarten. Die fortgesetzten Anstrengungen, allgemein verfügbare, sichere und interoperable Systeme einzurichten, werden erwartungsgemäß mehr Bieter dazu ermutigen, an Ausschreibungen (im Rahmen des elektronischen öffentlichen Beschaffungswesens) teilzunehmen. Für die Errichtung gesamteuropäischer Normen und gemeinsamer EU-Ansätze im Bereich e- Vergabe sind eine grenzübergreifende Koordinierung von und eine Beteiligung an europäischen Projekten erforderlich. Solche europäischen Initiativen können die Mitgliedstaaten dabei unterstützen, die laufenden sowie die Implementierungskosten der e-vergabe-systeme zu reduzieren, indem Erfahrungen ausgetauscht und Lösungen für allgemeine e-vergabe-probleme gesucht werden. European Communities 2004 State of the Art Volume I Page 8 of 8