Prof. Dr. Werner Heun SoSe Examensrepetitorium Öffentliches Recht I Lösungsskizze Fall 4 - Kürzungen von Sozialleistungen -
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- Kilian Hummel
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1 Prof. Dr. Werner Heun SoSe 2009 Examensrepetitorium Öffentliches Recht I Lösungsskizze Fall 4 - Kürzungen von Sozialleistungen - Zu prüfen ist die Verfassungsmäßigkeit des Haushaltsbewilligungsgesetzes 1999 i.v.m. der Überleitungsvorschrift des 242 b AFG. Möglicherweise verletzen die darin angeordneten Leistungskürzungen für bereits bewilligte Ansprüche die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG. Dies wäre der Fall, wenn das aus Beitragsmitteln finanzierte Unterhaltsgeld überhaupt in den Schutzbereich der Eigentumsfreiheit fällt (A.), durch die Leistungskürzungen in diesen Schutzbereich eingegriffen wurde (B.) und sich dieser Eingriff nicht verfassungsrechtlich rechtfertigen lässt (C.). A. Eröffnung des Schutzbereiches Zunächst müsste überhaupt der Schutzbereich des Art. 14 I GG eröffnet sein. Das ausschließlich aus Beitragsmitteln der Arbeitslosenversicherung finanzierte Unterhaltsgeld, welches Teilnehmern an Maßnahmen der beruflichen Fortbildung und Umschulung bereits gewährt wurde, müsste also vom Schutzbereich des Art. 14 I GG umfasst sein. Entscheidend ist damit die verfassungsrechtliche Definition des Eigentumsbegriffs in Art. 14 I GG. Dieser umfasst nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht alle privatrechtlichen, vermögenswerten Rechte, die dem Berechtigten ebenso ausschließlich wie das Eigentum an einer Sache durch die Rechtsordnung zur privaten Nutzung und zur eigenen Verfügung zu einem bestimmten Zeitpunkt zugeordnet sind. Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff ist also nicht mit 903 BGB identisch, sondern erfasst neben dem zivilrechtlichen Sacheigentum auch Urheberrechte, Patentrechte, Aktien oder Warenzeichen. Auch sozialversicherungsrechtliche Positionen als vermögenswerte subjektiv-öffentliche Rechte wie vorliegend die bereits festgestellten Ansprüche auf Unterhaltsgeld fallen unter bestimmten Voraussetzungen unter den Eigentumsbegriff, nämlich dann, wenn sie - nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Rechtsträger als privatnützig zugeordnet sind, - auf nicht unerheblichen Eigenleistungen des Versicherten beruhen und zudem - der Sicherung seiner Existenz dienen (Vgl. BVerfGE 69, 272 [300]; 72, 9 [18 f.]). 1
2 Die auf 44 I, 47 I AFG beruhenden, durch Leistungsbescheid zuerkannten und konkretisierten Ansprüche sind derartige Rechtspositionen, die dem Versicherten ausschließlich zugeordnet sind. Dass der Leistungsanspruch stets auch die tatsächliche Teilnahme an der Maßnahme erfordert, ist für diese ausschließliche Zuordnung unerheblich. Zudem beruhen die Ansprüche auf Unterhaltsgeld auch auf einer nicht unerheblichen Eigenleistung des Versicherten. Sie werden ausschließlich aus Beitragsmitteln finanziert und setzen in aller Regel eine Beitragsleistung des Versicherten vor Beginn der Maßnahme voraus. Dass die Leistungen der Arbeitslosenversicherung dabei in aller Regel in ihrer Höhe nicht in Äquivalenz zum individuell geleisteten Beitrag stehen, ändert nichts an dieser Bewertung der Beiträge als nicht unerhebliche Eigenleistung des Versicherten (vgl. BVerfGE 72, 9 [19 f.]). Schließlich dient das Unterhaltsgeld auch der Existenzsicherung des Berechtigten. Beim Unterhaltsgeld handelt es sich um lohnbezogene Versicherungsleistungen, die schon nach ihrer gesetzlichen Ausgestaltung Lohnersatzcharakter haben. Die über die reine Daseinsvorsorge hinausgehende Zielsetzung der Leistungen ändert nichts daran, dass diese lohnbezogenen Versicherungsleistungen in der Regel dazu bestimmt sind, der Existenzsicherung des Versicherten für Zeiten der Teilnahme an einer Bildungsmaßnahme zu dienen. Demnach ist der Schutzbereich des Art. 14 I GG für bereits bewilligte Ansprüche des Unterhaltsgeldes eröffnet. B. Eingriff Die durch das Haushaltsbewilligungsgesetz 1999 i.v.m. der Überleitungsvorschrift des 242 b AFG vorgenommenen Leistungskürzungen für bereits bewilligte Ansprüche des Unterhaltsgeldes müssten in den Schutzbereich des Art. 14 I GG eingreifen. Da die vorgenommenen Änderungen die bereits bewilligten Leistungen nach dem AFG um einige Prozentpunkte kürzen und damit den Anspruch auf Unterhaltsgeld mindern, stellen die vorgenommenen Gesetzesänderungen einen Eingriff dar. Art. 14 GG kennt jedoch zwei verschiedene Arten von Eingriffen: Art. 14 I S. 2 GG legt fest, dass Inhalt und Schranken des Eigentums durch die Gesetze bestimmt werden, Art. 14 III GG trifft eine Sonderreglung für die Enteignung. Da die Eingriffsart Auswirkungen auf die Anforderungen der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung hat, reicht es also nicht aus, allein das Bestehen eines Eingriffs festzustellen, sondern darüber hinaus muss der Eingriff genauer qualifiziert werden. 2
3 Hinweis: Teilweise wird die Qualifizierung des Eingriffs auch erst am Beginn der Rechtfertigungsprüfung vorgenommen, da sie dort aufgrund der unterschiedlichen Anforderungen relevant wird. Beide Wege sind im Rahmen einer Fallbearbeitung gut gangbar. Fraglich ist also, ob es sich im vorliegenden Fall um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung oder um eine Enteignung handelt. Bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung definiert der Gesetzgeber im Rahmen seiner ihm bei dem normgeprägten Grundrecht des Art. 14 GG zustehenden Ausgestaltungsbefugnis abstrakt-generell was er für die Zukunft unter Eigentum verstehen will (Inhaltsbestimmung für die Zukunft) und nimmt dabei für bisherige Eigentümer gleichzeitig eine Beschränkung ihrer Rechtspositionen vor (Schrankenbestimmung für die Vergangenheit). Solche Regelungen bestimmen den Inhalt des Eigentums, entziehen dieses aber nicht. Im Unterschied dazu ist die Enteignung auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver Rechtspositionen gerichtet, die durch Art. 14 I GG gewährleistet sind (BVerfGE 52, 1 [27]; 72, 66 [76]). Wesenmerkmal der Enteignung ist damit der konkret-individuelle Zugriff auf das Eigentum. Entgegen der früheren, mittlerweile überholten Rechtsprechung des BGH und BVerwG erfolgt die Abgrenzung zwischen Inhalts- und Schrankenbestimmung und Enteignung demnach nicht mehr anhand von materiellen Kriterien wie der Schwere bzw. Intensität des Eingriffs, sondern allein anhand von formellen Kriterien. Enteignung und Inhalts- und Schrankenbestimmung sind insoweit unterschiedliche Rechtsinstitute, die streng voneinander zu unterscheiden sind. Es ist daher nicht möglich, dass eine abstrakt-generelle Regelung in eine Enteignung umschlägt. Vielmehr ist eine Bestimmung, die dem Einzelnen ein unzumutbares Sonderopfer auferlegt, verfassungswidrig und nichtig; eine Änderung der Qualifikation kommt nicht in Betracht. Auch können in diesen Fällen die Gerichte nicht einfach eine Entschädigung zusprechen. Hinweis: Die Enteignung ist somit durch drei Merkmale von der Inhalts- und Schrankenbestimmung zu unterscheiden: - konkret statt abstrakt - individuell statt generell - Entziehung des Eigentums statt Belassen 3
4 Im vorliegenden Fall trifft das Haushaltsbewilligungsgesetz 1999 i.v.m. der Überleitungsvorschrift des 242 b AFG eine abstrakt-generelle Regelung für die Bemessungsgrundlage des Unterhaltsgeldes. Die vorgesehene Kürzung stellt damit lediglich eine Inhalts- und Schrankenbestimmung dar. Dass dabei bereits bewilligte Leistungen teilweise wieder entzogen werden, ändert nichts an dieser Einordnung. Dies lässt sich mit der Überlegung stützen, dass eine Enteignung nur dann vorliegt, wenn durch sie eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu anderen Rechtsträgern begründet wird. Jemandem wird ein bestimmtes Recht entzogen, während es bei anderen Rechtsträgern weiterhin besteht. An einer solchen Ungleichbehandlung fehlt es indes bei einer generellen Neuordnung eines Rechtsgebietes, wenn dabei Rechte abgeschafft werden, für die es im neuen Recht keine Entsprechung mehr gibt (vgl. BVerfGE 83, 201 [211]). Dies trifft auf die vorgenommenen Neuregelungen des Unterhaltsgeldes zu. Problem: Argument der Ungleichbehandlung erinnert an die Sonderopfer- und Schweretheorie. Letztlich ist für die vorgenommenen Leistungskürzungen nur eine Einordnung als Inhaltsund Schrankenbestimmung denkbar, da eine Einordnung als Enteignung eine Entschädigungspflicht nach sich ziehen würde und damit den Regelungszweck unterlaufen würde. Es liegt also ein Eingriff in Gestalt einer Inhalts- und Schrankenbestimmung vor. C. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Die Eigentumsfreiheit ist indes nicht schrankenlos gewährleistet. Der Eingriff könnte daher gerechtfertigt sein, wenn er auf einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage beruht. a) Verfassungsmäßige Rechtsgrundlage Das Haushaltsbewilligungsgesetz 1999 i.v.m. der Überleitungsvorschrift des 242 b AFG müsste als gesetzliche Grundlage verfassungsgemäß sein. aa) Generelle Einschränkbarkeit des Art. 14 I GG Je nach Eingriffsart stellt Art. 14 I GG an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung verschiedene Anforderungen. Sofern es sich wie vorliegend um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung handelt, ist erforderlich, dass das zugrundeliegende Gesetz formell und materiell verfassungsgemäß ist. Es greift letztlich der einfache Gesetzesvorbehalt gemäß Art. 14 I Satz 2 GG, bei dem der Gesetzgeber die Eigentumsfreiheit mit der Sozialpflichtigkeit des Art. 14 II GG in einen verhältnismäßigen Ausgleich bringen muss. 4
5 bb) Formelle Verfassungsmäßigkeit Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das AFG ergibt sich aus Art. 74 Nr. 12 GG. Mangels näherer Angaben im Sachverhalt, ist ansonsten von der formellen Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes auszugehen. Hinweis: Das AFG war bis zum 31. Dezember 1997 Grundlage des Arbeitsförderungsrechts und wurde danach durch das Arbeitsförderungs-Reformgesetz (AFRG) zum 1. Januar 1998 als Drittes Buch (SGB III) in das Sozialgesetzbuch eingeordnet. cc) Materielle Verfassungsmäßigkeit (1) Verhältnismäßigkeit Der Gesetzgeber ist bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nicht gänzlich frei. Vielmehr ist eine Inhalts- und Schrankenbestimmung nur zulässig, wenn sie durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt ist. Der Gesetzgeber muss also den Konflikt zwischen der individuellen Eigentumsfreiheit und der gleichzeitig bestehenden Sozialpflichtigkeit in verhältnismäßiger Weise auflösen. Dies setzt zunächst voraus, dass der Gesetzgeber einen legitimen Zweck durch ein legitimes Mittel verfolgt. Das Ziel der für den Bereich der Arbeitslosenversicherung getroffenen Regelungen des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 war es, der defizitären Finanzlage der Bundesanstalt bei anhaltend hoher Arbeitslosigkeit entgegenzuwirken und die eigenständige Leistungsfähigkeit der Arbeitslosenversicherung zu stärken. Diese Regelungsziele liegen im öffentlichen Interesse. Sie dienen ersichtlich dazu, die Funktions- und Leistungsfähigkeit der Arbeitsförderung, vor allem aber auch der Arbeitslosenversicherung, im Interesse aller zu erhalten, zu verbessern oder veränderten wirtschaftlichen Bedingungen anzupassen und werden mit den durch die Gesetzesänderungen bewirkten Leistungskürzungen auch mit einem legitimen Mittel verfolgt. Das ergriffene Mittel müsste weiterhin zur Erreichung des angestrebten Sparziels geeignet, erforderlich und angemessen sein. Vorrangig sollten die Bestimmungen des Haushaltsbegleitgesetzes 1999, soweit sie den Bereich der Arbeitslosenversicherung betrafen, dem Ziel dienen, deren Finanzentwicklung für die Jahre ab 1999 zu stabilisieren und damit indirekt auch den Bundeshaushalt zu entlasten. Dafür erscheint eine Kürzung des Unterhaltsgeldes nicht ungeeignet. Unter dem Gesichtspunkt des Sparziels ist die angegriffene gesetzliche Einbeziehung der laufenden Leistungsfälle auch erforderlich. An der 5
6 Erforderlichkeit würde es nur dann fehlen, wenn evident wäre, dass die angestrebten Einsparungen mit weniger eingreifenden Mitteln hätten erreicht werden können, was vorliegend jedoch nicht ersichtlich ist. Gemessen an der Bedeutung des gesetzlichen Zieles einer möglichst rasch greifenden Verbesserung der Finanzlage der Bundesanstalt sind die Eingriffe in die Rechtspositionen der Versicherten darüber hinaus auch angemessen. Der Leistungsanspruch der Versicherten wird durch die angegriffenen Regelungen zwar nicht unerheblich gekürzt. Die Senkung des Leistungssatzes beim Unterhaltsgeld um einige Prozentpunkte belastet die Betroffenen aber nicht übermäßig, zumal der Lohnersatzcharakter der Leistungen gewahrt geblieben ist. Die Leistungsminderungen liegen vergleichsweise in einem Rahmen, in dem sich dieselben Leistungen in ein bis zwei Jahren infolge einer Dynamisierung wieder erhöhen können. Mit den getroffenen Neuregelungen hat der Gesetzgeber daher den Konflikt zwischen der individuellen Eigentumsfreiheit und der gleichzeitig bestehenden Sozialpflichtigkeit in verhältnismäßiger Weise aufgelöst. (2) Sonstige Verstöße Da sich die vorgenommenen Leistungskürzungen auch auf bereits laufende Leistungsfälle auswirken, könnte darin möglicherweise eine gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßende Rückwirkung liegen. Allerdings ist es bereits eine wesentliche Funktion der Eigentumsgarantie, dem Bürger Rechtssicherheit hinsichtlich der durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Güter zu gewährleisten und das Vertrauen auf das durch die verfassungsmäßigen Gesetze ausgeformte Eigentum zu schützen. Insoweit hat der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes für die vermögenswerten Güter im Eigentumsgrundrecht eine eigene Ausprägung und verfassungsrechtliche Ordnung erfahren. Ein weitergehender Schutz wird daher auch über den Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht gewährt. b) Ergebnis Der Eingriff in Art. 14 I GG ist folglich verfassungsrechtlich gerechtfertigt. D. Endergebnis Das Haushaltsbewilligungsgesetz 1999 i.v.m. der Überleitungsvorschrift des 242 b AFG verstößt somit nicht gegen Art. 14 GG und ist damit verfassungsgemäß. 6
7 Rechtsprechung: BVerfGE 76, 220 ff. Leistungskürzung; BVerfGE 58, 137 ff. Pflichtexemplar; BVerfGE 58, 300 ff. Nassauskiesung; BVerfGE 100, 226 ff. - Denkmalschutz Literatur zu Art. 14 I GG: Epping, Kapitel 9; Heintschel v. Heinegg/Haltern, Keine Angst vor Art. 14 GG!, JuS 1993, S. 121 ff., 213 ff.; Jochum/Durner, Grundfälle zu Art. 14 I GG, JuS 2005, S. 220 ff., 320 ff., 412 ff.; Papier, Die Weiterentwicklung der Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie des Art. 14 GG, DVBl 2000, S ff. 7
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