Die Trennung von Werbung und redaktionellem Programm

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1 Die Trennung von Werbung und redaktionellem Programm Eine rundfunkrechtliche Bestandsaufnahme unter besonderer Berücksichtigung der Rundfunkstaatsvertragsreform 2000 von Arne Wieben ОТ

2 10 Inhaltsverzeichnis Einleitung Einfuhrung, Problemstellung und Motiv der Untersuchung Gang der Untersuchung 24 Kapitel 1: Die Grundlagen 26 A. Werbung und redaktionelles Programm im Rundfunk - Der Anwendungsbereich des Trennungsgebotes 26 I.Rundfunk Der Rundfunkbegriff im Lichte der Rundfunkfreiheit des Art. 5 I S.2 2. Alt. GG 26 a) Tatbestandsmerkmale des Rundfunkbegriffs 27 aa) Allgemeinheit 27 bb) Darbietung 32 cc) Fernmeldetechnische Verbreitung 33 b) Regelungen der nationalen Rundfunkordnung zum Rundfunkbegriff Ausblick - Der Rundfunkbegriff unter dem Druck zunehmender Medienkonvergenz Zusammenfassung 36 II. Werbung Werbung generell 36 a) Werbeziel 36 b) Werbemittel 37 c) Definition Der Werbebegriff im Rundfunkrecht und seine Reichweite 37 a) Die Rundfunkwerbevorschriften 38 b) Der Geltungsbereich der Rundfunkwerberegeln 40 aa) Enger- oder Weiter Werbebegriff? 40 (1) Enger Werbebegriff 41 (2) Weiter Werbebegriff 42 (3) Stellungnahme 43 bb) Instrumentale- und/oder mediale Werbung? 44 c) Zusammenfassung 45 III. Redaktionelle Berichterstattung 45

3 В. Ursprung, Zweck und Entwicklung des Gebotes der Trennung 11 von Werbung und Programm im Rundfunk 46 I. Ursprung des Trennungsgebotes 46 II. Zweck des Trennungsgebotes Wettbewerbsrechtliche Gesichtspunkte Rundfunkrechtliche Gesichtspunkte 49 a) Schutz des Programmes 50 aa) Der verfassungsrechtlich geprägte Schutzzweck 50 bb) Die Besonderheit des Fernsehens hinsichtlich seiner Mehrdimensionalität 50 b) Schutz des Rezipienten 51 c) Zusammenfassung 52 III. Die Entwicklung des Trennungsgebotes in einer wachsenden Rundfunkordnung bis Mitte der achtziger Jahre 52 Kapitel 2: Die Rechtslage 56 A. Das Trennungsgebot im Lichte der Verfassung 56 I. Das Verhältnis des Trennungsgebotes zu Art. 5 I GG Die Bedeutung der Rundfunkwerbung im Hinblick auf Art. 5IGG 56 a) Meinungsäußerungsfreiheit, Art. 5 I S.l l.alt GG 57 b) Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, Art. 5 I S.2 2.Alt. GG 59 aa) Zweck und Reichweite der Rundfunkfreiheit 59 bb) Rundfunkwerbung als Ausdruck der Rundfunkfreiheit? 60 c) Zusammenfassung Die Verfassungsmäßigkeit des Trennungsgebotes im Lichte des Art. 5IGG 63 a) Vorbemerkung M 63 b) Das Trennungsgebot - Grundrechtsausgestaltung oder Grundrechtsbeschränkung der Rundfunkfreiheit? 64 c) Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Ausgestaltung 67 aa) Vorbemerkung 67 bb) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 68 (1) Elemente des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 68 (a) Gebot der Geeignetheit 68

4 12 (b) Gebot der Erforderlichkeit 69 (aa) Erweiterter Ermessensspielraum bei Ausgestaltungsvorschriften 69 (bb) Zwischenergebnis 71 (c) Gebot der Verhältnismäßigkeit i.e.s 72 (aa) Geltung bei grundrechtsausgestaltenden Vorschriften 72 (bb) Angemessenheit des Trennungsgebotes 73 (2) Zwischenergebnis Zusammenfassung 75 II. Das Verhältnis des Trennungsgebotes zu den übrigen Grundrechten Das Trennungsgebot und die Freiheit der Kunst, Art. 5 III GG Das Trennungsgebot und die Berufsfreiheit, Art. 12 I GG Das Trennungsgebot und die Eigentumsgarantie, Art. 14 GG Das Trennungsgebot und die allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2IGG Zwischenergebnis 82 III. Das Trennungsgebot als Ausdruck grundrechtlicher Gewährleistung Das Trennungsgebot als Ausdruck der Informationsfreiheit des Rezipienten aus Art. 5 I S.l Hs.2 GG Das Trennungsgebot als Ausdruck eines Konsumentenpersönlichkeitsrechtes des Rezipienten aus Art. 2 I i.v.m. Art. 1 I GG Zwischenergebnis...85 IV. Zusammenfassung 85 B. Die nationale und europäische Rechtslage 86 I. Die nationale Rechtslage Die Regelungen im Rundfunkstaatsvertrag und ihre Entwicklung 86 a) Staatsvertragliche Regelungen im Rundfunkrecht 86 b) Die Entstehung und Entwicklung des Rundfunkstaatsvertrages unter besonderer Berücksichtigung des Trennungsgebotes 87 aa) Der Rundfunkstaatsvertrag von bb) Der Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland von 1991 und seine wesentlichen Reformen 87 cc) Die nationale Rundfunkordnung auf dem Weg ins 21. Jahrhundert - Der Vierte Rundfunkänderungsstaatsvertrag 89 c) Das Trennungsgebot im Rundfunkstaatsvertrag 92 aa) Die Generalklausel des 7 III S.2 RStV 92 (1) Aussage und Herkunft 92 (2) Geltungsbereich 92 (a) national verbreitende Veranstalter 92 (b) international verbreitende Veranstalter 93

5 13 bb) Die das Trennungsgebot konkretisierenden Vorschriften desrstv 94 (1) Das Beeinflussungsverbot 94 (2) Das Kennzeichnungsgebot 95 (3) Das Blockwerbegebot 96 (4) Die Unterbrecherwerberegeln 96 (5) Die Uhr Grenze und das Sonn- und Feiertagsverbot 97 (6) Das Schleichwerbeverbot 97 (7) Verbot der Werbung durch Nachrichtenrepräsentanten 98 (8) Konkretisierung der Grundaussage des Trennungsgebotes durch Vorschriften für das Sponsoring 98 cc) Die das Trennungsgebot konkretisierenden Richtlinien, 16,46RStV 99 (1) 16 RStV i.v.m. den Richtlinien von ARD und ZDF 99 (2) 46 RStV i.v.m. den Richtlinien der LMA'en Die spezielle Rechtslage der einzelnen Rundfunkveranstalter zum Trennungsgebot 102 a) Die Regelungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk 102 b) Die Regelungen für den privatveranstalteten Rundfunk 102 II. Europäische Rechtsvorgaben Die europäischen Regelungen zum Trennungsgebot und deren Konkretisierungen Die europäische Harmonisierung im Rundfunk und die Frage der Kompetenz Das Verhältnis zur deutschen Rundfunkordnung, Geltungsbereiche und Ziele des sekundären Gemeinschaftsrechts zum Trennungsgebot Zusammenfassung 110 Kapitel 3: Die Probleme 111 A. Rechtliche und faktische Probleme bei den konventionellen Werbeformen hinsichtlich ihrer Trennung vom übrigen Programm 111 I. Bedeutung und Ausmaß der Rundfunkwerbung am Fuße des neuen Jahrhunderts 111 II. Das Trennungsgebot und die instrumentalen Rundfunkwerbeformen Die Spotwerbung- Flickenteppich Rundfunkprogramm 116 a) Spotwerbung im Fernsehen 116 aa) Der Abgrenzung gebietende Rechtsrahmen 117

6 14 bb) Die Erscheinungsformen der Fernsehspotwerbung und der Ansatzpunkt des Trennungsgebotes im Werbewirkungsprozeß 118 (1) Spotwerbung - Werbeträger zwischen emotionaler und rationaler Grenze 118 (2) Der Werbewirkungsprozeß und der Ansatzpunkt des Trennungsgebotes 120 (3) Zwischenergebnis 122 cc) Die Problembereiche der Fernsehspotwerbung 122 (1) Der Grenzbereich zwischen Werbespot und Programm 122 (2) Auslegungsprobleme bei der Spotwerbung im Hinblick auf das Trennungsgebot und seine Konkretisierungen 127 (a) Die Auslegung der Uhr Grenze 127 (b) Die Auslegung des Kennzeichnungsgebotes 128 (c) Die Auslegung des Blockwerbegebotes 129 (d) Die Auslegung des Unterbrecherwerbegebotes 130 (aa) Vorbemerkung 130 (bb) Der Begriff der Sendung" 132 (cc) Unterbrecherwerbung bei Serien" und Reihen" 132 (dd) Programming duration - die Brutto-/Netto"- Problematik 133 (ее) Abschied von der Scharnierwerbung 137 dd) Anhang: Zapping" und Werbeblocker" - die autonome Art zu trennen 140 (1) Zapping" 140 (2) Werbeblocker" 141 ее) Zusammenfassung 142 b) Spotwerbung im Hörfunk 142 aa) Vorbemerkung 142 bb) Die Vorschriften zur Gewährleistung der Trennung vom übrigen Programm bei der Hörfunkspotwerbung 144 cc) Die Erscheinungsformen und der Werbewirkungsprozeß bei der Hörfunkspotwerbung 145 dd) Die Konformität der Hörfunkspotwerbung mit dem Trennungsgebot 146 ее) Zusammenfassung 149 Dauerwerbesendungen 149 a) Dauerwerbesendungen im Fernsehen 149 aa) Die rechtliche Ausgangslage und ihre Bewertung 149 bb) Die Einstufung als Dauerwerbesendung und deren Bedeutung für das Trennungsgebot 150 cc) Kombinationsmöglichkeiten und praktische Probleme bei den Dauerwerbesendungen 153 b) Dauerwerbesendungen im Hörfunk 154 c) Zusammenfassung 155

7 15 3. Teleshopping 155 a) Beiträge zum Fernseheinkauf. 155 aa) Vorbemerkung 155 bb) Erscheinungsformen, Rechtsrahmen und die Probleme des Teleshoppings mit dem Trennungsgebot 157 (1) Teleshopping-Spots 157 (2) Teleshopping-Fenster 159 (3) Teleshopping-Kanäle 162 b) Beiträge zum Hörfunkeinkauf. 163 c) Zusammenfassung 164 III. Das Trennungsgebot und die mediale Rundfunkwerbewirkung Vorüberlegung: Konkretisierung des Werbebegriffes Das Schleichwerbeverbot als zentrale Vorschrift programmintegrierter Werbung im Rundfunk 166 a) Definition 166 b) Das Verhältnis zu 7 III S.2 RStV 168 c) Der Tatbestand der Schleichwerbung 169 aa) Erwähnung/Darstellung 169 bb)zu Werbezwecken 169 (1) notwendige Reduktion 170 (2) Indizien für das Vorliegen eines von einer Werbeabsicht getragenen Werbezwecks 172 (3) Zurechnungsprobleme beim Werbezweck 175 cc) Potential zur Irreführung 176 d) Zusammenfassung Die einzelnen Erscheinungsformen medialer Werbewirkung und ihre rechtliche Begutachtung 177 a) Product Placement 178 aa) Product Placement im Fernsehen 178 (1) Untersuchungsgegenstand 178 (2) Motive und Voraussetzungen für Product Placement 181 (3) Die aktuelle rechtliche Bewertung von Product Placement 183 (a) verdecktes Product Placement 183 (b) offenes Product Placement 186 (c) Zwischenergebnis 188 (4) Bewertung dieser rechtlichen Situation und Lösungsansätze (a) Liberalisierungsbestrebungen im Schrifttum und deren Bewertung 189 (b) Eigene Bewertung 194 (aa) verdecktes Product Placement 194 (bb) offenes Product Placement 195, (cc) Zwischenergebnis 197 (5) Zusammenfassung 197 bb) Anhang: Product Placement in Kinoproduktionen und deren Zweitverwertung im Fernsehen 198 cc) Plazierungen im Hörfunk 201

8 16 b) Sponsoring 202 aa) Sponsoring im Fernsehen 202 (1) Rechtsnatur und Verhältnis zu den Rundfunkwerberegeln 202 (2) Erscheinungsformen des Sponsoring und deren Nahtstelle zum Trennungsgebot 203 (a) Sendungssponsoring i.s.d. 2 II Nr.7, 8 (n.f.) RStV 204 (aa) Sendungsbegriff 204 (bb) Sponsorhinweis 205 (cc) Inhalt der gesponserten Sendung 209 (dd) Zusammenfassung 211 (b) Die übrigen Formen des Sponsoring 212 (aa)ereignissponsoring und Doppelsponsoring (i.v.m. Ereignisfremdproduktionen) 212 (bb) Sendungstitelsponsoring 214 (cc) Themensponsoring 217 (dd) Grafik-Sponsoring / Identifikationseinblendungen 217 (ее) Ausstatterhinweise 218 (3) Zusammenfassung 219 bb) Sponsoring im Hörfunk 219 c) Bartering 220 aa) Bartering im Fernsehen 220 bb) Bartering im Hörfunk 224 cc) Zusammenfassung 225 d) Die übrigen Erscheinungsformen medialer Werbewirkung im Gewände redaktioneller Gestaltung 225 aa) Preisauslobungen 225 (1) Preisauslobungen im Fernsehen 225 (a) Ihr besonderes Verhältnis zum Trennungsgebot 225 (b) Rechtliche Bewertung von Preisauslobungen im Hinblick auf das Trennungsgebot 226 (c) Zusammenfassung 228 (2) Preisauslobungen im Hörfunk 229 bb) Redaktionelle Hinweise auf Begleitmaterialien 229 (1) Redaktionelle Begleithinweise im Fernsehen 230 (a) Hinweise im Rahmen eines Medienverbundes 231 (aa) Begriff (bb) Abgrenzung des zulässigen Begleithinweises von unzulässiger Werbung im Programm 231 ((1)) Die Auffassung des BGH 232 ((2)) Die Abgrenzungskriterien der Literatur 232 ((3)) Auslegung des Art. 18 III RL 233 ((4)) Die einschlägigen Umsetzungsrichtlinien 233 ((5)) Stellungnahme.'. 234 (b) Hinweise im Rahmen eines Merchandising..236 (aa) Begriff 236

9 17 (bb) Verhältnis zum Trennungsgebot 237 ((1)) Hinweise auf Merchandising-Produkte 237 ((2)) Gefährdung der programmlichen Gestaltungsfreiheit durch Merchandising 237 (c) Zusammenfassung 238 (2) Redaktionelle Begleithinweise im Hörfunk 238 e) Die Eigenwerbung der Rundfunkveranstalter und ihr Verhältnis zum Trennungsgebot 239 aa) Eigenwerbung im Fernsehen 239 (1) Erscheinungsformen, Motive und Bedeutung 239 (2) Rechtliche Bewertung der Eigenwerbung im Fernsehen 240 (a) Die bisherige Rechtsauffassung 240 (b) Notwendige Konsequenzen aus einer veränderten Gesetzeslage 242 bb) Eigenwerbung im Hörfunk 245 (1) Erscheinungsformen, Motive und Bedeutung 245 (2) Rechtliche Bewertung der Eigenwerbung im Hörfunk 246 cc) Zusammenfassung 247 B. Rechtliche und faktische Probleme bei den im Zuge des 4. RändStV neu eingeführten Werbeformen hinsichtlich ihrer Trennung vom übrigen Programm 248 I. Split-Screening - Der Abschied vom zeitlich ausgelegten Trennungsgebot Vorbemerkung Die Verankerung des Split-Screening im RStV und den LMA- Fernsehrichtlinien Entwicklung und Erscheinungsformen des Split-Screening 250 a) Teilbelegung durch Fenster 250 b) Teilbelegung durch Crawls Die Probleme im Zusammenhang mit der Einführung des Split- Screening in die deutsche Rundfunkordnung Zusammenfassung 258 II. Virtuelle Werbung - Mit 7 VI S.2 (n.f.) RStV hat die Zukunft in der deutschen Rundfunkordnung begonnen Vorbemerkung und Untersuchungsgegenstand Technischer Ablauf am Beispiel einer zu Werbezwecken bildaufbereiteten Sportübertragung und die dieser zugrundeliegenden Beteiligungsverhältnisse 260 a) Technischer Hintergrund und Voraussetzungen 260 aa) Uplink-Verfahren, 260 bb) Downlink-Verfahren 261 b) Beteiligungsverhältnisse beim Einsatz virtueller Werbetechniken...261

10 18 3. Einsatzmöglichkeiten virtueller Werbung und deren rundfunkrechtliche Bewertung 262 a) Virtuelle Werbung im Rahmen offen geführter Werbetätigkeiten 263 aa) Werbeaustausch durch digitale Bildbearbeitung 263 bb) Werbeimplementierung durch digitale Bildbearbeitung 266 b) Virtuelle Werbung im Rahmen verdeckt geführter Werbetätigkeiten 268 aa) Austausch werbetauglicher Gegenstände durch digitale Bildbearbeitung 268 bb) Implementierung werbetauglicher Gegenstände durch digitale Bildbearbeitung Eigene Bewertung der beschränkten Zulassung virtueller Werbung im Hinblick auf die das Trennungsgebot bislang stützende Rechtsauffassung und unter Berücksichtigung der Chancen und Risiken digitaler Bildbearbeitung zu Werbezwecken 269 a) Chancen und Risiken virtueller Werbung 269 b) Eigene Bewertung der beschränkten Zulassung virtueller Werbung 271 aa) 7 VI S.2 (n.f.) RStV im Kontext einer tradierten Rechtsauffassung 271 bb) Bewertung der Reichweite des 7 VI S.2 (n.f.) RStV Zusammenfassung 274 C. Ausblick - Das Trennungsgebot unter dem Druck der fortschreitenden Medienkonvergenz und der Weiterentwicklung der Signale 275 I. Werbeintendierte Interaktivität im Rundfunk 276 II. Online-Kommunikation zu Werbezwecken im Zusammenspiel mit Rundfunkangeboten 277 III. Zusammenfassung 280 Kapitel 4: Die Aufsicht 282 A. Aufsicht und Rechtsfolgen nach geltendem Rundfunkrecht 282 I. Das zweistufige Aufsichtsmodell Stufe 2: Die (beschränkte) staatliche Rechtsaufsicht 283 a) über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 283 b) über die Landesmedienanstalten 286

11 19 2. Stufe 1: Die nicht-staatliche Aufsicht 287 a) Die medieninterne Gremienaufsicht der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 287 b) Die medienexterne Aufsicht der Landesmedienanstalten über die privaten Rundfunkveranstalter 289 aa) Das Zusammenwirken der Landesmedienanstalten bei der Aufsicht über die Einhaltung des Trennungsgebotes 289 (1) Generelle Abstimmung bei der Aufsicht 289 (2) Konkretisierung des 38 II S.l RStV: Die Gemeinsame Stelle Werbung 291 bb) Die Aufsichtstätigkeiten der zuständigen Landesmedienanstalt 293 (1) Aufsichtsmittel nach den landesrechtlichen Bestimmungen 293 (a) Durchfuhrung der Aufsicht 293 (b) Aufsichtsmittel 294 (c) Durchsetzung und Rechtsschutz 294 (2) Sanktionen nach dem RStV (bzw. Landesrecht) i.v.m. dem OWiG 295 (a) Zweck der Sanktionen und ihr Verhältnis zu den Aufsichtsmitteln 296 (b) Tatbestände des 49 I S.l (n.f.) RStV im Hinblick auf das Trennungsgebot 297 (c) Sanktionen bei Verstößen gegen das Trennungsgebot nach RStV und OWiG 298 IL Effizienz der insbesondere primären Aufsicht und Möglichkeiten der Effizienzsteigerung in den Grenzen der Grundsätze des geltenden Rundfunkaufsichtsmodells Das Aufsichtsverfahren 300 a) beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk 300 b) beim privaten Rundfunk 301 aa) länderübergreifende Ebene 302 bb) anstaltsinterne Ebene Die Rechtsfolgen 305 a) beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk 305 b) beim privaten Rundfunk 307 B. Die Reformbedürftigkeit der auf Reaktion ausgerichteten Rundfunkaufsicht und mögliche Alternativen 309 I. Status Quo: Das Modell tradierter Verhaltensregulierung 310 II. Das Modell aufsichtlicher Zusammenfassung 311 III. Das Generalklauselmodell 311

12 20 IV. Das Modell erweiterter LMA-Befugnisse 312 V. Das Modell regulierter Selbstregulierung Vorbemerkung: Der verfassungsrechtliche Rahmen Der Lösungsvorschlag von Ladeur 314 VI. Eigener Lösungsansatz: Das eingeschränkt selbstregulierende Kooperationsmodell 315 Zusammenfassung der wesentlichen Erkenntnisse in Thesen 318 *