Strategie Naturgefahren Schweiz

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3 Strategie Naturgefahren Schweiz Umsetzung des Beschlusses des Bundesrates vom 20. August 2003 Teilprojekt A: Gesamtübersicht Schlussbericht

4 Impressum Auftraggeber: Nationale Plattform Naturgefahren PLANAT c/o Bundesamt für Wasser und Geologie (BWG) Postfach 2501 Biel Telefon: Fax: Auftragnehmer: Ernst Basler + Partner AG Zollikerstrasse Zollikon Telefon: Fax: info@ebp.ch Projektsteuerung Gesamtprojekt Andreas Götz, BWG, Präsident PLANAT (Vorsitz) Bruno Hostettler, BABS, Projektleiter Teilprojekt A Dr. Walter Ammann, SLF, Projektleiter Teilprojekt B Rolf Leuthard, VBS, Projektleiter Teilprojekt C Projektleitung Teilprojekt A Bruno Hostettler, BABS (Projektleiter) Christoph Werner, BABS (Projektkoordinator) Autoren Teilprojekt A Dr. Matthias Wegmann, Ernst Basler + Partner AG, Zollikon Hans Merz, Ernst Basler + Partner AG, Zollikon Begleitgruppe Teilprojekt A Dr. Michael Bründl, SLF, Davos (Projektkoordinator Teilprojekt B) Dr. Pierre Ecoffey, Kantonale Gebäudeversicherung Freiburg Christoph Herrli, Eidg. Finanzverwaltung Josef Hess, Kantonsforstamt Obwalden Simone Hunziker, PLANAT (Kontaktperson zum Teilprojekt C) Thomas Rageth, Kantonsforstamt Glarus Patricia Remonnay, BWG Hans Peter Willi, BWG Reproduktion Reproduktion, auch auszugsweise, ist nur mit schriftlicher Genehmigung der Nationalen Plattform Naturgefahren PLANAT gestattet.

5 I Vorwort Der vorliegende Bericht wurde unter Leitung des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz in Zusammenarbeit mit der Ernst Basler + Partner AG für die Nationale Plattform Naturgefahren (PLANAT) verfasst. Er wurde im Rahmen der Arbeiten für die Strategie Naturgefahren erarbeitet und bildet eine Grundlage für einen Synthesebericht, auf dessen Basis das UVEK einen Aktionsplan sowie Anträge zuhanden des Bundesrates ausarbeitet. Im sogenannten Teilprojekt A wurde eine Gesamtübersicht über den Naturgefahrenbereich in der Schweiz erarbeitet. Die Gesamtbericht zeigt wie die Zuständigkeiten und Hauptverantwortlichkeiten geregelt sind, wer, wieviel und wofür Mittel für den Schutz vor Naturgefahren aufwendet und wie gross die Risiken aus den einzelnen Naturgefahren sind. Der vorliegende Bericht ist eine Zusammenfassung der Erhebungen, die im Rahmen des Teilprojekts A im Jahre 2004 durchgeführt wurden. Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz verfügt über umfangreiche Detailangaben, die im Rahmen dieses Projekts erarbeitet wurden. Wir danken an dieser Stelle all jenen Personen und Institutionen, die mit ihren Angaben dazu beigetragen haben, dass die vorliegende Übersicht erarbeitet werden konnte.

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7 Inhaltsverzeichnis 1 Ausgangslage Auftrag des Bundesrates Aufgabenstellung und erwartete Resultate Systembeschreibung und Abgrenzung Übersicht über die Akteure, Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten Akteure Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten Beobachtungen Übersicht über die für die Sicherheit vor Naturgefahren eingesetzten Mittel Erwartete Resultate und Vorgaben der PLANAT Vorgehen und Datenbasis Vollständigkeit und Genauigkeit der Erhebungen Ergebnisse der Mittelerhebungen Vergleich mit anderen Grössen Übersicht über die Risiken aus Naturgefahren Erwartete Resultate und Vorgaben der PLANAT Vorgehen und Datenbasis Vollständigkeit und Genauigkeit Ergebnisse und ausgewählte Auswertungen Schlussfolgerungen und Empfehlungen Überprüfung von Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten Systematische Beurteilung der Mittel und ihrer Wirkung...39 Literatur...43

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9 1 1 Ausgangslage 1.1 Auftrag des Bundesrates Am 20. August 2003 hat der Bundesrat aufgrund des Antrag des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) vom 27. Juni 2003 und aufgrund der Ergebnisse des Mitberichtsverfahrens folgendes beschlossen: 1. Der Bericht der Nationalen Plattform Naturgefahren (PLANAT) Sicherheit vor Naturgefahren Vision und Strategie wird zur Kenntnis genommen. 2. das UVEK wird beauftragt, unter Beizug des EDI, des VBS, des EVD und der PLANAT: a eine Gesamtübersicht der von Bund, Kantonen und Gemeinden für den Schutz vor Naturgefahren eingesetzten Mittel und Ressourcen zu erarbeiten; b Grundlagen und Methoden für den Umgang mit Risiken zu evaluieren; c die Strategie wirkungsvoll bei den Akteuren sowie in der Bevölkerung zu verankern. 3. Das UVEK wird beauftragt, dem Bundesrat bis Ende 2004 einen Bericht über die durchgeführten Arbeiten zu erstatten und einen Aktionsplan für die ab 2005 in einer zweiten Etappe vor zunehmenden Aktionen zu erstellen. Dies soll gleichzeitig aufzeigen, wie die nötigen Mittel innerhalb der bestehenden finanziellen Ressourcen der beteiligten Ämter durch Neupriorisierung bereit gestellt werden können. 1.2 Aufgabenstellung und erwartete Resultate Auf der Basis des Bundesratsbeschlusses hat das UVEK, bzw. die PLANAT die Aufgaben präzisiert und in die drei folgenden Teilprojekte gegliedert: 1. Teilprojekt A Gesamtübersicht über die in der Schweiz für den Schutz vor Naturgefahren eingesetzten Mittel und die existierenden Risiken 2. Teilprojekt B Methoden-Evaluation hinsichtlich Grundlagen und Methoden für den Umgang mit den Risiken. 3. Teilprojekt C Kommunikation zur wirkungsvollen Verankerung der Strategie bei den Akteuren und der Bevölkerung.

10 2 Das Teilprojekt A Gesamtübersicht wurde von der PLANAT in eine Vor- und eine Hauptstudie unterteilt. Auf der Basis der Vorstudie vom 13. Februar 2004 wurden für die Hauptstudie die folgenden vier Aufgabenbereiche definiert: 1. Darstellung der Zuständigkeiten und Hauptverantwortlichkeiten im Bereich Schutz vor Naturgefahren bei Bund, Kantonen, Gemeinden und Privaten (und Versicherungen). 2. Zusammenstellung der bei Bund, Kantonen, Gemeinden und Privaten (inkl. Auslagen für Versicherungen) für den Schutz vor Naturgefahren in der Schweiz eingesetzten Mittel. 3. Zusammenstellung der zur Zeit in der Schweiz vorhandenen Risiken und der in der Vergangenheit effektiv beobachteten Schäden infolge von Naturgefahren. 4. Erste Beurteilung der eingesetzten Mittel, insbesondere im Vergleich zu den derzeit vorhandenen Risiken. Eine Übersicht zu diesen Aufgabenbereichen ist für alle zu betrachtenden Naturgefahren einzeln sowie in ihrer Gesamtheit gemäss den Spezifikationen in der Vorstudie zu erstellen.

11 3 1.3 Systembeschreibung und Abgrenzung Das zu beschreibende System weist drei wesentliche Dimensionen auf (Abbildung 1), es sind dies: Unterschiedliche Ebenen der Akteure Unterschiedliche Arten von Naturgefahren Unterschiedliche Arten von Massnahmen Extremtemperaturen Prävention Gefahrenart Sturm Gewitter Erdbeben Geolog. Massenbewegungen Lawinen Hochwasser Intervention Regeneration Versicherungen Grundlagen Bund Kantone Gemeinden Private Akteure Massnahmenart Abbildung 1: Dimensionen des zu untersuchenden Systems.

12 Ebenen der Akteure In der Gesamtübersicht sollen alle Akteure, die in der Schweiz im Naturgefahrenbereich tätig sind, berücksichtigt werden. Dabei ist insbesondere die öffentliche und die private Hand einzubeziehen. Die Gesamtübersicht soll die folgende Differenzierung erlauben: Öffentliche Hand - Bund - Kantone - Gemeinden Private Hand Betreiber von Infrastrukturen (öffentlicher Verkehr, Energieversorgung, Kommunikationswesen usw.), Privatwirtschaft (Landwirtschaft, Industrie, Gewerbe, Handel, Finanzwirtschaft usw.) sowie Privathaushalte. Im Rahmen der Hauptstudie hat sich gezeigt, dass die Versicherungsindustrie ein sehr bedeutender Akteur im integralen Risikomanagement ist. Aus diesem Grund werden Versicherungen und die anderen Privaten getrennt dargestellt Berücksichtigte Naturgefahren Als Naturgefahren werden alle Vorgänge und Einwirkungen der Natur verstanden, die für den Menschen und für Sachwerte schädlich sein können. Auf der Basis dieser Definition wurde eine Strukturierung der Gefahrenarten vorgenommen (vgl. Abbildung 2). Die einzelnen Gefahrenarten wurden in die Hauptgruppen meteorologisch / hydrologische, gravitative, seismische, vulkanische, radiologische, biologische und extraterrestrische Gefahren gegliedert. Nicht berücksichtigen Berücksichtigen Meteoritenabstürze Extraterrestrische Naturgefahren Meteorologischhydrologische Naturgefahren Hochwasser Starkniederschlag Statisch Dynamisch Wildbach / Murgang Gewitter (Starkniederschlag, Blitz, Hagel, Eisregen) Starkschneefall / Schneedruck Schädlinge Pollen Seuchen / Epidemien Eruptionen Auswürfe (z.b. Auswirkungen in Stratosphäre) Nichtionisierende Strahlung (v.a. UV Strahlung) Ionisierende Strahlung (natürliche Radioaktivität, v.a. Radonstrahlung) Biologische Naturgefahren Vulkanistische Naturgefahren Radiologische Naturgefahren Strukturierung und Abgrenzung Naturgefahren Gravitative Naturgefahren Seismische Naturgefahren Sturm Extremtemperaturen Lawinen Geologische Massenbewegungen Erdbeben Schneelawinen Eislawinen Kältewelle Trockenheit / Hitze Wald- und Flurbrand Rutschung Steinschlag Fels- / Bergsturz Hangmure Abbildung 2: Strukturierung und Abgrenzung der Naturgefahrenarten.

13 5 Innerhalb dieser umfassenden Struktur werden in der vorliegenden Studie jene Naturgefahren berücksichtigt, die in Abbildung 2 rechts eingetragen sind 1). Die in der Gesamtübersicht zu betrachtenden Arten von Naturgefahren werden im Folgenden präzisiert: Hochwasser Umfassen ein breites Spektrums an Phänomenen, die von statischen See-, über dynamische Flussüberschwemmungen (inkl. Dammbrüche) bis hin zu Wildbächen und Murgängen reichen. Starkniederschlag Dazu zählen Ereignisse wie Gewitter, Hagel oder Blitz (Sekundärereignisse werden zu den Gefahrenarten Hochwasser, geologische Massenbewegungen oder Lawinen gezählt). Sturm Dazu zählen schädliche Winde, die vom Sturm bis zum Orkan reichen (Beaufort 9 12). Extremtemperaturen Darunter werden sowohl Kältewellen, Hitzewellen sowie Wald- und Flurbrand subsumiert. Lawinen Umfassen sowohl Schnee- wie auch Eislawinen. Geologische Massenbewegungen Umfassen Sturzprozesse (Steinschlag, Felssturz, Bergsturz), Sackungen und Rutschungen. Erdbeben Im Rahmen dieser Untersuchungen werden ausschliesslich Gefahrenereignisse berücksichtigt, die Menschen, Tiere und Sachwerte in raumwirksam genutzten Gebieten massgeblich bedrohen. Bei Naturereignissen ausserhalb raumwirksam genutzter Gebiete fehlt in der Regel das für eine Gefahr notwendige Schadenpotential 2). Von Naturereignissen geringer Intensität, sogenannten Alltagsereignissen, geht keine übermässige Bedrohung aus, weshalb es sich dabei auch nicht um eine Gefahr im Sinne dieser Untersuchung handelt. 1) Die PLANAT identifiziert sich mit diesen Bereichen, weshalb sie diese Abgrenzung auf der Basis der Vorstudie vorgenommen hat. 2) Andererseits werden Risiken, die freiwillig eingegangen werden (z.b. Alpinismus), in diesem Teilprojekt nicht thematisiert.

14 Massnahmenarten Sicherheitsplanung wird hier im umfassenden Sinn des integralen Risikomanagements verstanden und basiert auf dem gesamten Risikokreislauf (Abbildung 3). Abbildung 3: Risikokreislauf (Quelle Bevölkerungsschutz): Ausgehend von einem Ereignis beginnt der Einsatz (Intervention), der in die Instandstellung und den anschliessenden Wiederaufbau übergeht. Die Prävention verhindert künftige Schadenereignisse. Die Vorsorge erleichtert die Bewältigung und die Regeneration von Ereignissen, die nicht verhindert werden können. Im integralen Risikomanagement werden vorbeugende Massnahmen integral und nicht sektoriell geplant. Dementsprechend sind Prävention, Vorsorge für die Bewältigung (z.b. Notfallplanung) und Vorsorge für die Regeneration (z.b. Versichern) als gleichwertige Massnahmen in die Planung einzubeziehen. Aus einer Gesamtschau möglicher vorbeugender Massnahmen ist letztlich eine optimale Kombination zu treffen und das verbleibende Risiko bewusst zu tragen.

15 7 In der vorliegenden Studie werden die vorbeugenden Massnahmen des integralen Risikomanagements folgendermassen unterteilt: Prävention Verringerung der Verletzlichkeit durch baulich-technische, biologische, raumplanerische und organisatorische 3) Massnahmen. Vorsorge Intervention Vorsorge für die Bewältigung künftiger Ereignisse (z. B. Notfallplanung, Vorbereitung, Bereitschaft). Vorsorge Regeneration Vorsorge für die Regeneration von möglichen Ereignissen (Versichern, Hilfswerke betreiben, Reserven bilden resp. halten). Erarbeiten von Grundlagen 4) Forschung und Entwicklung, Monitoring, Ereignis- und Einsatzauswertungen, Gefahren- und Risikobeurteilungen. 3) Unter organisatorischen Massnahmen wird die Errichtung von Alarmsystemen verstanden. Der Betrieb entsprechender Systeme wird als Vorsorge für die Intervention verstanden (sogenannte Preparedness ). Die Raumplanung als eine permanente organisatorische Massnahme wird separat ausgeschieden. 4) Grundlagen werden in allen Phasen des Risikokreislaufs benötigt und können nicht eindeutig einer Zeitphase zugeordnet werden, deshalb ist diese Massnahmenkategorie im Zentrum des Risikokreislaufs als Gefahren und Risikobeurteilung dargestellt.

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17 9 2 Übersicht über die Akteure, Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten 2.1 Akteure Im Bereich Naturgefahren sind aufgrund der sehr weit gefassten Systemabgrenzung unterschiedlichste Akteure mit unterschiedlichsten Rollen tätig. Eine Übersicht wird in Abbildung 4 gegeben. 2.2 Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten Die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten der unterschiedlichen Akteure für die vorbeugenden Massnahmen des integralen Risikomanagements (inkl. Erarbeiten von Grundlagen) werden im Folgenden summarisch dargestellt Prävention Für die Prävention sind die Eigentümer potentiell gefährdeter Objekte zuständig und selbst verantwortlich. Neben den Privaten können sowohl der Bund, die Kantone und die Gemeinden Eigentümer entsprechender Objekte sein. Es wird zwischen baulich-technischen (Verbauungen, Objektschutz usw.), biologischen (Schutzwald, Bestockung usw.) und raumplanerischen Massnahmen der Prävention unterschieden. Es wird zwischen den ortsgebundenen Naturgefahren (Hochwasser, Geologische Massenbewegungen, Lawinen) und den flächigen 5) Naturgefahren (Erdbeben, Gewitter, Sturm, Extremtemperaturen) unterschieden. Bei den ortsgebundenen Naturgefahren besteht im Gegensatz zu den flächigen Naturgefahren für die öffentliche Hand ein gesetzlich geregelter Subventionstatbestand (Ausnahme Subventionen für Pflegemassnahmen in Forst- und Landwirtschaft gegen Sturmschäden). Mit der Prävention vor ortsgebundenen Naturgefahren sind unterschiedlichste Ämter der öffentlichen Hand betroffen. Bei Subventionen ist die gegenseitige Abstimmung unumgänglich. 5) Flächige Naturgefahren können schlecht abgegrenzt werden; die Wahrscheinlichkeit grosser Intensitäten ist räumlich variabel. Die Wahrscheinlichkeit grosser Erdbeben, Gewitter, Stürme oder von Extremtemperaturen kann und wird lokal bestimmt.

18 10 Kantonale Gebäudeversicherungen Private Gebäudeversicherungen Dachorganisationen Fonds für Erdbebenschäden... Gebäudeversicherungen (Elementarschäden) Privathaushalte Motorfahrzeuge Hausrat... Sachversicherungen Versicherungen Unfall Krankheit Haftpflicht Personenversicherungen Todesfall Wirtschaft Betriebsunterbruch Hagelversicherung SBB... Bahn Elektrizität Infrastrukturbetreiber Kommunikation... Industruie Landwirtschaft Vereinigungen / Dachorganisationen... Glückskette... Korporationen Samariter SRK Rettungskolonnen (z.b. SAC) NGO's Karitative Organisationen Forst Wasserbau Geologie Raumplanung Strassen... Eigentümer Amter Polizei Feuerwehr Gesundheitswesen Partner Bevölkerungsschutz Technische Betriebe Zivilschutz Gemeinde Führungsstäbe... Abbildung 4: Übersicht über die Akteure (unvollständig). Private Gemeinden Übersicht Akteure Bundesstellen Kanton Eigentümer Bundesämter BUWAL BABS BWG ASTRA ARE MeteoSchweiz BAUT Swisstopo DEZA BLW Nationale Führungsstäbe... ETH (inkl. SED, WSL, EAWAG, PSI,...) Forschungsstellen BBW / BBT... Dachorganisationen mit Bezug zu Naturgefahren OcCC PLANAT... Eigentümer Kantonsämter Forst Wasserbau Geologie Raumplanung Strassen... Polizei Feuerwehr Gesundheitswesen Partner Bevölkerungsschutz Technische Betriebe Zivilschutz Kantonale Führungsstäbe Fachhochschulen Universitäten Forschungsstellen Projekte Forschungsanstalten...

19 11 Störfälle können zum Schadenbild von Naturgefahren gehören und Naturgefahren können die Ursache von Störfällen sein 6). Die Störfallverordnung verpflichtet Eigentümer potentieller Störfallobjekte dazu, unter anderem präventive Massnahmen zur Verhinderung von Störfällen zu ergreifen. Für deren Umsetzung sind die Eigentümer zuständig und selbst verantwortlich. Die öffentliche Hand nimmt dabei eine Aufsichtsfunktion wahr. Das Wald-, Wasser- und Raumplanungsgesetz verpflichtet Kantone, für ortsgebundene Naturgefahren Gefahrenzonen auszuscheiden und in der Raumplanung umzusetzen. Diese Umsetzung in die Raumplanung ist eine organisatorische, präventive Massnahme, mit der das Anwachsen von Schadenpotentialen verhindert werden soll. Bei flächigen Naturgefahren wird die Prävention (Objektschutz) primär durch Normen und nicht durch Gesetze geregelt. So existieren beispielsweise im Baugewerbe die Euro-Codes oder die SIA-Normen, welche die Regeln der Baukunst 7) definieren. In anderen Bereichen, wie beispielsweise im Verkehrswesen, der Energieversorgung und der Industrie, existieren zahlreiche Normen, in denen ebenfalls relevante Sicherheitsanforderungen vorgegeben werden Vorsorge für Intervention Für die Intervention inkl. vorsorgliche Mittelbeschaffung und Vorbereitung sind die Kantone und Gemeinden zuständig und verantwortlich. Im Rahmen des neuen Bevölkerungsschutzes findet eine Abstimmung bei Grossereignissen zwischen den unterschiedlichen Kantonen statt. Neben den fünf Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes (Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen, technische Betriebe, Zivilschutz) unterstützen auch private Organisationen wie die Samariter, die Rega, das Rote Kreuz usw. die Intervention. Im Rahmen der Störfallverordnung werden verschiedene Betriebe verpflichtet eigene Werkfeuerwehren zu betreiben. Diese Feuerwehren stimmen ihre Vorsorge mit den Partnern des Bevölkerungsschutzes ab. Bei Grossereignissen kann der Bund (Bevölkerungsschutz, Armee) die Kantone subsidiär unterstützen Vorsorge für Regeneration Für die Regeneration sind grundsätzlich die Eigentümer betroffener Schadenobjekte selbst verantwortlich. Versicherungen stellen einen bedeutenden Eckpfeiler der Regeneration dar. Vor Naturgefahren werden Sachwerte (Gebäude und Hausrat, Fahrhabe, Motorfahrzeuge, landwirtschaftliche Ernten usw.), Personen und Betriebsunterbrüche versichert. Versicherungen sind freiwillig und unterliegen dem freien Markt (Ausnahme Gebäudeversicherungen). 6) Risikobeurteilungen bei Naturgefahren und bei Störfalluntersuchungen befassen sich mit demselben Risiko, werden jedoch aus einer unterschiedlichen Optik erstellt. Während im Bereich Naturgefahren die Auswirkungen einer Naturgefahr auf unterschiedlichste Schadenpotentiale analysiert wird, beinhaltet eine Störfalluntersuchung unterschiedlichste Gefahren, die auf ein Schadenpotential (potentielles Störfallobjekt) wirken. Deshalb gehört zu jeder Störfalluntersuchung implizit auch eine Risikobeurteilung der Naturgefahren. 7) Ein Verstoss gegen eine Norm ist kein Offizialdelikt. Deshalb hat oft erst ein Schadenfall rechtliche Folgen (Verstoss gegen die Regeln der Kunst, sofern keine Verjährung vorliegt).

20 12 In 19 Kantonen sind alle Gebäude obligatorisch bei den kantonalen Gebäudeversicherungen versichert, in fünf Kantone ist die Gebäudeversicherung obligatorisch bei freier Wahl des Versicherungsunternehmens und in den verbleibenden zwei Kantonen ist eine Gebäudeversicherung freiwillig. Laut Bundesgesetz beinhaltet jede Feuerversicherung (Gebäude und Fahrhabe) immer auch eine Deckung von Elementarschäden (d.h. Hochwasser, Sturm, Hagel, Lawinen, Schneedruck, Felssturz, Erdrutsch und Steinschlag). Erdbebenschäden sind bei den Policen der Gebäudeversicherungen ausgeschlossen (Ausnahme Gebäudeversicherung des Kantons Zürich). Einerseits werden privatwirtschaftliche Erdbebenversicherungen angeboten und andererseits betreiben die kantonalen und die privaten Gebäudeversicherer teilweise spezielle Pool-Lösungen 8). Es existieren zahlreiche, privatwirtschaftlich organisierte, karitative Hilfsorganisationen (Rettungskette, Berghilfe, Elementarschadenfonds usw.), welche die Regeneration mittragen können Erarbeiten von Grundlagen Die Kantone sind gesetzlich verpflichtet Gefahrenkarten für ortsgebundene Naturgefahren zu erarbeiten. Damit die Gefahrenzonen lokal ausgeschieden werden können, müssen die wesentlichen Gefahrengrundlagen erarbeitet werden. Der Bund betreibt bedeutende nationale Messnetze (Überwachung der Hangstabilität bei Talsperren, Pegelstationen an Gewässern, SED-Strongmotionnetz, A-Netz Meteorologie usw.). Während die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten für die Forschung und Entwicklung klar geregelt sind, besteht keine explizite Zuständigkeit und Verantwortlichkeit für die Naturgefahren spezifische Forschung und Entwicklung 9). Forschung und Entwicklung werden auch auf der Basis privater Initiative betrieben. So steht es beispielsweise im Eigeninteresse der chemischen Industrie oder der KKW Betreiber, Grundlagen zum Erdbebenschutz zu erarbeiten, die über die gesetzlichen Minimalanforderungen bezüglich Sicherheit hinausgehen. Andererseits betreibt die Industrie Forschung und Entwicklung, um neue, effektivere Massnahmen zur Abwehr von Naturgefahren anbieten zu können. Auf der Basis öffentlicher Initiativen werden verschiedene Grundlagen erarbeitet (z.b. Projekt KATAPLAN des BABS, Mikrozonierungen des BWG). 8) Die kantonalen Gebäudeversicherungen (exkl. GV-Zürich) betreiben den Schweizerischen Pool für die Erdbebendeckung, darin stehen für das erste Erdbeben 2 Mrd. Fr. und für ein weiteres Erdbeben im selben Jahr 1.5 Mrd. Fr. zur Verfügung. Im Kanton Zürich versichert die kantonale Gebäudeversicherung Erdbebenschäden bis zu einer Gesamtschadensumme von 1 Mrd. Fr. für das erste und einer weiteren Milliarde Franken für das zweite Erdbeben eines Jahres. Die Interessengemeinschaft zur Übernahme von Erdbebenschäden (IG-Erdbeben) des Schweizerischen Versicherungsverbandes (SVV) kann 200 Mio. Fr. zur Begleichung von Erdbebenschäden an Gebäuden bezahlen, die sich in Kantonen ohne staatliche Monopolanstalt befinden. 9) Offizielle Gefahrenbulletins (z.b. Lawinenbulletins, meteorologisches Gefahrenbulletin) und andere Warnungen werden als eine vorsorgliche Massnahme der Intervention verstanden (vgl. auch Fussnote 3). Das Hauptziel ist nicht die Grundlagenerarbeitung.

21 Beobachtungen Im Rahmen der Erhebungen wurden folgende Beobachtungen gemacht: In der Prävention ortsgebundener Naturgefahren auf der Stufe Bund ist teilweise unklar, wie die Schnittstellen in den gesetzlichen Grundlagen geregelt sind und ob allenfalls Doppelspurigkeiten bestehen. Der Bund subventioniert primär die Realisierung von technisch-baulichen Massnahmen der Prävention ortsgebundener Naturgefahren. Für deren Betrieb und Unterhalt sind dann die Eigentümer (Kantone, Gemeinden, Private) selbst verantwortlich. Es kann deshalb für den Eigentümer teilweise lohnend oder wegen fehlender Finanzmittel gar unabdingbar sein, eine Anlage verfallen zu lassen, um so neue Bundessubventionen zu erhalten. Die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten für den Bereich der Prävention ortsgebundener Naturgefahren sind in den verschiedenen Kantonen sehr unterschiedlich geregelt. In einigen Kantonen liegt die Fachverantwortung für sämtliche ortsgebundenen Naturgefahren beim Amt für Wasserbau (meistens im Mittelland) und bei anderen Kantonen beim Forstamt (meistens Gebirgskantone). In verschiedenen Kantonen existieren kantonale Naturgefahrenkommissionen, in denen Fachvertreter verschiedener Gefahrenarten zusammengeschlossen sind. Die Prävention ist bei den flächigen Naturgefahren in der Gesetzgebung kaum geregelt. Eigentümer sind für diese Gefahren selbst zuständig und verantwortlich. Derzeit wird allgemein ein grösseres Engagement der öffentlichen Hand in der Prävention flächiger Naturgefahren gefordert. Bei gewissen Grossereignissen kann mit einem dringlichen Bundesbeschluss ein Beitrag an die Regeneration entrichtet werden (z.b. Lothar, Hitzesommer 2003). Private Akteure sind für die Sicherheit vor Naturgefahren selbst zuständig und verantwortlich. Eine eigentliche Übersicht kann deshalb nicht erstellt werden. Zur Zeit wird bei den einzelnen Fachstellen noch stark sektoriell gearbeitet. Selbst wenn zusehends risikobasierte Entscheide gefällt werden, wird das integrale Risikomanagement, bei welchem die Fachvertreter der Prävention, der Intervention und der Regeneration gemeinsam nach abgestimmten und optimierten Lösungen suchen, in der Praxis noch nicht gelebt.

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23 15 3 Übersicht über die für die Sicherheit vor Naturgefahren eingesetzten Mittel In diesem Kapitel wird eine Übersicht zu den für den Schutz vor Naturgefahren in der Schweiz aufgewendeten Mittel gegeben. Die Übersicht lässt umfassende und differenzierte Aussagen zum Mittelaufwand pro Gefahrenart innerhalb der Phasen des integralen Risikomanagements (Abbildung 5) und zu den unterschiedlichen Akteuren zu. 3.1 Erwartete Resultate und Vorgaben der PLANAT In der Vorstudie wurden die erwarteten Resultate definiert. Sie sind in der Hauptstudie bezüglich ihrer Vollständigkeit und Genauigkeit zu würdigen. Die folgenden Angaben sollen tabellarisch zusammengestellt und grafisch dargestellt werden: Es ist die absolute Grösse der Gesamtkosten, die in der Schweiz jährlich für den Schutz vor Naturgefahren aufgewendet werden, zu erheben. Diese Gesamtkosten sind in Bezug zu anderen Grössen einzuordnen. Die Kosten für den Schutz vor Naturgefahren sollen in Bezug zum Bruttoinlandprodukt (BIP) exemplarisch zu anderen Aufgabenbereichen (Bildung, Sozialwesen, Strassenbau, Landwirtschaft usw.) sowie, sofern leicht greifbar, zu ausländischen Vergleichsgrössen gesetzt werden. Die relativen Kostenanteile, aus denen sich die absoluten Gesamtkosten zusammensetzen, sind aufzuzeigen. Folgende Kostenanteile sind zu differenzieren: - Kosten pro Naturgefahrenart (Kapitel 1.3.1) - Kosten pro Massnahmentyp im integralen Risikomanagement (Kapitel 1.3.3) - Kosten pro Ebene des Akteurs (Kapitel 1.3.1)

24 16 Gefahrenkartierung Mikrozonierung Erdbeben Grundlagen für die Beurteilung von Naturgefahren Grundlagen für die Dimensionierung von Massnahmen Konzepte und Verfahren Grundlagenforschung Umweltbeobachtung und Monitoring Lokale Gefahrengrundlagen erarbeiten Angewandte F+E Lehre und Ausbildung Warnung vor potentieller Naturgefahr Alarmierung bei akuter Naturgefahr Allg. Öffentlichkeitsarbeit im Hinblick auf potentielle Ereignisse Forschung, Entwicklung, Lehre, Ausbildung im Bereich Naturgefahren Warnung, Alarmierung, Öffentlichkeitsarbeit Grundlagen Prävention Struktierierung Massnahmen Baulich-/ techn. MN Biol. MN Objektschutz Abwehrmassnahmen Neubau und Sanierung Betrieb und Unterhalt Raumplanerische Massnahmen Organisatorische Massnahmen Permanent (Neubau, Sanierung) Temporär Betrieb und Unterhalt Permanent Temporär Betrieb und Unterhalt Aufforstung Schutzwald Biol. Fluss- und Hangverbau Schutzwaldpflege Biol. Fluss- und Hangpflege Bauzonenausscheidung Nutzungseinschränkungen Alarmsysteme einrichten Pflicht-Versicherungen Versicherungen Freiwillige Versicherungen Wiederherstellung nicht versicherter Objekte Private Vorsorge (Selbstbehalt, Reserven) Vorsorge für Regeneration Vorsorge für Intervention Material, Maschinen bereitstellen/unterhalten Prognose- und Alarmsysteme betreiben Einsatzpersonal Notfallplanung / Organisation Abbildung 5: Massnahmentypen des integralen Risikomanagements

25 17 Mit der Vorstudie wurde das beabsichtigte Vorgehen bei den Mittelerhebungen dargestellt. Offene Fragen aus der Vorstudie wurden vom PLANAT Ausschuss beantwortet. Für die Bearbeitung dieses Projekts hat der PLANAT Ausschuss folgende Vorgaben gestellt: Mut zur Lücke: Das Schwergewicht der Erhebungen soll aus Gründen des Erhebungsaufwandes vorerst auf die öffentliche Hand gelegt werden. Vorhandene Lücken/Unsicherheiten sollen aufgezeigt und allenfalls durch plausible und nachvollziehbare Abschätzungen ergänzt werden. Pragmatische Abgrenzung nach unten (Alltagsereignisse): Bei den Erhebungen soll auf pragmatische Art von Naturgefahr zu Naturgefahr eine angemessene Abgrenzung vom Alltag verwendet werden. Transparenz bei Angaben 10) : Die Angaben sollen transparent und nachvollziehbar dargestellt werden. Wo keine Daten vorhanden sind, oder eine Erhebung sehr aufwändig wird, darf auch geschätzt resp. hochgerechnet werden. 3.2 Vorgehen und Datenbasis Die für den Schutz vor Naturgefahren aufgewendeten Mittel wurden im Rahmen einer Auswertung greifbarer (statistischer) Angaben sowie in 57 Befragungen bei ausgewählten Schlüsselstellen erhoben. Mehr oder weniger detaillierte und nutzbare Daten konnten in rund 70% der Befragungen gewonnen werden. Auf der Basis der zusammengetragenen Daten und Informationen wurden fehlende Angaben durch Hochrechnungen und Abschätzungen vervollständigt. Dabei wurde darauf geachtet, Doppelzählungen zu vermeiden. Vor allem die Mittelflüsse in einzelnen Sektoren der Prävention variieren aufgrund von Grossereignissen von Jahr zu Jahr teilweise beträchtlich. Um diese Aufwendungen angemessen zu berücksichtigen, wurde bei den Erhebungen ein durchschnittliches aktuelles Jahr als Basis angenommen. Dabei war ein pragmatisches Vorgehen unumgänglich. 10) In der Systembeschreibung wurden die Dimensionen des zu beschreibenden Systems in der Form eines Kubus dargestellt (Abbildung 1). Dieser Kubus besteht aus 140 Teilkuben. Für jeden Teilkubus sind unterschiedliche Stellen zuständig und verantwortlich. Ein derart komplexes System kann im vorliegenden Standbericht nicht transparent dargestellt werden. Bei unterschiedlichen Anlaufstellen wurden vertrauliche Daten für die vorliegende Studie zur Verfügung gestellt. Dabei wurde explizit der Wunsch geäussert, dass die detaillierten Angaben nicht offengelegt werden. Aufgrund dieser Gründe ist eine transparente Darstellung der Angaben in diesem zusammenfassenden Standbericht weder möglich noch erwünscht. Mit den umfangreichen Detailangaben ist die Transparenz der Angaben allerdings gewährleistet.

26 Vollständigkeit und Genauigkeit der Erhebungen Vollständigkeit Die sehr weit gefasste Abgrenzung des Themenfeldes hat zur Folge, dass je nach Bereich unterschiedlich vollständige Angaben gemacht werden können. Angaben zur Vollständigkeit müssen differenziert gemacht werden. Prävention: Abgrenzung vom Alltag: Es wurden ausschliesslich Massnahmen erhoben, welche für die Abwehr grösserer Naturereignisse getroffen werden. Präventive Massnahmen werden auf sogenannte Dimensionierungsereignisse (z.b. HQ 100 ) ausgelegt. Die Dimensionierung ist allerdings immer eine Abgrenzung nach oben, weshalb mit präventiven Massnahmen vor allem auch Alltagsereignisse verhindert werden. Massnahmen welche ausschliesslich auf Alltagsereignisse ausgelegt sind, wurden nicht erhoben. Subventionierte Präventionsmassnahmen: Die Aufwendungen der öffentlichen Hand können bei den ortsgebundenen Naturgefahren (Hochwasser, geologische Massenbewegungen, Lawinen) relativ gut erhoben werden, da dort vielfach ein Subventionstatbestand besteht. Die Subventionsauslagen des Bundes konnten umfassend erhoben werden, jene der Kantone 11) wurden auf der Basis einzelner Stützwerte hochgerechnet resp. abgeschätzt. Die verbleibenden Auslagen der Gemeinden und der Privaten für subventionierte Präventionsmassnahmen wurden auf der Basis der Angaben des Bundes und der Kantone abgeschätzt. Teilweise subventionierte Massnahmen: Bei den flächigen Naturgefahren (Erdbeben, Gewitter, Sturm, Extremtemperaturen) subventioniert die öffentliche Hand teilweise den Unterhalt (z.b. Waldpflege). Die prozentuale Verteilung auf die unterschiedlichen Gefahrenarten wurde abgeschätzt. Öffentliche Hand als Eigentümer: Die öffentliche Hand ergreift in der Rolle als Eigentümer selbst Massnahmen (z.b. Erdbebenertüchtigung von Bauwerken). Diese Angaben wurden indirekt als Anteil von Gesamtkosten ermittelt. Private Infrastrukturbetreiber: Der Schwerpunkt bei den Erhebungen des Mittelaufwands der Privaten wurde bei den Betreibern von Infrastrukturen (Bahn- und Strassenverkehr, Stromproduzenten und Verteiler, Kommunikation, Wasser, Rohrleitungen) und der Industrie gelegt. Weder die zuständigen Bundesämter noch die entsprechenden Branchenverbände verfügen über eine Übersicht. Bei den Infrastrukturbetreibern fehlt meistens die Bereitschaft Geschäftsdaten offen zu legen. Diese Angaben sind unvollständig, sie wurden auf der Basis weniger Angaben abgeschätzt. Privathaushalte: Angaben zu den Aufwendungen der Privathaushalte für die Abwehr von Naturgefahren ( Objektschutz ) konnten nicht systematisch ermittelt werden. Bei den ortsgebundenen Naturgefahren haben einzelne Kantone Abschätzungen vorgenommen. Bei den flächigen Naturgefahren wurden die Auslagen der Privathaushalte abgeschätzt. 11) Die Subventionssätze sind von der Finanzkraft eines Kantons resp. einer Gemeinde abhängig. Da einige Kantone keine Bundessubventionen erhalten (z.b. Kt. Zürich) wurden die Angaben des Bundes teilweise ergänzt.

27 19 Vorsorge Intervention Vorsorge: Bei der Intervention wurden ausschliesslich die Mittel, die für die Vorbereitung von Einsätzen bei grösseren Naturereignissen aufgewendet werden, ermittelt. Die Kosten von Interventionen gehören zu den Schadenkosten resp. zum Risiko und können nicht als Massnahme des integralen Risikomanagements betrachtet werden. Gesamtbetrachtung: Die Mittel für die Intervention wurden aufgrund einer Gesamtbetrachtung auf der Basis statistischer Angaben (Gesamtkosten, Einsatzstatistiken usw.) ermittelt. Es wurden keine Hochrechnungen von Einzelangaben durchgeführt. Der gewählte Top-Down Ansatz lässt eine umfassende Übersicht zu. Insbesondere werden damit die unterschiedlichen Aufgaben und Einsatzarten der Intervention angemessen berücksichtigt. Vorsorge Regeneration Angesprochene Stellen: Angaben zu den vorsorglich reservierten Mitteln für eine künftige Regeneration von Schadenereignissen wurden bei Versicherungen, den für die Prävention zuständigen Stellen der öffentlichen Hand sowie bei privaten Hilfsorganisationen erhoben. Angaben von Versicherungen: In Zusammenarbeit mit den zuständigen Versicherungsverbänden und auf der Basis detaillierter Statistiken (vor allem BPV, BFS, IRV, SVV) wurden Angaben zu den Gebäude-, Hausrat-, Fahrhabe-, Betriebsunterbruch-, Motorfahrzeug- und Hagelversicherungen erarbeitet. Angaben zu Personenversicherungen (vor allem Unfall während Ereignissen, Krankheit aufgrund Extremtemperaturen) konnten nicht ermittelt werden. Sie dürften anteilsmässig eher unbedeutend sein (vgl. Angaben zu Personenrisiken Kapitel 3.5). Versicherungen und Abgrenzung vom Alltag: Versicherungen betreffen nicht ausschliesslich Grossereignisse. Auch wenn Versicherungen teilweise Alltagsereignisse ausschliessen, beinhalten die Angaben der Versicherungen im Gegensatz zu den präventiven Massnahmen immer auch kleinere Ereignisse. Beiträge der öffentlichen Hand: Im Anschluss an Grossereignisse werden vor allem von Seiten des Bundes Mittel für die Regeneration bereitgestellt (z.b. Orkan Lothar 1999, Trockenheit 2003). Solche Beiträge wurden in den vergangenen Jahren verschiedentlich entrichtet. Diese Mittel wurden bei den für die Prävention zuständigen Ämtern erhoben. Auf der Basis der Angaben wurden Durchschnittliche Auslagen abgeschätzt. Private Unterstützung der Regeneration: Bei den privatwirtschaftlich organisierten Hilfsorganisationen (NGO s) wurden die durchschnittlichen Auslagen für die Unterstützung der Regeneration erhoben. Da eine zentrale Koordinationsstelle fehlt, ist die Erhebung in diesem Bereich unvollständig. Regeneration der Privaten: Selbst wenn eine Versicherung abgeschlossen wird, tragen Geschädigte einen Teil des Schadens selbst. Dieser Selbstbehalt wird im allgemeinen bewusst in Kauf genommen um beispielsweise Versicherungsprämien zu sparen. Dies bedeutet, dass im Hinblick auf eine Regeneration von Schadenereignissen Reserven angehäuft werden müssen. Bei einzelnen Infrastrukturbetreibern konnte der Umfang dieser Mittel erhoben werden. Die Aufwendungen der Privathaushalte sind nicht erfasst.

28 20 Grundlagen Beschreibung der Massnahmenart: Die Mittel, die für das Erarbeiten von Grundlagen aufgewendet werden, betreffen die Forschung und Entwicklung, das Betreiben von gefahrenspezifischen Messnetzen sowie die lokale Gefahrenerkennung (u.a. Gefahrenkartierung). Forschung und Entwicklung: Die Auslagen für die Forschung und Entwicklung konnten im Rahmen der Erhebungen nur ansatzweise ermittelt werden. Gefahrenerkennung und Messnetze: Die Gefahrenkartierung ortsgebundener Naturgefahren wird teilweise vom Bund subventioniert. Messnetze von nationaler Bedeutung werden vom Bund betrieben und teilweise auch subventioniert. Diese Mittel konnten gut erhoben werden. Andere Auslagen für die Gefahrenerkennung, -beurteilung sowie für das Betreiben lokaler Messnetze wurden nicht beurteilt Genauigkeit Die Genauigkeit statistischer Angaben wird üblicherweise durch die beiden Kriterien Präzision und Richtigkeit charakterisiert. Damit ist gemeint, dass selbst wenn die Erhebungen mit grosser Präzision gemacht werden, die summarischen, absoluten Werte nicht unbedingt dem wahren resp. richtigen Wert entsprechen müssen sie könnten auch präzise falsch sein. Die Richtigkeit der Angaben hängt wesentlich von der Systemabgrenzung ab. Diese ist im vorliegenden Fall jedoch pragmatisch resp. sehr offen formuliert und lässt viel Interpretationsspielraum zu (vgl. Kapitel 3.1). Ferner wurde eine Zusammenstellung von verschiedenen Gesamtzahlen erarbeitet, die alle eine unterschiedlich gute Genauigkeit aufweisen. Bei verschiedenen Stellen konnten präzise und ohne Zweifel auch richtige Angaben zu absoluten Gesamtzahlen erhoben werden, die relative Verteilung auf einzelne Gefahren- oder Massnahmenarten musste anschliessend allerdings abgeschätzt werden Fazit zur Vollständigkeit und Genauigkeit der Angaben Wie oben dargestellt wird, konnten bei verschiedenen Stellen keine Angaben erhoben werden. Diese Lücken wurden auf der Basis der vorhandenen Stützwerte mit Hochrechnungen und Abschätzungen gefüllt. Das dabei gewählte, zurückhaltende Vorgehen hat zur Folge, dass bei der vorgegebenen pragmatischen Systemabgrenzung und dem daraus abgeleiteten Vorgehen der tatsächliche Mittelaufwand eher grösser sein dürfte, als er hier dargestellt wird. Insgesamt liegen damit die Angaben (vor allem der privaten Hand) eher an der unteren Grenze. Die Genauigkeit der verschiedenen summarisch dargestellten Angaben ist sehr variabel. In Bezug zur gewählten Systemabgrenzung weisen die Angaben der Bundesstellen und der Versiche-

29 21 rungsbranche eine relativ grosse Genauigkeit auf (ca. +10%, -5%). Die Angaben zu kantonalen und kommunalen Mittelaufwendungen sind mit einer grösseren Unsicherheit verbunden (ca. +20%, -10%). Die grössten Unsicherheiten bestehen im Bereich der privaten Hand (ca. +30%, -15%). 3.4 Ergebnisse der Mittelerhebungen Abbildung 6 zeigt eine Übersicht zu den in der Schweiz für den Schutz vor Naturgefahren aufgewendeten Mittel. Die Zusammenstellung zeigt die summarischen Werte der drei Dimensionen des untersuchten Systems (Abbildung 1). Gemäss der Erhebung werden derzeit Mittel im Umfang von insgesamt 2.5 Milliarden Franken pro Jahr aufgewendet (Stand Oktober 2004). Diese Summe ist aufgrund der oben erwähnten Ausführungen unvollständig und deshalb als untere Grenze zu verstehen. Die 2.5 Milliarden Franken pro Jahr verteilen sich wie folgt auf die unterschiedlichen Gefahrenarten, die verschiedenen Massnahmenbereiche im integralen Risikomanagement (inkl. Grundlagenerarbeitung) sowie die einzelnen Akteure. Gefahrenarten (nach abnehmender Bedeutung): Hochwasser 799 Mio. Fr., Sturm 484 Mio. Fr., Gewitter 354 Mio. Fr., Lawinen 243 Mio. Fr., Geol. Massenbewegungen 230 Mio. Fr, Erdbeben 229 Mio. Fr., Extremtemperaturen 154 Mio. Fr. Massnahmenbereiche im integralen Risikomanagement (nach abnehmender Bedeutung): Prävention Mia. Fr., Versicherungen 825 Mio. Fr., Intervention 371 Mio. Fr., andere Arten der Regeneration 187 Mio. Fr., Grundlagen 94 Mio. Fr. Akteure (nach abnehmender Bedeutung): Private Mrd. Fr., Öffentliche Hand Mrd. Fr. (Gemeinden 393 Mio. Fr, Kantone 321 Mio. Fr., Bund 367 Mio. Fr.). Detailliertere Angaben zu den Verwendungszwecken der eingesetzten Mittel sind den Abbildungen 7, 8 und 9 zu entnehmen. Die Interpretation dieser summarischen Angaben ist oft komplex und kann meist nicht losgelöst von den Detaildaten erfolgen. In der Regel nehmen die einzelnen Akteure unterschiedliche Rollen war. Die öffentliche Hand wendet beispielsweise für die Prävention Subventionsleistungen zuhanden Dritter auf, trifft präventive Massnahmen an eigenen öffentlichen Bauten und es fallen auch Verwaltungskosten an. Anhand von zwei Beispielen werden die Angaben der Abbildungen 7, 8 und 9 exemplarisch erörtert:

30 22 Die Erhebungen zeigen, dass für den vorbeugenden Hochwasserschutz in der Schweiz insgesamt ca. 800 Mio. Franken pro Jahr aufgewendet werden. Rund die Hälfte dieser Mittel (394 Mio. Fr./Jahr) wird von privater Hand bezahlt. Etwa 70% oder 280 Mio. Fr./Jahr dieser privaten Aufwendungen werden für Versicherungsprämien im Hinblick auf die Regeneration von künftigen Hochwasserschäden aufgewendet. Die Versicherungsprämien umfassen die Versicherung von Gebäuden (private und öffentlich rechtliche Versicherungsanstalten), Hausrat, Geschäftsinventar, Betriebsunterbruch, Fahrzeugen und landwirtschaftlichen Ernteausfällen. Rund ein Drittel der Versicherungsprämien betreffen die Versicherung von Gebäuden, wobei etwa ¾ davon auf öffentlich-rechtliche Monopolanstalten entfallen. Für die Prävention vor Naturgefahren wird in der Schweiz gemäss der vorliegenden Zusammenstellung gut 1 Mrd. Fr./Jahr ausgegeben. Die öffentliche Hand (Bund, Kantone und Gemeinden) lässt sich die Prävention jährlich insgesamt rund 640 Mio. Fr. kosten. Bei den flächigen Naturgefahren (Erdbeben, Gewitter, Sturm, Extremtemperaturen) trifft die öffentliche Hand präventive Massnahmen primär in der Rolle als Eigentümer (z.b. Erdbebenschutz durch Gebäudeverstärkung). Bei ortsgebundenen Naturgefahren finanziert die öffentliche Hand zum grössten Teil präventive, baulich-technische Massnahmen für den Schutz der Allgemeinheit (Siedlungsräume und Verkehrswege). Beim baulich-technischen Hochwasserschutz der öffentlichen Hand werden rund 60% der Mittel für die effektive Realisierung von Massnahmen aufgewendet, 15% für den Betrieb und Unterhalt und die verbleibenden 25% für den Overhead der öffentlichen Hand (Verwaltungskosten). Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz verfügt über eine umfangreiche Datenbasis, welche die Grundlage dieses Berichtes ist. Die Nachvollziehbarkeit der hier dargestellten Angaben kann damit gewährleistet werden. Künftige Untersuchungen können auf dieser Basis verschiedene weitere und differenziertere Auswertungen und Interpretationen vornehmen.

31 Abbildung 6: Übersicht Mittelerhebung (Stand Oktober 2004). 23

32 24 Abbildung 7: Zusammenstellung der Mittelflüsse auf den Stufen Bund, Kantone, Gemeinden und Private für die unterschiedlichen Gefahrenund Massnahmenbereiche im integralen Risikomanagement.

33 25 Abbildung 8: Zusammenstellung der Mittelflüsse in den unterschiedlichen Massnahmenbereichen im integralen Risikomanagement für die unterschiedlichen Gefahren- und Akteure auf den Stufen Bund, Kantone, Gemeinden und Private.

34 26 Abbildung 9: Zusammenstellung der Mittelflüsse bei den einzelnen Gefahrenarten in den unterschiedlichen Massnahmenbereichen im integralen Risikomanagement bei den Akteuren auf den Stufen Bund, Kantone, Gemeinden und Private.

35 Vergleich mit anderen Grössen Die erhobenen Mittel im Umfang von insgesamt 2.5 Milliarden Franken pro Jahr werden im Folgenden in Beziehung zu anderen Kosten gestellt. Der Schutz vor Naturgefahren beansprucht in der Schweiz jährlich rund 0.6% des Bruttoinlandprodukts (BIP). Die öffentliche Hand wendet ca. 0.6% der Bundesausgaben, ca. 0.5% der Kantonsausgaben und ca. 0.9% der Gemeindeausgaben für den Schutz vor Naturgefahren auf. Weniger als 1% der schweizerischen Versicherungsprämien betreffen die Regeneration von Naturereignissen. Die von Bund, Kantonen, Gemeinden und Privaten für den Schutz vor Naturgefahren aufgewendeten Mittel werden in Abbildung 10 mit öffentlichen Ausgaben (Summe von Bund, Kantonen und Gemeinden) für einige Staatsfunktionen sowie mit Versicherungsprämien im Schweizer Geschäft exemplarisch verglichen. 25 Ausgaben der öffentlichen Hand und Ausgaben für Versicherungsprämien (2001) Mrd. Fr. / Jahr Ausgaben Naturgefahren insgesamt öffentliche Hand 5 0 Allgemeine Verwaltung Auslandbeziehungen Bildung Gesundheit Kulturförderung Landesverteidigung Landwirtschaft Sport Verkehr Haftpflichtversicherung Motorfahrzeugversicherung Feuerversicherung (privat) Kant. Gebäudeversicherung Abbildung 10: Ausgaben für Naturgefahren insgesamt und von der öffentlichen Hand im Vergleich zu anderen Ausgaben der öffentlichen Hand und den Ausgaben für Versicherungsprämien (Quelle: Statistisches Jahrbuch der Schweiz 2002 und Angaben BFS).

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37 29 4 Übersicht über die Risiken aus Naturgefahren 4.1 Erwartete Resultate und Vorgaben der PLANAT In der Strategie Sicherheit vor Naturgefahren wird erwähnt, dass in Zukunft die Mittel aufgrund von Kriterien der Kostenwirksamkeit evaluiert werden sollen. Im Hinblick auf eine entsprechende Evaluation wurde in der Aufgabenstellung des Teilprojekts A neben der Mittelerhebung eine Ermittlung der beobachteten Schäden gefordert. In der Vorstudie wurde gezeigt, dass für eine entsprechende Evaluation nicht nur die Schäden, sondern die Risiken resp. die Wirksamkeit (Risikoverminderung) der eingesetzten Mittel aufgezeigt werden müsste. In der Vorstudie wurde vorgeschlagen die Zusammensetzung der beobachteten Schäden und Risiken (mit und ohne Aversion) bezüglich folgender Grössen darzustellen: Anteile an den verschiedenen Arten von Naturgefahren Betroffenheit der unterschiedlichen Akteure Anteile an den unterschiedlichen Schadenindikatoren Der PLANAT-Ausschuss hat sich auf den Standpunkt gestellt, dass der Fokus der Arbeiten in die Zukunft gerichtet sei. Aus diesem Grund hat er beschlossen, dass in dieser Studie primär die im Jahre 2003 aktualisierten Risiken aus KATARISK zu verwenden sind. Schäden sollen allenfalls als Stützpunkte erhoben und dargestellt werden, jedoch nur dann, wenn dies einfach und ohne grossen Zusatzaufwand möglich ist 12). 4.2 Vorgehen und Datenbasis Unter dem Namen KATARISK hat das Bundesamt für Bevölkerungsschutz einen gesamtschweizerischen Überblick über alle Risiken veröffentlicht, welche die Gesellschaft der Schweiz bedrohen (vgl. 12) Bei einem System, das im Gleichgewicht ist, müssten die beobachteten Schäden mit der Zeit theoretisch gleich gross sein wie die Risiken. Aufgrund verschiedener, sich nicht linear verändernder Faktoren (wachsende Schadenpotentiale, zunehmende Wertkonzentration, steigende Verletzlichkeit der Gesellschaft, schwer vorhersehbare Folgen klimatischer Entwicklungen) kann allerdings nur sehr bedingt von den beobachteten Schäden auf die Risiken geschlossen werden.

38 30 In KATARISK sind Risiken der folgenden Gefahrenarten dargestellt: Naturgefahren Zivilisationsbedingte Gefahren - Erdbeben - Geologische Massenbewegung - Hochwasser - Gewitter - Sturm - Lawine - Kältewelle - Trockenheit/Hitze - Waldbrand - Meteorit Technische Gefahren - Strassenverkehrsunfall - Flugunfall - Eisenbahnunfall - Brand - Notfall bei Stauanlagen - Chemischer Störfall - KKW-Störfall Gesellschaftliche Gefahren - Sportunfall - Haus- und Freizeitunfall - Berufsunfall - Migration - Epidemie Von diesen Gefahrenarten werden in der vorliegenden Arbeit die Naturgefahren berücksichtigt, wobei die Gefahrenarten Kältewelle, Trockenheit/Hitze und Waldbrand in der Gefahrenart Extremtemperaturen zusammengefasst werden. Ausserdem wird hier die Naturgefahr Meteorit nicht berücksichtigt (vgl. Abbildung 2). Die Aussagen über die gesamtschweizerischen Risiken beinhalten pro Naturgefahr: Gesamtschweizerische Schadenerwartungswerte pro Jahr für: - Anzahl Physisch Geschädigte (Todesopfer, Verletzte, Kranke) - Anzahl Evakuierte - Anzahl Unterstützungsbedürftige (Obdachlose, Pflegebedürftige) - Fläche der geschädigten Lebensgrundlagen - Sachschäden Diese sogenannten Schadenindikatoren widerspiegeln die Sicht des Bevölkerungsschutzes, der die Vorsorge der Intervention auf diese Grössen auslegt. Mit entsprechenden Grenzkosten monetarisierte Risiken in Franken pro Jahr für jeden der oben aufgeführten Schadenindikatoren sowie ohne und mit Berücksichtigung von Aversionsfaktoren gegenüber Grossereignissen. Die verfügbaren Daten aus KATARISK werden für die vorliegende Übersicht unverändert übernommen. Auf Wunsch der Synthesegruppe werden zudem bei den Aversionsfaktoren zusätzlich Modifikationen vorgenommen. In KATARISK werden unterschiedliche Ereignisklassen (EK) definiert, sie unterscheiden sich in der Grössenordnung (logarithmische Skala) und orientieren sich an der Bedeutung der jeweiligen Ereignisse für den Bevölkerungsschutz in der Schweiz. Ihre Definition ist in Abbildung 11 dargestellt.

39 31 Beispiele: A: Chemie-Störfall (Eisenbahnunfall) Affoltern (ZH), 1994 B: Erdbeben von 1356 in Basel (heute zu erwartende Schäden) C: Chemie-Störfall Schweizerhalle (BL), 1986 D: Eisenbahnunfall in Däniken (SO), 1994 E: Grippeepidemie von 1919 (Schäden in der Schweiz) F: Migration aus Ex-Jugoslawien in die Schweiz, 1993 G: Trockenheit von 1947 (Schäden in der Schweiz) H: Hochwasser im Oberwallis (Brig, VS), September 1993 I: Orkane Vivian und Wiebke, 1990 J: Hochwasser im Tessin, Oktober 1993 K: Chemie- Störfall (Eisenbahnunfall), Lausanne, L: Talsperren-Überflutung nach Bergsturz in Longarone (I), 1963 (grösste Katastrophe in West- Europa nach dem 2. Weltkrieg) P: Pestepidemie von (Schäden in der Schweiz) S: Chemie-Störfall (Eisenbahnunfall) Stein-Säckingen, T: KKW-Störfall Tschernobyl, 1986 (Schäden in der Schweiz) V: Erdbeben von 1855 im Vispertal (heute zu erwartende Schäden) W: Lawinenwinter, 1999 (Schäden in der Schweiz) X Hochwasser, 1999 (Schäden im Schweizer Mittelland Y: Orkan Lothar, 1999 (Schäden in der Schweiz) Z: Hochwasser, 2000 (Schäden im Kanton Wallis und Tessin) Abbildung 11: Ereignisklassen (EK) zur Definition und Unterscheidung von Katastrophen und Notlagen in der Schweiz (Quelle KATARISK, 2003). Die Risiken werden in KATARISK in Abhängigkeit der Ereignisklasse mit Aversionsfaktoren gewichtet. Die Grösse der Risiken hängt damit auch von den gewählten Aversionsfaktoren ab, insbesondere bei jenen Szenarien mit grossen Schadenfolgen (Ereignisklassen 4 und 5 mit Aversionsfaktoren von 30 bzw. 100). Diese Aversionsfaktoren werden in KATARISK auf alle Scha-

40 32 denindikatoren angewendet 13). Auch dieses Vorgehen widerspiegelt die Sicht des Bevölkerungsschutzes, dessen Leistungen primär auf die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen in der gesamten Schweiz ausgerichtet sind. Für die vorliegende Übersicht, werden deshalb die Risiken aus KATARISK auch mit anderen Aversionsfaktoren bewertet und die unterschiedlichen Risikowerte dargestellt. Auf Vorschlag des Teilprojektes B Methoden Evaluation wurden Auswertungen mit einer nach oben begrenzten Aversion (Aversionsplateau) durchgeführt: KATARISK EK1 EK2 EK3 EK4 EK5 ohne Aversion* mit Aversion* mit Aversionsplateau bei mit Aversionsplateau bei *Standardauswertung in KATARISK Auf die Darstellungen von statistischen Daten zu Schäden infolge von Naturgefahren wird hier verzichtet, weil solche Daten nur für wenige Naturgefahren verfügbar sind, diese immer nur einen begrenzten Teil der aufgetretenen Schäden beinhalten und weil darin logischerweise die Schäden sehr seltener Katastrophen nicht enthalten sind. 4.3 Vollständigkeit und Genauigkeit Hinsichtlich der Vollständigkeit der Daten ist zu erwähnen, dass in KATARISK (1) das gesamte Spektrum von Ereignissen vom Alltag 14) bis zur Grosskatastrophe abgedeckt ist, dass (2) die Schäden mit den oben aufgeführten fünf Schadenindikatoren umfassend erfasst werden und dass (3) mit der Berücksichtigung von Aversionsfaktoren auch indirekte Kostenfolgen (wie z.b. Schäden infolge Produktionsausfall, Marktanteilsverlusten, nicht realisierte Umsätze in Tourismusbetrieben usw.) einbezogen werden. Die Genauigkeit der in KATARISK erarbeiteten Risikodaten darf allerdings nicht überschätzt werden, ging es doch in erster Linie darum, aus dem Blickwinkel des Bevölkerungsschutzes als strategische Grundlage eine vergleichende Übersicht über sehr unterschiedliche Risiken der Schweiz 13) Eine Risikoaversion gegenüber Grossereignissen wird auch in anderen Bereichen auf mehrere Schadenindikatoren angewendet. So beinhalten beispielsweise die Akzeptanzlinien der Störfallverordnung eine implizite Risikoaversion. Bei KATARISK wird eine vergleichende Übersicht der Risiken dargestellt, wofür die bewerteten Risiken der einzelnen Schadenindikatoren summiert werden. Dies ist der wesentliche Unterschied zur Störfallverordnung, die keine grossräumige Risikoübersicht bezweckt, sondern Massnahmen fordert, sobald das Risiko eines Schadenindikators in den inakzeptablen Bereich fällt. 14) Unter Alltag ist hier im Unterschied zum restlichen Bericht die Ereignisklasse 1 gemäss KATARISK gemeint.

41 33 vorzunehmen. Zudem lag der Schwerpunkt der Arbeiten im Bereich von Katastrophen und Notlagen, also den seltenen und sehr grossen möglichen Ereignissen. 4.4 Ergebnisse und ausgewählte Auswertungen Damit die Ergebnisse der Risikobeurteilungen unterschiedlicher Schadenindikatoren vergleichbar dargestellt werden können, sind sie mit Grenzkosten monetarisiert. Die nicht monetarisierten Schadenerwartungswerte der einzelnen Indikatoren können KATARISK entnommen werden. Die Risiken infolge Naturgefahren aus KATARISK sind in Abbildung 12 summarisch zusammengefasst. Sie lassen sich wie folgt charakterisieren: Die gesamtschweizerischen Risiken infolge von Naturgefahren betragen: 1.8 Milliarden Franken pro Jahr (ohne Aversion) 7.1 Milliarden Franken pro Jahr (mit Aversionsplateau 10) 8.2 Milliarden Franken pro Jahr (mit Aversionsplateau 15) 16.4 Milliarden Franken pro Jahr (mit Aversion bis Faktor 100) Die relative Bedeutung der einzelnen Schadenindikatoren ist unterschiedlich (vgl. Abbildung 12, unten und Abbildung 13): - Sachschäden stehen, unabhängig vom gewählten Aversionsfaktor, hinsichtlich ihres Gesamtbetrages an erster Stelle und machen immer etwas mehr als 50% des gesamten Risikos aus. - Diesbezüglich an zweiter Stelle stehen Schäden an den Lebensgrundlagen, die etwa 30% des gesamten Risikos ausmachen. - An dritter Stelle folgen die Personenschäden, die etwas mehr als 10% des gesamten Risikos ausmachen. - Schäden infolge unterstützungsbedürftiger und evakuierter Personen machen weniger als 10% aus und sind bei den Naturgefahren fast vernachlässigbar. - Bei den Risiken ohne Aversion verteilen sich die Risiken (mit Ausnahme jener der geologischen Massenbewegungen, die ca. 4-mal kleiner sind) grössenordnungsmässig etwa gleichmässig auf alle betrachteten Naturgefahren (ca Millionen Franken pro Jahr).

42 34 Abbildung 12: Summarische Zusammenfassung und exemplarische Auswertungen der Risiken infolge Naturgefahren gemäss KATARISK.

43 35 Abbildung 13: Exemplarische Auswertungen der Risiken infolge Naturgefahren gemäss KATARISK. Die Bedeutung der einzelnen Naturgefahren ist abhängig von den gewählten Aversionsfaktoren (vgl. Abbildung 12).